第四章　耕地保护

第三十一条　【耕地占用补偿】国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

●注释

占用耕地补偿制度，又称耕地占补平衡制度，是指经国家有关部门的批准占用耕地进行非农建设的单位，应当按照“占多少，垦多少”的原则，负责开垦与其所占用的耕地质量和数量相当的新耕地，或者在法定情形下，按照有关规定缴纳耕地开垦费，由有关部门专款用于组织开垦新耕地的制度。

应用27

占用耕地的单位进行补偿的方法

补偿的方法有两个:(1)按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。其具体要求有:其一，耕地数量不能减少，新开垦的耕地要与其所占用的耕地数量相当。其二，对于没有荒地后备资源的地方，也可以采取改造中低产田，使之成为质量较好的耕地的办法达到补足数量的目的。如可以用大于其所占耕地面积的中低产田的面积来补足(以产量折算的方法)。其三，新开垦的耕地要与其所占用的耕地质量相当。(2)没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

应用28

占地单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地的情形

依据《土地管理法》第31条的规定，包括以下两方面情形:(1)所谓的“没有条件开垦”，具体又有两种情况:其一，耕地占用单位本身没有条件去开垦新耕地。如学校、机关等公益性机构和各种工矿企业等，不具有耕种的技术和人员，不具备开垦新耕地的能力，或者其开垦成本过大。其二，在有些地方，耕地后备资源确实不足，耕地减少后更不具备开垦新耕地的条件，或者根本就没有可供开垦的土地。(2)所谓的“开垦的耕地不符合要求”是指虽有可开垦的土地，但开垦后质量很差，达不到与其所占用耕地相当的程度，致使开垦的耕地不符合要求。

●关联规定

《土地管理法实施条例》第16条，见157页;《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》;《耕地占用税暂行条例》。

第三十二条　【建设占用耕地的耕作层利用】县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

●注释

耕地耕作层是经过多年耕种形成的，是农业生产中的宝贵的资源。将耕地耕作层的土壤用于开垦耕地的土壤改良，受当地的自然条件和开垦耕地成本的影响。如当地土壤条件较好，开垦耕地不需要另加耕作层或运距太远造成成本太高等原因使其难以实现，则无需这样做。因此，法律规定县级以上地方政府根据当地的实际情况，可以而不是必须，对具备条件的单位提出将耕地耕作层土壤用于造地的要求。

第三十三条　【耕地总量动态平衡】省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少;耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

●注释

耕地总量动态平衡，是指通过行政、经济、法律的综合措施，保证我国现有的耕地的总面积在一定时期内保持稳定。土地总量平衡是以省为单位的，省级人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取有效措施，确保本行政区域内耕地总量不减少。

●关联规定

本法第18条第3款，见17页。

第三十四条　【基本农田保护制度】国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理:

(一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;

(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;

(三)蔬菜生产基地;

(四)农业科研、教学试验田;

(五)国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。

基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

●注释

基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

基本农田是耕地的一部分。国家根据土地利用总体规划，划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护，确保本行政区域内基本农田的数量不减少，使得耕地数量满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的基本需求。保护基本农田不被违法改变、占用和破坏，保持和培肥地力，防治基本农田环境污染，不光是政府的首要职责，也是每个单位和公民的基本义务。

应用29

法律规定在经过国务院批准的特殊情况下，基本农田被占用后必须采用的补救措施

《基本农田保护条例》第16条从两个方面规定了补救措施:(1)对基本农田从数量上进行补救。经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。占用单位应当按照“占多少，垦多少”的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。(2)对基本农田从质量上进行救济。占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

●关联规定

《基本农田保护条例》第2、8－11条;《国土资源部关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》。

第三十五条　【土壤改良与提高地力】各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

●关联规定

《水土保持法》;《基本农田保护条例》第3、19、22－24、29条。

第三十六条　【节约使用土地】非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

●关联规定

本法第74条，见55页;《土地管理法实施条例》第40条，见162页;《基本农田保护条例》第33条;《刑法》第342条。

第三十七条　【闲置、荒芜土地的处理】禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

●注释

闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

应用30

土地可以被认定为闲置土地的情况

根据相关规定，具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地:(1)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;(2)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的;(3)法律、行政法规规定的其他情形。

《国土资源部办公厅关于闲置土地处置有关问题的复函》(2001年2 月15日，国土资厅函〔2001〕30号)规定:《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)第二条第二款第二项中的“应动工开发建设总面积”是指土地使用者依照土地使用权出让合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积，“开发建设的总面积”是指“应动工开发建设总面积”中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积，“应投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用，“已投资额”是指土地使用者已经投入用于土地开发建设的资金总额。

●关联规定

《城市房地产管理法》第10－24条，见90－91页;《闲置土地处置办法》，见210页;《国土资源部办公厅关于闲置土地处置有关问题的复函》。

第三十八条　【开发未利用土地】国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地;适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

国家依法保护开发者的合法权益。

●注释

土地开发，是指人们通过劳力、资金、技术的投入，将土地由自然资源改造成经济资源的活动。广义上的土地开发既包括对未利用土地的开发，又包括对业已利用的土地进行追加投入和改造。本条是从狭义上规定土地开发，即仅指对未开发利用的土地的开发。我国的基本国情是人多地少，因此，有必要在保护现有土地资源的基础上扩展土地的可利用范围，缓解我国土地资源，尤其是农用地资源稀缺的严峻形势，满足人民不断增长的生活、生产的需要。

未利用土地，是指在目前的科学技术水平和投入情况下还未利用的土地，还包括难以利用的土地。具体而言，包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、高寒荒漠、苔原等其他尚未利用的土地以及河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪等未列入农用地和建设用地的其他水域地。

应用31

开发未利用土地的法律规制

法律对开发未利用土地的要求主要有三个方面:(1)必须严格按照土地利用总体规划进行土地开发，严厉禁止任何单位或个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。(2)开发未利用土地，必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行。(3)根据未利用地的地质和土壤条件，适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

第三十九条　【开垦未利用土地】开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

●注释

土地开垦，是指以垦殖为目的开发未利用的土地，即开垦荒地为耕地，用于种植农作物。由此可见，土地开垦也是土地开发的方式之一，但较之土地开发，土地开垦活动的范围较窄，只限于对土地进行农用地的开发。

应用32

开垦未利用土地的法律规制

对未利用土地的开垦，既要尊重自然规律，又要遵循社会经济发展规律，要有利于自然、经济和社会的协调发展。为此，法律设置如下规定予以规制:(1)必须是在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内进行; (2)必须经过科学的论证与评估;(3)必须在经过国家有关部门的批准后方可进行;(4)禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地;(5)根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

●关联规定

《防洪法》第22条第3款、第23条;《水土保持法》第14条;《退耕还林条例》。

第四十条　【开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩】开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

●注释

任何单位和个人不能在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动，但可以在土地利用总体规划确定的可以进行土地开垦的区域内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。开发单位或者个人应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。

●关联规定

《土地管理法实施条例》第17条，见157页;《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》。

第四十一条　【土地整理】国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

●注释

土地整理主要适用于农村，致力于变劣地为好地，减少闲置地和废弃地，增加农用地和耕地。因此，国家鼓励土地整理，地方各级人民政府也应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。

国家鼓励土地整理，并通过《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对土地整理作了如下一些要求:(1)土地整理应当由县、乡(镇)人民政府组织农村集体经济组织具体落实。(2)县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织制定土地整理方案，该方案应当以土地利用总体规划为依据，并与村镇建设、农田水利基本建设相结合。(3)土地整理的内容主要包括三个方面:①对田、水、路、林、村综合整治;②改造中、低产田;③整治闲散地和废弃地。所谓闲散地，是指已利用土地面积以外的零星地头，包括田头、村边地角、路边河滩等。所谓废弃地，是指采矿企业等废弃不用的土地。(4)土地整理的目的主要有三个:①提高耕地质量;②增加有效耕地面积;③改善农业生产条件生态环境。

●关联规定

《土地管理法实施条例》第18条，见157页。

第四十二条　【土地复垦】因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

●注释

土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。中国土地资源相对贫乏，土地复垦率低，因此，加强土地复垦工作可以有效缓解人地矛盾，改善被破坏区的生态环境。

应用33

土地复垦的范围

一般而言，需要复垦的土地范围大体包括以下四种情况:(1)露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地;(2)地下采矿等造成地表塌陷的土地;(3)堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地;(4)能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。

应用34

复垦后土地利用方式

对于复垦后的土地如何利用，《土地管理法》和《土地复垦条例》做了如下规定:(1)复垦的土地应当优先用于农业。(2)土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。(3)社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于无使用权人的国有土地的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。(4)社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于农民集体所有土地或者有使用权人的国有土地的，有关国土资源主管部门应当组织投资单位或者个人与土地权利人签订土地复垦协议，明确复垦的目标任务以及复垦后的土地使用和收益分配。(5)历史遗留损毁和自然灾害损毁的国有土地的使用权人，以及历史遗留损毁和自然灾害损毁的农民集体所有土地的所有权人、使用权人，自行将损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。(6)县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省、自治区、直辖市内进行非农建设占用耕地时的补充耕地指标。

●关联规定

本法第75条，见56页;《土地复垦条例》，见213页。