第2章 财政数字化转型平台的背景分析

2.1 财政数字化转型平台背景分析

目前，我国的财政数字化转型不仅涉及各级相关财政部门，同时也包括与财政业务相关的企业、机关、事业单位。在2014年之前，由于我国的会计核算始终是以收付实现制为基础实现的，所以对于政府负债以及相应的成本核算都欠缺一定的准确性。而在当年年底，财政部制定的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》则标示着由收付实现制向权责发生制逐步过渡的改变。

从统计指标的角度出发，《2019年政府收支分类科目》主要由收入分类、支出功能分类、支出经济分类3大部分组成，同时各级政府部门能够结合具体的改革现状、预算要求，对各类目进行各自的调整。这一调整主要体现在3方面，一是结合各级改革主体状况与进程调整收支类目，二是结合政策具体要求调整收支类目，三是依据预算管理要求调整收支类目。相比于之前的统计指标，这一统计指标体系在整合支出结构体系、改善财政预算透明度方面做出了较大改进，但是关于财政监督领域的工作仍然有待提高，我国财政框架的主体依旧为资金来源与运用表的情形并没有得到根本性变革。资金来源与运用表只是对政府运用情况的流量统计，没有涉及对存量（资产、负债）的核算。当前，除了社科院等科研机构会针对政府的资产负债制订相应报表外，我国仍旧缺乏官方权威性的资产负债表体系。

总体来说，当前财政数字化体系主要有5方面的问题，即统计工作指向性不强、相关制度有待提高、收支统计范围有待完善、数据分析框架不够健全、数字化体系水平低下。

首先，统计工作指向性不强。财政数字化并不仅仅是为政府的宏观决策提供基础信息支持，对于居民、企业等主体同样具有十分重要的意义。然而，目前我国财政数字化的目标基本上是为政府部门服务，对非政府部门的重视程度不足，不利于政府从管理型向服务型的转变，也不利于社会各界开展监督工作，所以财政数字化的目标需要进一步明确。

其次，相关制度有待提高。由于各级政府部门业务对数字化需求不断加强以及信息化意识不断提高，财政数字化过程中数据量高速增长，数据流动性获得了高效提升，业务相关部门涉及范围也越来越广，但需要注意的是，政府财政业务的数字化程度在各级财政相关部门尤其是基层机构仍然较低，急需改进完善。就基层政府机构而言，现有的业务统计人员数量仍旧不足以满足大量数据业务工作的需求，统计人员往往受限于日常的手工报表数据业务中，而对企业、社区等各类主体的数据查实无暇顾及。另外，由于手工操作业务效率较低、报送渠道不畅等因素，降低了财政数字化的质量与效率，而且缺乏财政数据交换的标准和规范，系统相对孤立，业务集成度较低，不足以支撑决策分析。财政数字化转型工作需要遍布整个业务改革进程，对各环节业务系统进行相应的数字化研发，但是由于各环节数据标准不统一导致后期数据共享困难，业务数据有待整合，这就造成了大量多头操作、分别维护的情况，对数据业务办公效率造成了消极影响。

再次，收支统计范围有待完善。对于财政统计工作而言，应当秉承着“应统尽统”的原则，对政府收支活动进行全面反映。IMF（International Monetary Fund，国际货币基金组织）的政府财政数字化体系虽然包括社会保障基金内容，但由于财政收支预决算的因素，社会保障资金以及预算外资金依然是总额统计的范畴，并未根据资金的具体性质确定统计类型。此外，目前对于一些行政事业单位和社会公共团体的准财政性收支，没有进行全面统计。这在一定程度上造成了政府的财政收支不够规范、缺乏完整性，也为隐性债务积聚提供了土壤。同时，缺少统一的对外对内的财政信息系统集成平台，与上下级财政、代理银行等的信息共享程度较低，从而造成了信息无法及时互通的现状。另外，预决算活动中重预算、轻决算的问题依然存在，预算执行结果与预算目标通常会出现较大的不一致，进而降低了政府预算体系的准确性，核算范围仍旧有待提高。

同时，数据分析框架不够健全，不能充分反映财政风险，特别是隐性债务风险。我国目前财政数字化体系主要是财政收支预决算表，并未建立严格意义上的财政数据分析框架，不能全面如实反映财政运行情况。同时，没有建立统一的财政集成库，资源配置决策效率较低。人员信息库、项目库、资产库等组成的财政集成库是政府“家底”，需要及时准确地反映，否则会直接或者间接影响政府的决策分析水平。另外，缺少专门针对财政行业转换数据量大和计算公式多等问题的数据处理服务，财政行业的上级需对下级上报数据汇总计算，同级财政的工资数据需要进行映射、拆分、计算、汇总等一系列操作后，才是系统需要的数据。

最后，数字化体系与国际标准间仍然存在较大差距。国际范围内公认的财政数字化标准主要是由IMF制定的《政府财政收支统计手册》（Government Finance Statistics Manual，GFSM）确定的，截至目前共有3个版本，分别为GFSM1986、GFSM2001和GFSM2014，我国目前处在GFSM1986和GFSM2001之间，与最新的国际标准差距较大。就3个版本的演进看，GFSM2014的发布有其深刻的社会背景，一方面，GFSM2001无法应对2008年国际金融危机等重大事件带来的挑战；另一方面，国民账户核算体系、公共部门债务统计、货币金融统计、国际公共部门会计准则（International Public Sector Accounting Standards，IPSAS）等陆续有了新的发展。从内容上看，GFSM2014的更新内容主要包括核算方法原则、概念分类体系、核心指标统计、基本分析框架、存量流量处理5部分。总体来看，此次更新有助于应对各国在实践发展中出现的新情况和新问题，加强应对信息缺口和欧债危机中所暴露出的不足，更好地评估财政风险，强化抵御风险的能力。

我国财政体系可以追溯到计划经济时期对苏联财政统计模式的学习上，之后由于市场经济的带动开始朝着GFSM1986体系转变，此后为适应财政管理理论和实践中的新情况又经过了多次改进，例如，2007年开始实行政府收支分类的全面改革。当前我国财政收支分类体系仍旧是根据收入以及支出两大部分进行划分，自2014年起，预算收支科目开始根据预算管理的需求进行具体分类，分成了政府性基金预算收支科目、公共财政预算收支科目、社会保险基金预算收支科目、国有资本经营预算收支科目4类。但是这项改动依然没有使国内与国际的财政收支体系差距得到较好的改善。首要原因是关于财政收入与支出的具体定义存在分歧，IMF认为两者应当是改变政府权益大小的交易行为，因此从定义出发的财政收支统计口径出现了明显的不一致。例如，政府资产的变现收入在IMF口径下不属于收入的范围，只是资产形式的转变，而在我国的统计中却属于财政收入；同理，IMF口径不包含政府购买设备的活动，但在我国的统计中却属于财政支出范畴。其次，基于定义的两类不同财政收支体系之间的规范性和一致性有待提高，不能时而根据预算功能（外事外交费等）划分，时而又根据经济性质（债券付息支出）分类。综上，现有政府财政数字化体系不够规范，无法充分满足宏观调控的需要，也不利于我国财政收支数据与其他国家数据进行比较。

作为国家治理活动的基础以及重要支柱，财政活动的重要性不言而喻，而高效合理的财税体制作为财政的主要内容之一，对资源配置的优化，市场环境的建设，社会公平的保障以及国家的和谐稳定具有积极的影响。财政数字化体系作为财税体制基础的一部分，其不规范和不完整带来的危害十分巨大，将直接影响到国家治理能力的建设。

第一，冗杂的财政数字化体系会消耗大量的人力、物力、财力，效率低下；第二，统计基础，特别是基层的统计基础不够健全，统计人员专业素养不足导致上报的数据缺乏翔实的依据，影响财政数字化结果的质量，最终会影响决策的科学性，也不利于疏导舆论；第三，不规范、不完整的财政数字化体系无法全面监测财政风险，会阻碍财政职能的发挥。根据2012年IMF的统计结果，大约23%的财政风险增长来源于对本国或者本地区基本财政情况的不了解。实际上，不论是2008年美国准公共企业——房利美和房地美的债务问题，2009年之后的欧洲主权债务危机，还是前段时期广受关注的土耳其和阿根廷汇率大幅度贬值和债务问题，背后都折射出财政统计信息的透明度和质量存在缺陷。