第十一条 谈判文件、询价通知书的内容

【条文原文】

第十一条 谈判文件、询价通知书应当包括供应商资格条件、采购邀请、采购方式、采购预算、采购需求、采购程序、价格构成或者报价要求、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间及地点、保证金交纳数额和形式、评定成交的标准等。

谈判文件除本条第一款规定的内容外，还应当明确谈判小组根据与供应商谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

【条文主旨】

本条对谈判文件、询价通知书应当具备的内容作出具体规定。

【条文解读】

谈判文件、询价通知书作为采购活动的纲领性文件，是采购人表达采购意愿的申明，是采购人描述拟采购标的物商务和技术条件的说明，是采购人依法制定的采购活动的操作规则（包括程序、内容和办法）。谈判文件、询价通知书内容必须全面真实，提出采购的所有条件、采购程序、评审办法、合同条件以及评定成交标准等必备内容并能准确指导供应商参与竞争性谈判或询价活动。谈判文件由谈判小组向符合相应资格条件的供应商发出。

一、谈判文件、询价通知书应当具备的内容

《政府采购法实施条例》第十五条规定：“采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。”这是采购人、采购代理机构编制谈判文件、询价通知书的依据，也体现了采购文件应当包含的主要内容。完整的竞争性谈判文件或询价通知书由供应商资格条件、采购邀请、采购方式、采购预算、采购需求、采购程序、价格构成或者报价要求、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间及地点、保证金交纳数额和形式、评定成交的标准等内容组成。

（1）供应商资格条件。根据《政府采购法》第二十二条规定，参加政府采购活动的供应商应当具备下列条件：一是具有独立承担民事责任的能力；二是具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；三是具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；四是有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；五是参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录；六是法律、行政法规规定的其他条件。《政府采购法实施条例》第十七条规定：“参加政府采购活动的供应商应当具备政府采购法第二十二条第一款规定的条件，提供下列材料：（一）法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明；（二）财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料；（三）具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料；（四）参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明；（五）具备法律、行政法规规定的其他条件的证明材料。采购项目有特殊要求的，供应商还应当提供其符合特殊要求的证明材料或者情况说明。”采购人应当结合采购项目实际就上述资格条件进行细化完善的描述，还可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

（2）采购邀请。一般介绍采购项目简明情况，告知参加竞争性谈判、询价的供应商获取谈判文件、询价通知书和竞争性谈判、询价的方式以及递交响应文件的地点、时间、联系方式、通讯地址等。

（3）采购方式。即指竞争性谈判、竞争性磋商、询价还是单一来源采购方式。应根据《政府采购法》的规定和采购项目的需求特点来选择合适的采购方式。《政府采购法》对竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式均规定了相应的适用情形，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》也规定了适用竞争性磋商采购方式的五类情形。

（4）采购预算。公开采购预算，既符合预算公开的要求，也可以促进预算细化，同时还利于提高政府采购效率，防止采购人以超预算为由擅自终止采购项目，导致采购活动失败。而且，公开采购项目预算金额，可以使政府采购的预算制度公开，不仅能使采购各方及时获取相关信息，而且也能使社会公众了解政府采购预算情况，实现采购行为的公正透明化，保障各方主体的知情权、参与权、监督权，方便社会和政府有关部门监督。公开财政预算，在方便供应商准确报价的同时也可有效防止少数潜在投标人或供应商“围标”或哄抬物价。公开公共部门财政预算，公开预算项目名称、预算项目数额，还能借此遏制“豪华采购”。^[4]但是，公布预算后也有可能产生削弱竞争的消极后果。《政府采购法》第六条规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行。”《政府采购法实施条例》第三十条规定：“采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。”为保证采购标的不超过预算，采购文件可以设置最高限价，或者在评标办法等部分设置合理的评标方法以实现项目意图。

（5）采购需求。采购需求体现的是采购人的采购目标，在采购文件中对采购需求的准确描述是政府采购工作能否成功的基础。采购需求应当包括采购对象需实现的功能或者目标，满足项目需要的所有技术、服务、安全等要求，采购对象的数量、交付或实施的时间和地点，采购对象的验收标准等内容。另外，政府采购的合法性还需落实政府采购政策，通过适用国家制定的采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标，体现对节能产品、绿色产品的支持，对中小微企业的扶持，对少数民族和不发达地区的帮助。采购需求要完整、明确，即采购目标明确，采购需求完整，方便供应商编制响应文件，同时也为采购结果的公正创造条件。

（6）采购程序。采购程序是确保政府采购活动规范、顺利的必要条件，有利于约束采购人按照既定的程序规则规范开展采购活动，也有助于指导供应商按照采购人的要求参加竞争，确保采购活动规范顺畅，有条不紊，提高效率。对响应文件的提交、撤回与修改，响应文件的开启、澄清与无效，谈判程序，确定成交供应商与公示通知，合同签署与履约保证金的提交等全过程的采购程序作出详细的规定，便于供应商知悉如何参与谈判、询价，维护采购活动秩序，保障各方公平竞争。

（7）价格构成或者报价要求。采购项目多数是价格的竞争，报价是谈判、评审的重点，尤其是竞争性谈判和询价，当各供应商提交的响应文件载明的技术、商务条件合格，一般选择最低价成交，所以报价的重要性不言而喻。为了使供应商能够提交满足采购人要求的报价，采购文件应当对报价方法（单价还是总价，固定价格还是可变价格）、价格构成明细提出要求，必要时制定单项报价表格式要求供应商进行填写，这些是供应商填报价格的基本遵循要求。

（8）响应文件编制要求。这是对响应文件组成部分及格式作出规定，要求参加谈判、询价的供应商按照规定格式制作谈判、询价响应文件并提供相关谈判、询价响应文件资料、说明。谈判、询价响应文件的内容和组成部分，对谈判、询价响应文件的编制、装订、密封、标记、递交等要求作出规定。

（9）提交响应文件截止时间及地点。对于在谈判文件、询价通知书限定的提交响应文件截止时间前，未提交到指定地点的响应文件，采购人有权拒收。因此，供应商首先必须掌握提交响应文件截止时间及地点。提交响应文件截止时间需要明确到哪一天几点几分，提交响应文件的地点需要明确接收响应文件的城市、街道、楼牌号及几层几号房间，以便于供应商按时提交响应文件。

（10）保证金交纳数额和形式。通过向供应商收取保证金，促使供应商慎重作出响应，依法履行法定职责，避免和减少供应商的违法违规行为给采购人带来的损失，是对采购人的一种保护措施。采用竞争性谈判、竞争性磋商、询价采购方式的采购活动可以收取保证金，但采用单一来源采购方式的采购活动是否应该收取保证金则未作规定，建议在单一来源采购文件中对是否收取采购保证金提出明确的要求。根据《政府采购法实施条例》第三十三条规定，保证金不得超过采购项目预算金额的2%，投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。《办法》第十四条规定：“采购人、采购代理机构可以要求供应商在提交响应文件截止时间之前交纳保证金。保证金应当采用支票、汇票、本票、网上银行支付或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳。保证金数额应当不超过采购项目预算的2%。”《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第十二条也规定：“采购人、采购代理机构可以要求供应商在提交响应文件截止时间之前交纳磋商保证金。磋商保证金应当采用支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳。磋商保证金数额应当不超过采购项目预算的2%。”为便于操作，采购人或者采购代理机构可以按照不得超过采购项目预算金额2%的规定，计算一个保证金的固定数额，规定在采购文件中。

（11）评定成交的标准。《办法》规定了竞争性谈判、询价确定成交供应商的办法。对于竞争性谈判而言，是从评审报告提出的成交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商；对于询价来讲，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且报价最低的原则确定成交供应商。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定，对于竞争性磋商而言，经过评审，从评审报告提出的成交候选供应商中，按照得分排序由高到低的原则确定成交供应商。前提就是要在采购文件中对于评审的技术、商务、报价等因素规定比较详细的评审细则。

根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第九条规定，磋商文件应当包括供应商资格条件、采购邀请、采购方式、采购预算、采购需求、政府采购政策要求、评审程序、评审方法、评审标准、价格构成或者报价要求、响应文件编制要求、保证金交纳数额和形式以及不予退还保证金的情形、磋商过程中可能实质性变动的内容、响应文件提交的截止时间、开启时间及地点以及合同草案条款等。

二、谈判文件应当明确可能实质性变动的内容

竞争性谈判采购是否可以对谈判文件作实质性变动，在实务操作中有两种不同的认识和做法：一种观点认为，按照竞争性谈判项目的特点，应当允许在谈判中实质性修改谈判文件才能顺利完成谈判活动，否则谈判失去意义。另外一种观点认为，在谈判中实质性修改谈判文件对供应商不公平。供应商是根据采购公告和谈判文件来决定是否参加竞争性谈判采购项目的，某些供应商认为自己无法满足谈判文件的要求而放弃参加谈判，如果谈判中实质性修改谈判文件使不参加谈判的供应商又满足了谈判文件的要求，此时这些供应商就无法再参加谈判采购活动。综合以上两种观点，《办法》对此折中处理，即规定可以在谈判中实质性修改谈判文件，但可能修改的内容要提前在谈判文件中明确，使得供应商提前预知可能修改的内容。

为了防止谈判中采购人或谈判小组随意改变谈判文件的情况发生，《办法》对采购人或谈判小组在谈判中实质性变动谈判内容的权利做了限制，《办法》第三十二条规定：“在谈判过程中，谈判小组可以根据谈判文件和谈判情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得变动谈判文件中的其他内容。”把谈判中实质性变动的内容严格限制在谈判文件明确的范围内，如果谈判文件不明确可能实质性变动的内容，则谈判过程中不能对谈判文件进行实质性变动。此举解决了实务操作中采购人或者谈判小组随意改变谈判文件导致响应供应商无所适从，从而吸引更多供应商参加政府采购，也减少了采购代理机构操作竞争性谈判项目的工作量，提高了采购效率。

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十条中也强调“在磋商过程中，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得变动磋商文件中的其他内容。实质性变动的内容，须经采购人代表确认。对磋商文件作出的实质性变动是磋商文件的有效组成部分，磋商小组应当及时以书面形式同时通知所有参加磋商的供应商。”

【疑难解析】

1.采购文件描述采购需求应当注意哪些方面？

采购需求描述应当清楚明了、规范表述、含义准确，能够通过客观指标量化的应当量化。但是由于采购人和供应商信息存在不对称，采购人的采购需求有时可能仅仅是一个模糊概念。如采购人提出需要采购办公自动化软件，但该软件的技术参数、边界范围尚不确定。实践中，对于能够详细描述采购需求的项目，在采购活动开始前，采购人必须提出清楚、明确的采购需求（如果是批量集中采购项目，采购需求由集中采购机构负责提出）；对于无法详细描述清楚采购需求的项目，如设计类、信息系统建设等服务项目，就需要参与采购活动的供应商来提供设计方案和解决方案，采购人从供应商提供的方案中获得采购需求。无论何种项目的采购，采购需求必须清楚是前提条件。

2.采购项目没有预算金额或金额尚不能确定的如何规定保证金？

在政府采购实践中，也有一些采购项目在采购阶段没有预算金额或金额尚不能确定，属于无金额合同或者合同金额不固定项目。这类项目能够估算预算金额且对供应商公平合理的，就用估算的预算金额确定保证金的金额。无法估算的，就不能用保证金的方式规范投标人的行为，可以采取供应商承诺书等方式，并利用供应商诚信体系规范供应商的行为。