第五章　飞地园区，飞来金凤凰

飞地园区源于飞地经济。所谓“飞地经济”，是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨区域的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。

笔者在5年前的上一部专著中，就关注和强调了飞地园区对区域产业转移、产业协同，以及园区行业发展的特殊作用。如今再次提及飞地经济、飞地园区，是因为社会经济发展到今天，某种程度上一些区域和城市间的经济发展梯度进一步拉大，以北京、上海、深圳等发达城市产业外溢为特征的区域产业协同发展效应愈加显现，飞地经济对区域和国家的社会经济发展的作用巨大。它让欠发达地区乃至落后地区寻找到了一种发展模式，看到了经济发展的希望。这同样给产业园区的建设拓展增加了诸多机会。

2017年5月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局、统计局八部门联合印发了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，明确支持不同地区发挥比较优势，优化资源配置，促进要素自由有序流动。近年来，一些地区打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，取得了成效。

早在2011年，在广东省政府推动下，深圳和汕尾共建深汕特别合作区，在多年缺乏有效发展后，广东省政府决定把深汕合作区管辖权完全交给深圳，至此，深汕合作区由双城共管转化为深圳独家管理，变成了深圳的飞地。到目前为止，深圳已经完成了深汕合作区所有的管辖体制变更，按照深圳的说法，这里已经成为深圳的第11区。站在资源合理配置的视角，这种飞地模式显然具有前瞻性和巨大发展潜力，它能够在不改变敏感的城际土地行政权属前提下，最大限度地实现政府间的巨量土地使用空间整体转让，达到土地资源和产业运营的绝佳整合。

发达城市将把各自城市先进的发展理念、产业、投资、人才、管理带过去，飞地实现快速发展过程中，必然对周边地区产生积极而深远的影响。飞地经过若干年的运转后，事实上将和周边地区互动交融，城际的行政管制边界概念将得到实质性的弱化，城市群、城市带的整体发展态势将更加彰显。

【案例】厦门与安溪借“飞地园区”双赢发展

2015年，厦门与泉州安溪县达成合作，在安溪南翼新城启动思明园建设，园区规划控制面积7188亩，首期建设2300亩，总投资20亿元人民币以上。园区按照“低碳、智慧、宜居、宜业、宜游”产业定位，重点培育电子信息、新能源、新材料、现代物流等战略新兴产业，同时鼓励引进食品、鞋服、厨卫等有发展基础的传统优势产业，全力打造成为厦门产业转移承接的载体，如图5-1所示。

安溪南翼新城思明园区通过飞地模式建设，采取财税“五五分成”的合作模式，厦门留住了税源，安溪拓展了税源，企业破解了用地、用工成本高等问题。该模式进一步提升了安溪与厦门两地的GDP、工业产值及固定资产投资增量，实现了企业与两地政府的三方共赢。此外，飞地园区的财政收入还可享受到省级部分五年内全额返还的优惠。合作区自产生财政收入之日起五年内，厦泉两地年终结算分回收入中涉及省级20%体制分成部分，将全额返还用于园区滚动发展。安溪与厦门虽然地理条件和城市层级不同，但是彼此要素禀赋却可以取长补短。这种飞地经济模式，实现了双方1+1＞2的效用最大化，堪称可持续发展的共赢园区模式。

【案例】全国唯一地震灾后重建园区——成阿工业（飞地）园区

成阿工业园是成都市和阿坝州两地合力打造的汶川地震灾后重建项目，是全国唯一的地震灾后重建园区，也是四川省第一个“飞地园区”。阿坝州位于四川省西北部，紧临成都平原，北部与青海、甘肃省相邻，东南西三面分别与成都、绵阳、德阳、雅安、甘孜等市州接壤，是四川少数民族自治地方中距省会城市最近的地方。成阿工业园占地面积达15平方公里，已批准为省级开发区，并列入四川省培育成长型特色产业园区（1525工程）名单。

成阿工业园兼顾有效利用阿坝州政策优势和省会成都市人才、技术、资金等资源优势，大力发展节能环保、电子设备、装备制造、新能源汽车等产业，不仅为阿坝州带来较为可观的财政收入，还大量吸纳阿坝州劳动力就业，实现两地及经济效益和生态效益双赢的发展格局。投入机制上，成都市和阿坝州按6:4的比例进行前期投入；利益分配上，2009年至2018年，成都市和阿坝州按3.5:6.5的比例分享，2019年起按4:6的比例分享。经过8年发展，成阿工业园目前已基本成熟，基础设施建设基本齐备，园区累计签约引进巴莫科技、杭州士兰、康力电梯、上海同捷等重大项目117个，协议总投资319.9亿元。

【案例】嘉善—庆元—九寨沟，三地抱团共建飞地产业园

嘉善—庆元—九寨沟飞地产业园项目总投资约2.6亿元，项目总规划面积300亩，首期73.6亩，于2018年11月8日开工。项目按照德国工业厂房风格整体规划设计、整体建造，由九寨沟县和庆元县共同出资成立的九庆产业投资有限责任公司负责建设。项目建成后，计划引进德国为主的欧美高端装备制造、精密机械和科技人才项目，打造德国小微企业创业园和全国性的飞地产业先行先试示范基地，如图5-2所示。

作为山海协作结对县和东西部扶贫协作结对县，嘉善、庆元和九寨沟三地这几年的合作交流越来越密切。如何破解发展中遇到的难题，帮助结对县的经济薄弱村和贫困村脱贫攻坚，嘉善县探索出了一条“精准扶贫”的新路径。这项工作有机地把山海协作和东西部扶贫两项工作结合在一起，采用嘉善县原有的“飞地抱团”模式，把给予县经济薄弱村的这个政策红利，由两个结对县一起共享。将九寨沟的建设用地指标飞到县，有利于提高九寨沟县单位土地产出率，大大增强了九寨沟县经济社会发展的能力和“造血”功能。三地飞地产业园一期项目建成后的前五年，九寨沟48个贫困村、庆元130个经济薄弱村预计每年共可得到约2600万元的保底收益。园区正式投产后，预计亩均销售不低于600万元，亩均税收不低于40万元，并优先招用庆元县、九寨沟县劳动力，进一步推动三地经济发展。

一二线发达城市的土地资源十分稀缺，某些城市的工业用地指标已很难放出，而很多欠发达地区有地无产业、有园无企业，区域招商难、产业集聚难。采取飞地模式，筑新巢、引金凤，发达城市与欠发达地区达成土地空间与产业转移的紧密合作、彼此共赢。发达城市由于空间、成本、环境等原因产业外溢，生产与研发部门可以优先外迁到飞地，而在发达城市、中心区域保留必要的业务辐射和企业形象功能的总部。许多存在产业空心化、产业匮乏症的特色小镇（产业新市镇）也可以成为飞地，承接外溢产业；中心城区孵化的项目如果无须在城区，本着降低经营成本、扩大生产作业空间的目的，也可以转移到飞地园区。

目前，各地区飞地园区基本是按照以下几种形式建设推进的。