第五章 联邦制国家结构形式下大都市区政府合作体制的理论与实践考察

第一节 美国西部州长联盟：民间组织促进行政融合①

一、历史背景：跨州实体成为加强各州政府间合作关系的桥梁和纽带

在美国联邦制下，联邦政府与州政府的关系不是中央与地方的关系，而是权限范围不同的中央与中央之间的关系，它们各自的权限范围由联邦宪法规定，并在规定的范围内享有最高的权力，直接行使于人民，彼此之间不得相互干涉。联邦制下州政府之间的关系是一种比较松散的、相互独立的关系，彼此之间既竞争又合作。

一般来说，联邦政府对州政府的控制主要通过立法检查和财政控制来实现，其中在财政控制方面，联邦政府主要通过分类拨款、项目拨款、固定拨款、财政补助、收入分享等方式，与州政府就双方共同关心的地区事务进行有效合作。另一方面，随着社会政治、经济和文化事业的发展以及区域经济一体化进程的加快，州政府之间也就相互关心的跨地区事务进行合作，组成跨州的紧密实体和跨州的机构。这样，各种跨州实体成为加强各州政府间合作关系的桥梁和纽带。

在当今美国，跨州的实体有近200个，大多数是在第二次世界大战后成立的。跨州实体一般需要经过州议会的批准才能正式发挥作用，而且很多已演变成为跨州的机构。现在美国各州有60多个涉及教育、河流管理、交通、港口和能源等内容的跨州机构。在跨州实体之外，还出现了一些活动范围更为广泛、旨在推动地区利益的联合组织。西部州长联盟就是这样一种联合组织。另外，在美国东北地区和南方地区也成立了类似的联合组织，如东北州长联盟、南方发展政策委员会等，所有这些联合组织的出现都表明了这样一个共识：越来越多的人对于合作胜于竞争这一事实的认同。

二、西部州长联盟的组成

美国西部地域辽阔，被分成18个州。在某些共同的问题上，单个的州或者地区无法解决，西部18个州必须联合起来才能解决大面积的共同性事务和问题。在这种背景下，1977年，当时美国13个西部州政府在科罗拉多州丹佛市成立了西部州长政策办公室，并配备了一个人员齐备的办公室，负责分析敏感的地区性问题，主要就能源问题进行集中探讨。这是西部州长联盟的雏形。

1984年，西部州长联盟（Western Governor's Association）在原有的西部州长政策办公室的基础上重新组建，总部设在科罗拉多州的丹佛市，其性质定位为代表美国西部18个州和3个美属太平洋岛屿的独立的、无党派的州长组织。

三、西部州长联盟的性质——论坛性组织

西部州长联盟为州长们和其他官员提供了一个交流彼此观点和经验的论坛。通过这个论坛组织，州长们提出和发布一些重大政策和州政府关注的重大问题，包括自然资源、环境保护、社会服务、经济发展、国际关系和公共管理等。州长们提出讨论的问题均涉及西部未来发展、地区性共同利益和出现争端时州际关系和国际关系应如何处理等敏感性政策问题。

西部州长联盟帮助州长们就西部面临的长期的复杂问题和地区性的当下需要提出战略性建议。州长们也利用西部州长联盟来发展和倡导各自的政策，与此同时，这些政策也为美国国会及其委员会和联邦政府机构提供实证建议。西部州长联盟委员会在年会举行期间，就下一年的工作计划和财政预算进行讨论，采纳指导联盟工作的政策解决方案。西部州长联盟的工作班子为这些活动的开展提供各种支持。

四、西部州长联盟的组织架构

西部州长联盟的最高权力机构是西部州长联盟委员会，由西部18个州的州长组成，州长在其中担任理事。州长们在联盟委员会主席的主持下，就相关活动、议案、地区性事务共同进行讨论并作出决定。联盟委员会主席在每年年会期间选出，一般由各州州长轮流担任。联盟委员会下设常委会和一个工作班子，常委会由工作班子的主要成员和每个州长的最高政策顾问组成。在闭会期间，西部州长联盟委员会常委会负责召开会议，就重大事项进行讨论并指导联盟的日常活动。联盟委员会工作班子由中立的地方官员组成，他们负责执行联盟委员会及其常委会的决定，这些中立的地方官员由联盟委员会聘任，负责一个或者多个重大事项或者负责一个或者多个政策领域，并对州长联盟委员会负责。

通过西部州长联盟，州长们可以和他们的工作班子在大范围的实践管理问题中交流想法和信息，这样的交流有助于州长们全面地、比较贴近现实地了解问题，以便更有效地管理各州的资源。

五、西部州长联盟的财政运作

在美国，联邦政府与州政府的合作领域主要集中在环境保护、自然资源、基础设施、高等公路建设、高等教育等方面，合作的方式主要是联邦政府对州政府以及跨州项目进行财政拨款，而财政拨款的种类又分为分类拨款、固定拨款和收入分享三种类型。其中，分类拨款往往带有比较严格的条件限制，其资金数大致占到了州政府和地方政府接受联邦政府财政支持的90%左右，这对于州政府和地方政府来说是一笔不小的收入。分类拨款大多是通过项目拨款的方式给相关项目直接予以财政援助。从西部州长联盟的年度财政收支状况来看，西部州长联盟每年接受的委托项目的拨款占到了该年度收入的80%左右，这也是维持西部州长联盟财政正常运作的一个关键因素。

西部州长联盟的收入分别来自成员州会费（包括税收和拨款）、联邦政府的项目拨款、社会捐助、经济利益和其他各项收入。在每一年的西部州长联盟大会上，联盟委员会都要对上一年度的财政收支状况进行总结，列出收入和支出各项；同时，对下一年的财政收支状况要进行预算，对将要举办的活动、开展的项目、进行的交流项目等做一个大致的估计。

以2001年6月1日至2002年6月30日一个财政年度的资金收入与支出为例，我们可以分析西部州长联盟的财政实际运作状况。西部州长联盟在此财政年度一共筹集资金852万美元。其中，联邦政府注入的各种项目基金占整个收入的78%；联盟各会员缴纳的会费占7%；联盟获得的各种捐助占1.5%；经济利益和其他各项收入占13.5%。在支出项目中，自然资源支出占73%，如能源问题和森林保护问题方面的资金投入主要是通过做各种项目来完成的；有些支出是由年会讨论决定，年会结束以后，则由常委会及工作班子决定。在这些支出中，社会经济公共服务支出占12%（包括“健康通行证计划”支出），立法操作费用支出占4%（如为了使某项规则成为法律，必须与华盛顿特区打交道所需费用支出），管理支出占11%。

从历年来的财政支持和税收来看，联邦政府对西部州长联盟委托项目的拨款所占的比例最大，近年来一般要占80%左右。而且，西部州长联盟向国会提出的项目支持计划往往得到很高的支持率，尤其在西部各州共同关心的事务和问题上，国会基本上都将这些项目委托于西部州长联盟。比如，在能源、电力问题上，西部州长联盟希望通过建设西部能源电力网，来解决整个地区性的电力缺乏状况，得到了国会的赞同。

在历年的支出项目中，环境管理和地区发展的费用，占到了支出费用的绝大部分，其中能源和社会经济发展又是重中之重。由此可见，西部州长联盟在实际财务运作过程中，比较好地发挥了作为合作组织的重要作用。

六、西部州长联盟的经典合作案例

西部州长联盟成立之初，其关心的一个重要议题就是如何实现电力能源在西部各州的有效供应问题。自从美国西部电力网络建立开始，西部州长联盟30多年来就一直成功地维护着电力能源系统的可靠性。原因在于，西部电力网络建立可以保证电力正常运送中的安全可靠，这单靠一个州或者部门是不可能达到这么好的效果的；同时，这样的问题交给西部州长联盟比交给联邦政府的某个能源政策委员会来制定执行，效果要好得多，因为联邦政府远在千里之外，根本不可能像西部当地的个人、企业、政府那样感同身受。2003年发生在美国东部和加拿大的“大停电”事件，用活生生的实例向人们说明了地区性电力系统可靠性的重要性。对此，西部州长联盟早就未雨绸缪。2002年8月，西部州长联盟与5个联邦政府机构签署了一份备忘录来加强西部能源问题上的合作，联邦政府采纳了西部州长联盟的能源政策路线图决议，从而提出了短期和长期的能源政策方案。接下来，西部州长联盟加紧了与国会的磋商，推动国会将此能源政策方案列入议事日程，最终促使国会采纳了以下能源法案：（1）将西部电力网络的可靠性标准的制定和执行的职责授权于西部州长联盟，（2）将电力网络线路的选址授予西部各州， （3）废除原有的电力设备零售中的联邦政府的优先购买权。这些努力所取得的成就，对于广大的消费者和相关产业来讲，无疑是一条好消息。

另外，西部州长联盟还利用强大的政府间的合作优势和非政府组织的中立地位，为西部社会和经济的发展搭建起了优质的服务平台。“健康通行证计划（HealthPassportProject）”就是其中之一。西部州长联盟与老年医疗保健和医疗补助中心、美国医学图书馆、病人安全学会等机构合作，建立了一个电子健康交流系统。该系统存入了病人及其家属在医院看病之后的症状、医生开的药方等数据资料，这些资料在病人的允许下可以进行刷新。所有这些数据资料统统存储在一张磁卡里，病人再去医院和开药方的时候可以随身携带。这一“健康通行证计划”可以有效防止抗药性的反应，避免在缺乏病人基本资料的情况下重复检查和进行免疫接种。这项计划在西部州长联盟的配合下首先在西部三个城市内进行示范推广——西雅图（Seattle），斯波坎（Spokane）和特拉华（Delaware）。

在解决西部干旱问题上及申请联邦政府拨款上，西部州长联盟发挥了重大的作用。西部地区土地贫瘠，自然条件较为恶劣。有关记录显示，几乎每一年旱灾都会在西部的某几个区域出现。多年的干旱，使得解决方案的策划者、自然资源的管理人员和政府政策的制定者对此问题投入更多的关注。经济扩张、人口增长、野生生物的生存受到威胁，还有水质问题，都是造成将来干旱的因素。在干旱发生期间，州政府往往很难在对灾民补助问题上得到联邦政府强有力的支持。在联邦政府层面上，旱灾虽然历年来时常发生，并且灾情严重，但联邦政府历来把旱灾作为一种特殊的、分散的事件来处理，并情愿用特殊立法或者专门的法案来处理，也不愿将它与其他自然灾害联系在一起，用系统的、长期的程序来处理。因此，在旱灾发生时，经常发生资金补助不到位或者提供不及时的情况。为了协调联邦政府与州政府在旱灾问题上的分歧，西部州长联盟决定来自不同州的三位州长负责该项目，与国会和联邦政府官员共同制定了“全国旱灾准备法案”。这项法案不仅尽量避免在旱灾高发地区有人群居住等准备性措施，更重要的是，西部州长联盟被联邦政府授权承办“全国旱灾信息系统”，并得到了此项目的承办基金。这笔资金不仅有利于西部各州政府间的合作，而且有利于将该项目的研究结果切实应用到各个州长的实际工作之中。

西部州长联盟还致力于火灾易发地区的生态环境健康、西部航空合作、核废料的运输、高速公路等问题。这些问题依靠单个的州政府无力完成，联邦政府又对西部问题不尽熟悉，如果插手解决的话必然造成不必要的人力、财力浪费。因此，西部州长联盟不仅是州与联邦政府之间的桥梁，而且是西部各州之间的桥梁。

通过西部州长联盟，西部各州的政府高层形成了联盟来集中表达他们在各种利益事件中的立场和观点，同时，倡导西部的议事日程应该先于国会和联邦政府。

第二节 五大湖州长委员会：经济发展与环境保护双轮共进①

一、背景介绍

北美五大湖跨越美国和加拿大两国边境，储存了全球20%、北美95%的淡水资源，是世界上最大的单一地表淡水资源地带，其相关水系与美、加两国约十个地方政府的经济发展与居民生活环境息息相关。20世纪中叶，五大湖周边包括底特律、芝加哥、克兰利夫、多伦多、蒙特利尔等在内的都市圈被法国地理学家戈特曼称为世界第二大都市圈。

五大湖便捷的水运条件和周边丰富的矿藏资源曾经铸就了世界汽车制造业之都、钢铁和能源基地，这里曾经出产美洲大陆60%的钢铁和北美60%的汽车产量，在北美经济发展史上写下了辉煌一笔。然而，岁月流转，传统制造业带来的工业污染极大地破坏了五大湖水资源环境。在迎接新经济朝阳的热潮中，大量旧工厂被抛弃于都市和郊区，五大湖风光不再。30年前，五大湖区被称人们称为生锈地带（rustbelt），或棕色田野（brown fields）。

二、水资源保护：五大湖州长委员会成立的原动力

为保护和管理好五大湖的水资源，确保五大湖区周边居民的身体健康以及促进经济的可持续发展，1983年，五大湖州长委员会应运而生，其职责是协调湖区各州或省之间的利益关系。实际上，在历史上美国和加拿大在1909年就签订了边界水条约，条约规定加拿大和美国在利用五大湖水资源时不得给对方的水资源系统造成危害。由于此条约年代已久远且带有英帝国殖民地色彩，“在某些具体问题上不那么管用了。”

五大湖州长委员会最初的成员包括美国的伊利诺伊州、印第安纳州、密歇根州、明尼苏达州、俄亥俄州以及威斯康星州。1989年，美国的纽约州和宾夕法尼亚州也加入该委员会。此外，加拿大的安大略省和魁北克省也以准会员身份加入该委员会，但这两个会员无需缴纳基本会员费。

经过先期的谈判和协商，美国方面的成员与加拿大两省成员于1985年签署了《五大湖宪章》（Great Lakes Charter），共同管理五大湖水资源，确保各地区内保持一定的水位和流量。2001年，五大湖州长委员会所有10个成员追加签署了该宪章的补充条例，这一关键协议为湖区水资源的有效管理描绘了更加全面的蓝图，它涉及水资源保护、水质恢复、水量储存利用，以及与此相关的五大湖生态系统保护等。

此外，该委员会还以1986年美国制定的《联邦水资源发展行动纲领》（Federal Water Resources Development Act）为主要法则，共同协调湖区内外的水资源关系———湖区以外地域对五大湖的调水行为必须得到所有相关州州长的一致同意。

1986年，委员会内的州长们在保护水质的问题上达成《有害物质管理法》（Toxic Substance Control Act, TSCA），该协议直接促成了“大湖区保护基金会”在1989年正式设立，这是美国第一个跨州界的环保基金会。20世纪90年代，TSCA还促成了“大湖区水质行动”的开展，为水质管理制定了新的规定，并由各州州长负责在自己的职责范围内监督实施。

三、不和政府争权：五大湖州长委员会的角色定位

五大湖州长委员会的最高权力机构是董事会。董事会由八个州的州长组成，董事会主席一般每两年通过选举产生，无党派之争。州长们大致每年开两次大会，其余则围绕特定协议或项目由各方代表展开定期或不定期的会晤。五大湖州长委员会的宗旨是：“在环保前提下鼓励和促进经济发展”。

五大湖州长委员会是一个非官方的非盈利性机构。与笔者通过电视会议进行远程交流的五大湖州长委员会资深项目经理彼得·约翰逊对此解释道：“我们不是某个政府的一个机构，从这个角度讲我们和其他所有公司没有任何区别。”同时，他还补充说：“对，我们就是一个公司，我们为各个州的代表提供交流的论坛，只要是在某一问题中受到影响，他就可以发言。”

当然，五大湖州长委员会因为成员的特殊性而带有一定的官方色彩。但是约翰逊多次强调机构的中立立场。他说：“我们促进大家集中交流，避免谈论不同的问题，有重点地确立一些项目并促成他们签订协议。关键一点是，我们不作最后的决定，不和政府争权，否则，那将是十分危险的。我们不是要替代政府，与政府竞争。如果要争夺控制权的话，那互相就没有合作利用的价值。”

五大湖州长委员会的运作资金有多方面来源：各州提供的基本资金，大约每年3万美元；各项目所需资金由相关成员另外拨款；从不同的项目基金中筹资；还有来自各方的捐款等。

在五大湖州长委员会下还有各种独立运作的机构。各州都在五大湖州长委员会常驻地建有办公室，由州长派出的代表直接对州长负责，代表们可以向州长直接汇报工作。与地方政府最高行政长官建立起最直接的信息通道，这是五大湖州长委员会的一个创造，从而确保五大湖州长委员会在实际运行过程中创造了独树一帜的管理效能。约翰逊说告诉我们：“我们能够将信息有效地传到州长那里。”此外他补充道，根据美国联邦的法律，各州之间签署的协议得到法律保护，其施行也有连续性，一般不会因为州长更替而改变。

五大湖州长委员会各成员定期或不定期会晤的形式主要是论坛交流。通过论坛交流这一形式，可以达到相互理解和沟通之目的。“各方通过长时间的交流才知道大家的利益在哪里，很多细节都要通过谈判达成协议，这是一个互相信任的过程，在论坛上讨价还价的情况是避免不了的。”由此可见论坛交流的重要性。

四、新使命：经济发展与环境保护双轮共进

2003年秋，五大湖州长委员会倡议的“贸易办公室共享计划”在上海正式实施，该委员会在全球开办的第七个贸易办公室也在上海正式落户。这一分支机构由委员会各成员分享，用以帮助五大湖区内的中小企业在开拓海外市场时节省起步时期的商务成本。在注重环境保护的基础上进一步促进各成员地区的经济发展，是五大湖州长委员会的新使命，这一新使命也推动了五大湖州长委员的运行方式发生了根本变化。

自20世纪80年代末开始，五大湖州长委员会的协调作用越来越得到各成员州的认同，同时，各方也认识到环境保护与经济发展密切相关，从而达成进一步的共识：各州之间的合作不仅可以通过共同签署协议来实现，也可以通过发起和实施各种合作项目来实现。于是，各州州长在1988年签署了《经济发展协议》，这标志着五大湖州长委员会以协议为基础的运行模式发展成为以项目为基础的运行模式。

1989年，在当时的委员会主席、威斯康星州州长汤姆逊（Tommy Thompson）的领导下，《经济发展协议》促成了“北美大湖区委员会”（GLNA）的成立。GLNA这一常设机构致力于开发大湖区的整体旅游资源，特别针对英国和德国市场开拓入境游市场。在《经济发展协议》的推动下，“贸易办公室共享计划”开始实施。1990年，美国第一个跨州界的贸易办公室在加拿大多伦多成立，这为大湖区的中小企业打开出口市场、降低交易成本提供了极大的便利。由于在加拿大的首个贸易办公室运行得非常成功，五大湖州长委员会又相继在巴西、智利、阿根廷、南非以及澳大利亚等地开设了类似的贸易办公室，最近的一个则是在上海。

1992年，五大湖州长委员会协同大学研究机构资助了一系列的调研项目，所有这些调研成果为大湖区整体区域经济发展与环境的可持续发展奠定了科学的理论基础，相关的实施项目也由此产生。比如，“大湖区认证”项目，鼓励各地采用区域内共同认可的技术标准证书，现已有超过1000名金属制造行业的从业者获得了国际资质证书。这一举措成为美国在全国范围内推广资质标准的模板。

在1992—2002年的十年间，五大湖州长委员会与区域内的众多印刷厂共同实施了一项环保行动准则，目前已经有400多家印刷厂签署了相关的环保协议。从1995年起，大湖区内的威斯康星州、伊利诺伊州和明尼苏达州自愿在各自区域内继续实施这一环保行动准则。

同时，五大湖州长委员会还发起了“汽车项目”运动，联合克莱斯勒、福特、通用等汽车制造商和零配件供应商以及美国汽车行业协会，共同降低生产过程中有害物质排放。从1995年项目实施起，汽车制造行业企业向五大湖排放的持久性有毒物质已经降低了9%，有害物质残留排放降低了57%，工业过程有害物质排放降低了64%。如今，湖区内各汽车制造商已经自愿继续执行这些环保标准。

此外，五大湖州长委员会还相继实施了诸如“漏油保护倡议”“大湖区资源回收利用”“棕色田野项目”等。其中，五大湖州长委员会于1996年倡议实施的“棕色田野项目”主要针对废旧厂区清理和环境恢复，并于1998年出版了《棕色田野再发展蓝图》一书，向全美各地介绍、推广他们的经验和某些执行标准。

在对话时，针对我们的询问，彼得·约翰逊承认了大湖区内各州同样也存在着竞争关系，比如密歇根州和印第安纳州在经济发展上的竞争态势非常明显，密歇根州不希望被印第安纳州赶上。但是他强调说，因为有这些总体协议和具体的项目，尽管存在一定的竞争关系，但是相互竞争的各州还是找到了共同关心的问题的解决途径，所以，“在这一点上是完全合作的。”

另外，五大湖州长委员会目前正在进行多个协调政策的编制工作，并与另一重要的区域协调机构——国际联合委员会（IJC，美国和加拿大的合作机构）开展合作。

第三节 基于自治的共治要求——联邦制国家结构形式下跨区域政府合作组织形式的理论与实践基础

正如笔者在前文中所指出的那样，多年来，来自经济学、地理学、管理学等领域的专家学者极力鼓吹的通过构建诸如都市联盟、大都市政府之类超省级的跨行政区域政府合作组织形式，来推动长江三角洲地区经济一体化进程、加强长江三角洲地区不同层级城市政府之间有效合作的制度设计，经过大众媒体的反复宣传与轮番炒作，甚至变成了有关方面的共识①。应该说，这种有欠严肃的做法不仅存在误导普通民众和有关决策者的倾向，而且存在极大的隐患，其后果不堪设想。其根本原因在于，这种植根于西方国家联邦制国家结构形式下的跨区域政府合作组织形式——都市联盟或大都市区委员会，不仅孕育的理论基础不一致，即它是一种基于联邦制国家结构形式的自治基础上的共治要求，而且其内在性质不是一个政府行政机构，而是一个非政府组织机构。而恰恰主张在长江三角洲地区组建跨区域政府合作组织形式的都市联盟，尽管反映了一定的共治要求，但中国单一制的国家结构形式并没有为之提供任何自治基础；而且，这种跨区域政府合作组织形式在实践中肯定会以一个正式的政府行政机构面貌出现，如果也采取非政府组织形式，则会像在20世纪80年代长江三角洲地区曾经存在的“上海经济区规划办公室”那样，再次堕入仅有协调职能，但无决策与执行权力，进而导致“议而不决”“决而不行”甚至无果而终的局面。

一、基于自治基础上的共治要求：都市联盟的理论基础

都市联盟的概念是一个典型的舶来品，其英文名称为Metropolis Union，与之相近的称谓有大都市政府、巨人政府、城市联合体、大都市政府协会、地区协调委员会等。都市联盟作为现代西方国家城市化进程中产生的一种新型政府合作组织形式，有着深厚的理论土壤——联邦制的国家结构形式。在联邦制的国家结构形式下，联邦政府和州政府的权限由联邦宪法规定，并在规定的各自范围内享有最高权力，直接行使于人民，彼此不得相互干涉；同样，州政府和地方政府的各自权限也由州宪法规定。但是，无论是联邦宪法还是州宪法，其主旨无外乎三点：一是确定联邦政府与州政府、州政府与地方政府的权力边界；二是强调各自的特性，维护各自的独立；三是推进不同层级政府或跨区域政府之间的相互融合，如联邦政府与州政府、州政府之间、州政府与地方政府、地方政府之间的相互合作。这种不同层级政府或跨区域政府之间的相互合作又是建立在双方或多方共识的基础之上的，而这种共识的建立基础则是靠双方或多方共同的利益或目的来维系的。

在联邦制国家结构形式下，不同层级政府或跨区域政府之间相互合作的理论基石是由特殊地区利益所决定的自治（self-rule）要求和某些共同利益或目的所推动的共治（shared-rule）要求而构成的（跨）区域政府合作体制①。也就是说，这种（跨）区域政府合作体制是一种基于联邦制国家结构形式的自治基础上的共治要求。在联邦制国家结构形式下，由于需要政府有效率和更多的责任心，以及让民众有更多的服务和需求选择，超级地方主义的、分散的地方治理便成为民众选择地方政府组织形式的主要因素；又由于需要解决民众共同关心的公共问题，如平等、社会公正、环境治理、公共安全和公共卫生等，超越地方政府之上的、强调统一与集中的大都市政府或都市联盟等跨区域政府合作组织形式，便成为不同层级地方政府相互合作的制度选择。也就是说，超级地方主义的、分散的地方治理的基础是竞争而非合作，而大都市政府或都市联盟的基础是合作而非竞争，当然，这种竞争与和合作的关系并不是决然排斥的①。如笔者在前面提到的五大湖州长委员会的成立基础就是建立在多方共同需求的基础之上，同时在合作中又体现一定的竞争关系。

二、以项目合作为纽带的非政府组织运行模式：都市联盟的实践基础

在实践中，联邦制国家结构形式下不同层级政府或跨区域政府之间的相互合作，其内容包括方方面面，如金融、法律、政治和行政等层面的合作。作为都市联盟这一基于自治（self-rule）需求并反映共治（shared-rule）要求的跨区域政府合作组织形式，在实践中的难题是如何整合不同地方政府的现实要求和以何种方式来谋求彼此之间的合作，进而达到满足彼此需求之目的。

一方面，大都市区不同层级政府的共同利益需求，如教育问题、水资源分配与管理问题、交通问题、港口建设问题、能源问题、环境保护与公共卫生问题等，推动了跨区域政府自觉地走向了合作，这既是联邦制国家结构形式应有的题中之意，又是生活在跨区域地区民众的现实要求。如美国西部州长联盟最初成立的动因就在于解决西部长期存在的能源供应紧缺问题，而五大湖州长委员会成立的缘由是为了保护和管理好五大湖的水资源，以及促进湖区环境保护与区域经济发展双轮共进。

另一方面，跨区域政府合作方式往往通过三种主要合作方式来体现：一种是项目合作方式，即针对跨区域的共同问题，如高速公路建设、教育产品的提供、水资源的分配与管理、能源问题的解决、环境保护问题的治理等，往往由联邦政府或州政府直接给具有共同利益的地方政府提供财政拨款或援助，再由这些地方政府或都市联盟采取协商一致的方法来共同解决问题，而联邦政府和州政府只是负责监督这些项目资金落实与建设状况以及决定是否再对这些项目追加财政拨款或援助。

一种是市场机制运作合作方式，即对于跨区域地方政府共同关注的问题，如公用事业的建设问题、环境保护和公共卫生问题、公共安全问题等，政府难以事事亲力亲为，转而通过政府间服务合同、联合服务协定、政府间服务转移等形式，向私人公司、非政府组织、非营利组织等购买服务的方式来解决。

再一种是以项目合作为纽带的非政府组织运行方式，即在跨区域地方政府之间建立跨区域政府合作组织形式，如都市联盟、城市联合体、州长委员会、地区政策发展委员会等，但这种跨区域政府合作组织形式的性质是非政府组织，其主要特征是合作组织成员地位平等、相互协商、立场中立，如美国西部州长联盟就是一个代表美国西部18个州和3个美属太平洋岛屿的独立的、无党派的州长组织，而五大湖州长委员会则是一个非官方的非盈利性机构。这种跨区域政府合作组织形式的架构一般实行董事会制，即由各个地方政府的最高行政长官出任董事，董事会下设各种工作机构，由中立的地方官员组成，负责执行董事会的决定，其运作资金来源主要有代议机关的法律拨款和项目拨款、联邦政府和州政府及所属政府部门的项目拨款、成员会费、社会捐助、经济收入以及其他各项收入等。跨区域政府合作组织各个成员地位平等，定期开展活动，彼此就相关活动、议案和地区性事务进行交流、磋商和讨论，既可作出有约束力的决策，又可对跨区域重大发展问题提出战略性建议。

① 唐亚林等：《西部州长联盟：民间组织促进行政融合》, 《东方早报》,2004年1月12日，公共管理专栏。

① 根据笔者参加美国驻上海总领事馆新闻文化处组织的视频会议（Video Conference）时有关记录以及陈辅发表于《国际金融报》（2003年12月15日）上的《北美五大湖八州两省合作廿载，经济发展与环境保护双轮共进》整理而成。

① 最典型的例子如笔者在第四章第一节提到的《南方周末》的深度报道、《光明日报》的连续报道以及2003年全国“两会”上有关代表的提案。实际上，这些推进长江三角洲地区城市政府合作的解决方案的共同实质，就是用行政手段在长江三角洲地区再组建一个超省级的跨区域政府合作组织。

① 方闻：《民主、自治、联邦主义及其制度》, 《博览群书》,2003年第2期。

① ［美］尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，项龙译，华夏出版社2002年版，第376页。