3　政策调控

“政策调控”思路是和我国经济体制改革的目标转向建立社会主义市场经济体制相适应的。“政策调控”与“计划调控”“间接调控”的主要区别是，后两种调控思路的实施主体都是计划部门，而“政策调控”思路的实施主体则是政府的财政部门和中央银行（中国人民银行）。“计划调控”和“间接调控”主要着力经济的（总）供给方，“政策调控”主要着力经济的（总）需求方。宏观调控思路由“计划调控”“间接调控”转向“政策调控”表明我国宏观调控的重点由供给管理转向需求管理。“政策调控”思路的基本含义是：市场机制在资源配置中起基础性作用，解决三大基本经济问题的主要方式由指令性计划让位于市场机制；在宏观调控方式上，政策主导调节取代计划和行政手段主导调节。这里的政策主要是指财政政策和货币政策。“政策调控”思路也可以叫作“政策主导（调节）”思路。

1992年在我国改革开放进程上发生了两件大事：一是邓小平同志发表南方谈话，二是价格改革（价格闯关）取得了决定性成功。前者指明了进一步市场化改革的大方向，后者是市场化改革的核心，它奠定了市场调节的基础。以这两件大事为铺垫，1992年10月党的十四大明确提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。

经济体制改革的这种目标模式定位是改革开放实践不断发展的结果，是我们对计划、市场的功能及其二者关系的认识不断深化的结果。党的十四大报告系统地总结了我们党对计划与市场关系的认识过程。报告指出：传统的观念认为，市场经济是资本主义特有的东西，计划经济才是社会主义经济的基本特征。党的十一届三中全会以来，随着改革的深入，我们逐步摆脱这种观念，形成新的认识。党的十二大提出计划经济为主，市场调节为辅；党的十二届三中全会指出商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段，我国社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济；党的十三大提出社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制；党的十三届四中全会后，提出建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制。邓小平同志在1992年初发表南方谈话中进一步指出，计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。这使我们党在计划与市场的关系问题上的认识有了新的重大突破。⁽¹⁷⁾改革开放十多年来，市场范围逐步扩大，大多数商品的价格已经放开。到1993年春天，我国95%的社会零售商品、90%的农副产品、85%的生产资料已经由市场定价，价格市场化基本实现，市场对经济活动调节的作用大大增强。实践表明，市场作用发挥比较充分的地方，经济活力就比较强，发展态势也比较好。我国经济要优化结构、提高效益、加快发展、参与国际竞争，就必须继续扩大和强化市场机制的作用。

根据建立社会主义市场经济体制的目标定位，党的十四大报告为如何解决三大基本经济问题确定了基调：“要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰；运用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进生产和需求的及时协调。同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对经济的宏观调控。我们要大力发展全国的统一市场，进一步扩大市场的作用，并依据客观规律的要求，运用好经济政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理，引导市场健康发展。”⁽¹⁸⁾这段话也确定了我国宏观调控的基本思路：市场在资源配置中起基础性作用，“计划调控”思路没有了立足基础，也不再存在计划与市场各管一块的分工；宏观调控主要是“运用好经济政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理，引导市场健康发展”，而宏观调控本身要依据客观规律的要求。

党的十四大报告强调了运用经济政策和经济法规来进行宏观调控，国家计划只是宏观调控的手段之一。

应当指出，“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”这个提法还带有计划经济的烙印。因为这个提法把市场在资源配置中起基础性作用限定在“国家宏观调控下”，似乎市场的作用不能脱离国家的宏观调控，国家能够控制好市场的作用。

党的十四大报告进一步论述了宏观调控的内容和国家计划的任务。这就是：在宏观调控上，我们社会主义国家能够把人民的当前利益与长远利益、局部利益与整体利益结合起来，更好地发挥计划和市场两种手段的长处。国家计划是宏观调控的重要手段之一。要更新计划观念，改进计划方法，重点是合理确定国民经济和社会发展的战略目标，搞好经济发展预测、总量调控、重大结构与生产力布局规划，集中必要的财力物力进行重点建设，综合运用经济杠杆，促进经济更好更快地发展。报告强调，在建立社会主义市场经济体制的过程中，计划与市场两种手段相结合的范围、程度和形式，在不同时期、不同领域和不同地区可以有所不同。⁽¹⁹⁾

为了建立社会主义市场经济体制，为政策主导的宏观调控奠定基础，党的十四大报告提出要认真抓好几个相互联系的重要环节：一是通过理顺产权关系，实行政企分开，落实企业自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体，并承担国有资产保值增值的责任。转换国有企业特别是大中型企业的经营机制，把企业推向市场。二是加快市场体系的培育。在继续大力发展商品市场特别是生产资料市场的基础上，积极培育包括债券、股票等有价证券的金融市场，发展技术、劳务、信息和房地产等市场，尽快形成全国统一的开放的市场体系。加快价格改革步伐，积极理顺价格关系，建立起以市场形成价格为主的价格机制。三是通过改革财政税收制度和工资制度来深化分配制度和社会保障制度改革。四是加快政府职能的转变。转变的根本途径是政企分开。报告强调政府的职能主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。⁽²⁰⁾

为了真正实行以财政政策和货币政策调节为主要内容的政策主导型宏观调控，党的八届人大一次会议的政府工作报告强调了要进一步改革财政税收体制，深化金融体制改革。明确中国人民银行的职责是调节货币供给和信贷资金总量，稳定币值，抑制通货膨胀。中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行等专业银行要逐步向商业银行过渡。

1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）进一步提出要建立资本市场和劳动力市场，“建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”。这里所说的“间接手段”就是宏观经济政策。《决定》明确提出“政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动”。“宏观调控的主要任务是：保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策；中央银行以稳定币值为首要目标，调节货币供应总量，并保持国际收支平衡；财政运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配。运用货币政策与财政政策，调节社会总需求与总供给的基本平衡，并与产业政策相配合，促进国民经济和社会的协调发展”⁽²¹⁾。值得注意的是，《决定》明确提出运用货币政策与财政政策来“调节社会总需求与总供给的基本平衡”，也就是运用货币政策与财政政策来进行宏观调控。

为了实现转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系，1993年12月，国务院先后下发《关于实行分税制财政管理体制的决定》《关于金融体制改革的决定》《批准国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》等文件，决定从1994年初开始，重点深化财政税收、金融、计划、投资等宏观管理体制改革，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的新型宏观调控体系的基础框架。

通过一系列改革和调整，商品市场包括资本（金融）市场在内的各种生产要素市场逐步建立起来，商品价格和生产要素价格逐步市场化并反映资源的稀缺程度和供求关系，企业逐步成为独立决策、自主经营、自负盈亏的微观经济主体，以财政政策和货币政策为主要内容的宏观调控体系和调控机制逐渐形成。到1997年9月，党的十五大宣布我国的“宏观调控体系的框架初步建立”。党的十五大报告对宏观调控任务的界定体现了现代宏观调控思路。报告提出：“宏观调控的主要任务，是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。宏观调控主要运用经济手段和法律手段。要深化金融、财政、计划体制改革，完善宏观调控手段和协调机制。”⁽²²⁾

党的十七大进一步提出要“形成有利于科学发展的宏观调控体系”，也就是建立一种以科学发展观为指导的宏观调控体系。在这种调控体系中，国家计划主要发挥指导或导向作用，宏观调控的主要手段则是财政政策和货币政策。党的十七大报告中提出：“发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。”⁽²³⁾

党的十四大以来，我国的宏观调控主要是通过实施不同的财政政策和货币政策组合来进行的，财政政策和货币政策在宏观调控中担当主角，成为宏观调控的主要手段。针对1993年以来的经济过热和越来越严重的通货膨胀，我国实行了实施适度从紧的财政政策和货币政策，即“双紧缩”的政策组合；面对1997—1998年亚洲金融危机冲击和通货紧缩、总需求不足，我国实施了积极（即扩张性）的财政政策和稳健的货币政策；随着社会总需求的回升和经济持续快速增长，2005年，我国的宏观调控开始转向稳健（即中性）的财政政策和稳健的货币政策；2007年3月以来，由于物价总水平不断上升，为了抑制经济过热，保持经济稳定持续增长，我国的宏观经济政策又转向适度从紧的货币政策和稳健的财政政策的搭配；2008年，为了应对国际金融危机对中国经济的负向冲击，国务院又出台了以增加4万亿元政府投资为主菜单的积极的财政政策。⁽²⁴⁾

通过比较我们不难发现，“政策调控”或“政策主导”思路与“间接调控”思路不同：“间接调控”思路主张的是“国家调控市场，市场引导企业”，这是一种分梯次、分级、传导式的调控，这种思路认为市场调节应该服从受制于国家计划，国家（实际上是政府计划部门）可以而且能够调节和控制市场或市场机制。显然，这种宏观调控思路仍然带有明显的传统计划经济思想的印记。“间接调控”思路虽然也主张通过经济手段来间接调节经济活动，但是由于当时的财政体制和金融体制的改革才刚刚开始，适应社会主义市场经济发展需要的现代财政体系和金融体系还没有建立起来，生产要素市场特别是资本（金融）市场还没有成型，所以调节经济活动的主要手段还是行政手段和计划手段，如基本建设规模控制、投资项目审批、信贷规模控制、政府直接调整一些商品和生产资料的价格、对亏损的国有企业进行财政补贴或停止财政补贴、对企业进行整顿甚至关停并转，而不是运用财政政策和货币政策。根据“政策主导”的思路，市场调节不但是覆盖全社会的，而且在资源配置中起基础性作用，国家计划的主要任务是制定国民经济和社会发展规划，以及需要配套实施的经济政策；调节宏观经济运行、实现宏观经济目标的主要手段是财政政策和货币政策，不再是国家计划。