第五节　教育法律制度

教育法律制度是指运用法律规范来调整教育领域关系时所形成的各种制度。我国现行的相关教育法律法规主要有《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国民办教育促进法》等等，还有各种地方的与教育相关的规范性文件。教育法律制度立法的目的主要在于调整规范教育法律关系，形成一个全方位、多层次的教育体系，普及教育，培养更多的人才。

《中华人民共和国教育法》是教育法律法规体系中的“母法”，在教育法领域中具有最高的法律权威。

一、概述

1.立法背景

十一届三中全会以来，在中国改革开放的时代背景下，党的工作重心出现了明显的转移，为满足经济建设高速发展的要求，教育在社会主义现代化建设中的地位日益显著。因此，从1984年到1994年期间，在每一届全国人民代表大会期间，都有不少代表提出议案，要求尽快制定教育法。在此之前我国已先后颁布了《中华人民共和国学位条例》（1980年）、《中华人民共和国义务教育法》（1986年）和《中华人民共和国教师法》（1993年）等多项重要教育法律，部委及地方性的教育行政规章更是不计其数。但是，作为教育领域所有法律法规的“母法”，教育法始终没有出台，教育法制的系统性和完整性受到了极大的损害。在1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》中，明确提出：要“抓紧草拟基本的教育法律、法规”，“加快教育法制建设，逐步走上依法治教的轨道”。1994年，在党中央、国务院召开的第二次全国教育工作会议上，《教育法（草案）》被作为会议的三大文件之一，在会议上得到了广泛的讨论。最终，经历长达10年的调研和讨论，《教育法（草案）》在1995年3月被提交到第八届全国人民代表大会第三次会议并获准通过。

2.立法宗旨

《教育法》总则第1条明确了教育法的立法宗旨：“为了发展教育事业，提高全民族的素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”实践证明，发展教育事业，单靠政策手段和行政手段，靠领导人的重视等“人治”手段，是不能从根本上解决问题的，必须有完备的法制来规范和保障。因此，有必要制定《教育法》，以进一步深化教育改革，加快教育事业的发展。

3.适用范围

《教育法》总则第2条指出了本法的适用范围：“在中华人民共和国境内的各级各类教育，适用本法。”这里所称的“各级各类教育”，是指国家教育制度内的各级各类教育。其中的各级教育包括学前教育、初等教育、中等教育和高等教育；各类教育包括根据不同的教育分类标准所划分的不同类别的教育。

二、教育法的法律渊源

教育法的法渊是指教育法的法律效力的来源。我国现行的教育法可以划分为以下不同的层次：

1.宪法中有关教育的条款

我国宪法作为教育法的渊源，一是为教育法提供了基本指导思想和立法依据；二是为教育教学提供了基本法律规范。《宪法》“序言”中第1、第2、第3、第4、第5、第27条等规定了教育法的基本指导思想和立法依据；《宪法》第19条规定了国家发展教育事业的目的、基本原则和任务；《宪法》第46条规定了公民的受教育权利；《宪法》第47条规定了公民有从事教育、科研等权利；《宪法》第49条规定了父母的教育义务；《宪法》第89条、第107条、第119条，规定了国务院和县级以上地方各级人民政府和民族自治地方的自治机关领导和管理教育工作的权限。

2.教育法律

教育法律是国家最高权力机关——全国人大及其常委会制定的教育规范性文件。教育法律又分为两种形式：基本法律和基本法律以外的法律。1995年3月18日通过、9月1日起实施的《中华人民共和国教育法》即为教育基本法律。在整个教育法律体系中，《教育法》处于“母法”和“根本法”的地位，具有最高的法律权威。其他单行的教育法规只是调整和规范某一方面的教育关系或某一项教育工作，都是“子法”。《教育法》所规定的内容是全面依法治教的基本法律依据，是我国依法治教之本。各种单行教育法规的制定和实施，应以《教育法》为依据，不得与《教育法》确立的原则和规范相抵触。

3.教育行政法规

教育行政法规是由国家最高行政机关即国务院制定的关于教育的规范性文件，其效力仅次于宪法和教育法律。教育行政法规一般有两种发布方式：一是由国务院直接发布；二是由国务院批准、国家部委发布，如《中小学幼儿园安全管理办法》就是2006年6月30日经由十部委批准、由教育部发布的。教育行政法规不论采取哪种发布形式，其效力都是一样的。

三、教育基本制度

1.学校教育制度

《教育法》第17条规定我国现行学校教育制度为：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。国家建立科学的学制系统。”它构成了担负着不同任务的不同层次但又互相衔接的学校教育系统。

2.义务教育制度

《教育法》第19条规定：“国家实行九年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。”义务教育制度的实施大大促进了我国基础教育的发展，使全民的素质有了较大的提高。

3.职业教育和成人教育制度

《教育法》第20条规定：“国家实行职业教育制度和继续教育制度。”各级政府应保障公民接受职业教育或职业培训，国家鼓励发展多种形式的继续教育。随着我国生产力发展水平和社会需求，国家对教育结构应进行适当的调整，当前应大力发展职业教育与继续教育，推动全民终身学习。

4.国家教育考试制度

《教育法》第21条规定：“国家实行国家教育考试制度。国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类，并由国家批准的实施教育考试的机构承办。”国家教育考试制度是国家教育管理制度的重要组成部分，是检验受教育者是否达到国家规定的教育标准的重要手段。对各种考试，国家都制定了相应的考试规则或条例。

5.学业证书制度和学位制度

《教育法》第22、23条规定，国家实行学业证书制度和学位制度。学位制度是国家或高等学校以学术水平为衡量标准，通过授予一定称号来表明专门人才知识能力等级的制度。学位则是评价学术水平的一种尺度。

6.扫除文盲教育制度

《教育法》第24条规定：“各级人民政府、基层群众性自治组织和企业事业组织应当采取各种措施，开展扫除文盲的教育工作。”国家对扫除文盲工作的成效，实行验收制度，并且作为考核县、乡人民政府、基层群众自治组织、企业事业领导人工作成绩的重要内容。

7.教育督导制度和评估制度

《教育法》第25条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”教育督导制度是县以上各级人民政府，授权给所属的教育部门，对下级人民政府及其教育部门的教育工作进行监督、指导的制度。教育评估制度是依据一定的教育目标和标准，对学校的办学水平和教育质量等方面进行评价和估量，以保证办学基本质量的一项制度。

四、教师管理制度

1.教师资格制度

教师资格制度是国家对教师实行的一种特定的职业资格认定制度，是公民获得教师工作应具备的特定条件和身份。1995年国务院发布的《教师资格条例》、2000年教育部发布的《〈教师资格条例〉实施办法》，规定了教师资格的基本条件，教师资格分类与适用，教师资格考试、认定、罚则等。只有具备教师资格的人才能担任教师，否则不允许从事教师职业。教师资格一经取得，即在全国范围内普遍有效，不受时间、地点的限制，非依法律规定不得丧失。

2.教师职务制度

教师职务制度是我国教师任用的重要制度，教师职务是专业技术职务。教师任用制度的实施，从法律的高度确定了教师地位及其职业的不可替代性，促使教师队伍建设走上规范化、法制化的轨道，为优秀教师脱颖而出创造了条件。

3.教师聘任制度

《教师法》第17条中规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”教师聘任制是学校与教师在遵循双方地位平等的原则下，签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任的一种制度。实行聘任制，有利于促进人才的合理流动，改变用非所长、用非所学的人才分布和结构不合理的现象，有利于激发教师的工作责任感，调动工作的自主性和积极性，提高教育教学质量。

4.教师的培养和培训制度

教师的培养是指专门教育机构为各级各类学校教师的补充更新而进行的专业性学历教育。《教师法》第19条规定：“各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制定教师培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训。”《教师法》第20条规定，国家机关、企业事业单位和其他社会组织应当为教师的社会调查和社会实践提供方便，给予协助。《教师法》第21条规定，各级人民政府应当采取措施，为少数民族地区和边远贫困地区培养、培训教师。

5.教师的考核制度

教师考核是指学校或其他教育机构根据国家制定的标准、教育法规授予的管理权限以及本学校或教育机构的具体情况，按照考核的内容、标准、程序和方法，对教师进行定期或不定期的考察，评价教师的教育教学水平的管理活动。学校或其他教育机构应当遵循客观性、公正性、准确性的原则对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩四个方面进行考核。通过对教师考核，给予公正、客观的评价，其结果要成为教师受聘任、教师晋升工资和教师奖励的重要依据。

6.教师的奖励制度

建立健全合理的教师奖励制度，不仅有利于鼓励教师积极上进，促进教育教学质量的提高，而且有助于树立尊师重教的良好社会风尚，提高教师的社会地位和职业声望，推动全社会关心和支持教育事业。《教师法》明确规定，教师在教育教学、培养人才、科学研究、教学改革、学校建设、社会服务、勤工俭学等方面成绩优异的，由所在学校予以表彰、奖励。国务院和地方各级人民政府及其有关部门对有突出贡献的教师，应当予以表彰、奖励。对有重大贡献的教师，依照国家有关规定授予荣誉称号。国家支持和鼓励社会组织或者个人向依法成立的奖励教师的基金捐助资金，对教师进行奖励。

7.教师的待遇

教师的待遇是指教师的工资、津贴、医疗、住房、退休等方面的总和。教师的待遇是《教师法》的一个重点问题。《教师法》第6章专门对教师待遇作了具体规定。

（1）工资

《教师法》第25条规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常的晋级增薪制度，具体办法由国务院规定。”这一规定体现了教师工资应提高的目标。此外，国家还规定，教师应享受教龄津贴、班主任津贴、特殊教育津贴等。

（2）住房

《教师法》第28条规定：“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。”长期以来，由于教师职业属于低薪职业，教师的住房条件较差，而工作特点又决定其需要安静的工作环境，《教师法》《教育法》将解决教师住房问题的政策上升为法律，体现了国家要解决教师住房困难的决心，也为各级政府和主管部门提供了执行教师住房优惠方面政策的法律依据。

（3）医疗保健

《教师法》第29条规定：“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查，并因地制宜安排教师进行休养。医疗结构应当对当地教师的医疗提供方便。”法律规定教师的医疗保健同当地的国家公务员享受同等待遇，这样，教师的医疗保健得到了法律的保障。

（4）养老保险

《教师法》第30条规定：“教师退休或退职后，享受国家规定的退休或者退职待遇。县级以上地方人民政府可以适当提高长期从事教育教学工作的中小学退休教师的退休金比例。”教师在其退休离职后，国家给予良好的安置，是社会对教师的尊敬和回报。这对稳定教师队伍、解决教师退休后的生活待遇问题提供了法律保障。