1.1　社区治理的内涵、发展沿革与模式

1.1.1　社区与社区制的内涵

1.1.1.1　社区的概念与分类

在学术界，“社区”这个概念最初由德国社会学家滕尼斯提出。1887年，滕尼斯出版的社会学名著《社区与社会》（Community and society）对社区和社会进行了界定和区分，将“社区”定义为“亲密无间、与世隔绝的、排外的共同生活”；而“社会”则是靠人的理性选择建立起来的人群组合，是一种机械合成体。可见，社区的主要特征是人与人之间有着强烈的休戚与共的关系。此后，“社区”概念被各国学者加以运用和拓展。例如，社会学大师韦伯指出，基于成员主观的共同感建立起来的关系，包括家庭、近邻、种族、宗教等都属于礼俗社会，或曰社区。社会学家波普诺则把社区定义为人们工作和生活的集合地，并且以社会互动的日常模式（如与学习、工作、购物等相关的生活模式）为基础。美国芝加哥学派学者帕克认为，社区是占据在一块或多或少被明确限定了的地域上的人群的汇集，并且这不仅是人的汇集，还包括组织制度的汇集。社会学家麦肯齐则指出，社区是因文化、种族及语言特点不同而各自形成的区域聚合体。它具有两层含义：一是所关注对象物理层面上的接近；二是基于住所较近而在人与人之间形成的亲密团体。总体上，国外学者就社区的含义做了不同界定，但也存在一定的相似之处。社会学家贝尔和纽柏在对98个社区概念归类和分析后指出，社区应当包括三大特征，即社会互动、地理区域和共同关系。而美国学者桑德斯也对社区进行了总结，并将其分为四类来解读：一是定性分析，即把社区解读为一个居住的地方；二是生态学分析，即把社区解读为一个空间单位；三是人类学分析，即把社区解读为一种生活方式；四是社会学分析，即把社区解读为一种社会互助。

相比于西方国家，“社区”这个概念在我国出现的时间较晚。20世纪30年代初，“社区”概念被我国著名社会学家费孝通和燕京大学的几位同学介绍到国内，他们将英文“community”翻译为“社区”，并将社区定义为“由若干个社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个生活上相互关联的大集体”。当然，这里的社区概念既可专指村落社区，也可泛指工业社区、商业社区和农业社区。1935年，社会学家吴文藻在其专著《论社会学中国化》中对社会和社区做了区分，并指出：社会是描述集合生活的抽象概念，是一切复杂的社会关系全部体系之总称；社区乃是一地人民实际生活的具体表示，它有物质的基础，是可以观察得到的。此后，国内学者对社区这一概念进一步做出了不同界定，但基本上没有太偏离费孝通先生的解释。郑杭生指出，社区是进行一定社会活动、某种互动关系和共同文化维系的人类生活群体及其活动区域。林尚立指出，社区是以一定的区域为单位，以特定的公共利益为轴心而形成的保障和实现特定公共利益的共同体。夏建中认为，社区最主要的构成要素就是地域性、共同性和互动性，或者共同性和互动性。总体上，从社区建设角度来看，社区的概念应强调实体化，即明确社区这个实体边界。然而，从社区治理角度看，在保留“实体”边界的同时，社区也会存在边界“虚化”的倾向，如区域党建下跨社区的社会力量统筹整合、新媒体下的网络社区等。正如夏建中所指出的，“非地域性将会越来越重要，今后很长一段时间，社区将包括地域性社区和非地域性社区两种类型”。

在实践层面，直至1986年国家民政部启动社区服务工作时，“社区”一词才被我国官方广泛使用。其中的主要原因是，1949年之后的近30年间，在社会资源由国家统一管理，城市居民在“单位制”下受“单位”管理，在农村，由人民公社和生产合作社对农民进行管理，因此，社区无法形成。1986年，国家民政部着手推进以普通居民、各类优抚对象和弱势群体为服务对象的社会服务工作并争取社会力量参与服务供给，为区别于国家兴办或提供的社会服务，取名为“社区服务”，此后，“社区”这一原本仅为学术界少数人所熟悉的社会学概念正式进入中国政府管理者视野，也使得社区相关研究成为包括社会学家在内的诸多领域学者和实践者研究的新课题。

在社区服务工作广泛开展的基础上，为了进一步迎合单位制解体下社区服务所带来的新变化，中央政府提出了社区建设的思路。其中，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号）对社区的内涵进行了明确的阐释，“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖核区”。从地域层面来看，我国社区可分为农村社区和城市社区，两者统称为城乡社区。其中，城市社区又包括以下四种情况：一是市辖区；二是街道办事处辖区；三是小于街道办事处、大于居民委员会辖区建立的区域功能社区；四是规模调整后的居民委员会辖区。实践中，社区主要指后面两种情况。

学术界对我国社区的分类有不同的观点。其中，作为最早进行中国社区划分的学者之一——吴缚龙根据居住与生产关系的不同，将城市社区分为传统式街坊社区、单一式单位社区、混合式综合社区和演替式边缘社区这四类。相比较而言，传统式街坊社区建成较早，生活、商业、工业功能分区不明显，居民之间的关系网络复杂且紧密。黎熙元和陈福平则根据城市化程度、受制度因素影响“强度”及人口流动性，将社区分为老城居民区（传统社区）、城中村（过渡社区）和商品住宅区（新兴社区）这三类。当然，除了上述学术划分外，现实中，我国实际上还存在其他多种类型社区，如房改房小区、回迁房小区、新型农村社区等。尽管社区类型划分的方式较多，但在现实中，我国典型社区主要表现为新建商品房社区、单位式社区、城中村社区和新型农村社区四类。其中，前三类主要分布于市域范围，而新型农村社区则是我国当前新农村建设背景下乡镇层面存在的一种新型社区。

一是新建商品房社区。这主要是指1998年我国开展商品房改革、实行住房私有化以后，由开发商主导建设、专业物业公司进行管理、设施齐全且配套完善的居民小区。其中，根据居住人群收入情况，商品房社区又可分为由高收入人群构成的高档住宅社区、中产阶层为主的混合性社区和为改善城市中低收入人群居住条件而建的经济适用房社区。当然，商品房社区还包括拆迁安置房社区。拆迁安置房是一种由于重大市政工程动迁居民而建造的配套商品房或配购的中低价商品房。

二是单位式社区。它又称为老旧社区，主要是指单位制改革之前，由政府、单位出资建设的职工社区。在计划经济体制时期，我国政府无偿划拨土地，单位负责出资建房并分配给职工。在单位式社区里，居住人群基本是工作性质、社会地位相同或相似的职工及其家属。随着单位制的瓦解以及1998年商品房改革工作的推进，一些人购买了商品房并搬离单位式社区。目前，单位式社区的设施较为老旧，居民也多为收入不高、无法改善居住条件的人群。总体上，这些老旧社区大多已跟不上时代的发展和人们对优质生活空间和高生活品质的追求，街老、院老、房老、设施老、生活环境差是老旧小区常见的“四老一差”问题。

三是城中村社区。这主要指城市建成区或城市发展用地范围内仍保留农村管理体制的区域，是我国快速推进城市化进程中所出现的过渡型社区。在20世纪末和21世纪初，我国城市进入了一个快速扩张的时期，许多原来的农村地区成为城市的一部分并形成了“城中村”这类社区。通常，城中村社区位于城乡边缘带，虽在法律和形式上属于城市社区，但其仍然保持着不少乡村特点，是在城市和村落之间存在的过渡型社区或混合社区。总体上，城中村社区的规划建设较为滞后，工业、商业、居住功能混杂，违章建筑屡禁不止，流动人口比重较高，一直以来是我国城市社区治理的一大难题。2017年底，浦东新区发布的《城乡发展一体化2020行动计划》明确对三林楔形绿地等15个地块范围内的“城中村”实施改造，以推进城乡一体化发展。

四是新型农村社区。即通过打破原有的村庄界线，把两个或两个以上自然村或行政村合并在一起，进行统一规划并统一建设新的居民住房和服务设施而形成的农民生产生活共同体（也称为“中心村”）。通常，新型农村社区或中心村具有农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局，它既有别于传统的行政村，又不同于城市社区，今后将会成为具有中国特色的社会主义新农村社区的主体形式。

1.1.1.2　社区制的概念与形成

单位制和社区制是我国城市社会管理的两大重要模式。其中，单位制是社区制的前身。作为我国社会转型前城市社会管理的一项重要制度，单位制是计划经济体制国家治理的基本特征。改革开放以前，中国社会形成了一种特殊的两极结构：一极是大量相对分散且封闭的单位组织；另一级是权力高度集中的国家和政府。总体上，单位制是新中国成立后为了解决“总体性危机”而选择的一套社会组织体系，有效地保证了当时高度集中的政治体制的运作、高度集中的计划经济体制的实施和整个社会秩序的整合。可以说，在传统计划经济体制时期，单位制在政治控制、资源配置和人民需求的满足等方面发挥着积极的作用，奠定了我国国家治理的微观基础。

一是行政管理。我国传统的政治组织结构是一种“国家（政府）—单位—公民（个人）”的纵向体制。在某种意义上，作为我国特有的一种组织形式，单位是一个行政性组织，它承担着组织成员教育和行政管理的功能。总体上，在单位制未解构前，我国公民基本上都可以被归入单位；对于未归入单位的人员，国家主要通过城市基层政权组织（如街道办事处）和群众性自治组织（如居民委员会）来进行管理。

二是资源配置。在计划经济体制下，由于缺少市场化活动，国家垄断着一切社会资源，社会资源分配主要通过单位这个载体来向下传递。可以说，对于单位成员来说，单位是其生活、福利的基本且唯一来源。费孝通指出：“改革前，城市居民大多被纳入行政化或准行政化的单位之中，而统揽全部社会资源的政府（或称国家）则依据各单位的性质和规模进行有计划的资源分配；任何个人一旦离开单位组织，就如同沙滩枯鱼，虽说枯鱼之间的相濡以沫尚能苟延，但终究活不长久。”

三是人民需求的满足。在单位制下，单位是一个微型社会，承担着政府管辖的政治、经济和社会的各项事务。例如，除了向组织成员提供劳动机会外，单位还提供着医疗、养老、住房等基本服务，几乎要全方位地去满足组织成员生产、生活的需求。

值得注意的是，中华人民共和国成立后到改革开放以前，我国基层社会管理并非是单一的“单位制”管理体制。尽管绝大多数社会成员可以归入单位加以管理，但社会上仍有一些闲散的、无法通过单位这个载体来施加管理的对象，如家庭妇女、老人和未成年人。为此，在单位制的基础上，我国还辅助性地建立了街居制，形成了以单位制为主、街居制为辅的基层社会管理体制。其中，国家通过基于单位制的“单位”来实现对职工的管理，通过基于街居制的街居体系来实现对社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等人员的管理，最终实现国家对城市全体社会成员的控制和整合，达到社会稳定和巩固政权的目的。改革开放以来，计划经济体制向市场经济体制转变，经济发展由封闭粗放转向开放集约，单位制不断被解构。在此背景下，我国逐渐形成了公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的所有制格局，打破了国家对资源实施行政指令计划配置的经济基础；同时，市场经济给予了个体在劳动人事、户籍等方面前所未有的自由空间，个体由“单位人”向“社会人”转变，单位对其成员的控制能力逐渐变弱。此外，随着市场经济体制的逐步建立，原本单位承担的诸多社会职能逐渐“去单位化”，大量管理事务开始回归社会，单位人对单位的依附性逐渐变弱。可以说，单位制的解体是我国市场经济体制建设和社会不断发展的必然结果。

随着单位制的解体，以及相伴而来的“单位人”向“社会人”的转变和大量管理事务向社会回归，当时的街居体系被动地承担着原本属于单位所负责的大量社会管理事务。与此同时，随着社会经济的不断发展，我国城市基层管理出现了很多新的领域，如非公有制经济发展所带来的个体户、私营企业主、待业青年和失业下岗人员等“无单位归属人员”数量大幅增加。然而，受到职能权限不足和管理队伍素质不高等因素的影响，作为社会管理辅助体系的“街居体系”不堪重负。20世纪末，随着我国社区建设的兴起以及社会力量的逐渐壮大，社会主体开始与政府合作，并参与社区建设与管理。

在此背景下，我国社区建设兴起，社区制也逐渐形成和发展。总体上，社区制强调政府与社会主体共同进行社区管理，在这个体制下，命令式的科层化色彩较为淡化，社区管理主体（如居民委员会）与居民之间不存在命令与服从的行政隶属关系，更多的是一种平等与合作的互动关系。同时，社区制的思想控制性较弱，工作重心在于服务，奉行人本主义，强调人文关怀。社区制与单位制、街居制的特征比较如表1-1所示。

1.1.2　社区治理的发展沿革

1.1.2.1　我国社会治理的发展沿革：由社会管理到社会治理

社区治理是社会治理的基础，是社会治理在基层的一种重要表现。在一定程度上，社区治理与社会治理的发展变迁是同频共振的。为此，有必要首先就我国社会治理的发展沿革进行梳理，以为社区治理的理解提供一个有益的知识基础。在单位制解体前，社会管制是国家治理模式的主要形式。1992年，党的十四大明确提出了“建立社会主义市场经济体制”的改革目标。此后，我国的社会建设进入了快速发展时期。从严格意义上看，近30年来，我国社会建设主要表现为两大阶段，即社会管理阶段（1998—2012年）和社会治理阶段（2013年至今）。

1）我国社会管理阶段的关键节点与演进（1998—2012年）

一是社会管理概念的提出。1997年，党的十五大提出了推进机构改革的历史任务和方针政策。在此背景下，1998年，党的十五届一中全会通过了《关于国务院机构改革方案的说明》，并提出“要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业”。“社会管理”一词也首次出现于党的文件中。总体上，此时的社会管理主要是在我国社会主义市场经济建设和政企分工推进工作的背景下提出的，其目的是促进政府职能的转变。

二是社会管理被归为政府四大职能之一。2002年，党的十六大报告把政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这是首次将“社会管理”归为我国政府四大职能之一。报告还提出“改进社会管理，保持良好的社会秩序”，可见此时党和政府主要将社会管理视为维护社会稳定的具体途径。在此背景下，社会组织开始活跃于经济社会领域并参与基层社会管理。此时，社会组织主要以补充性主体的身份参与我国社会管理。值得一提的是，尽管在实践上有所显现，但党政层面的正式文件里还未明确社会组织等社会力量在社会管理中的主体性身份。

三是社会管理格局建设思想的初次提出。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。总体上，全会这一决定改变了以往强调政府作为单一主体的社会管理模式，突出了政府、社会和公众的协同作用，标志着党对社会管理认识的深化，意味着我国开始推进政府部门由“全能政府”向“有限政府”的转变。同时，全会还明确提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的重大任务，强调社会管理在加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会方面的重要性。

四是加强和创新社会管理思想的提出。2007年，党的十七大报告提出“完善社会管理，维护社会安定团结”，明确了“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的基层社会管理体制建设目标，强调了我国需要建设更加健全的社会管理体系，以满足我国全面建设小康社会的新要求。2010年，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》多次提到“社会管理”一词，从建立健全基本公共服务体系的角度提出“加强和创新社会管理”，并将“社会管理制度趋于完善”作为“十二五”期间我国经济社会发展主要目标之一。

五是中国特色社会主义管理体系建设目标的提出。2012年，党的十八大报告将社会管理和民生并列为社会建设的重要内容，明确提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，推进社会体制改革。其中，报告提出了“两个必须”，即必须以保障和改善民生为重点，必须加快推进社会体制改革。这标志着我国从社会管理格局向社会管理体制的转变。同时，报告在社会管理体制中增加了“法治保障”，强调了我国社会管理需要与依法治国相结合。此外，报告还明确了我国社会管理的三个重要途径，即源头管理、动态管理和应急管理。最后，报告对我国未来的社会管理提出了新要求，如“加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设”“改进政府提供公共服务方式”，强调了社会管理的重点工作在于“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。

2）我国社会治理阶段的关键节点与演进（2013年至今）

一是社会治理新概念与创新社会治理思想的提出。在2013年党的十八届三中全会上，“社会治理”这一概念首次出现在党和国家的文件中，取代了以往“社会管理”的提法。此次全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“创新社会治理体制”的新思想，并用一章进行专门论述，从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制以及健全公共安全体系等多个方面，就如何推进创新社会治理体制建设进行了具体性阐述。“社会治理”概念的提出，标志着我们党执政理念的新变化，也意味着我国社会治理阶段的正式开始。同时，此次全会也将推进国家治理体系和治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标之一。

二是共建共享社会治理格局与社会治理体系完善的提出。2015年，党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。国务院编制并经十二届全国人大四次会议审议批准后实施的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》提出：加强社会治理基础制度建设，构建全民共建共享的社会治理格局，提高社会治理能力和水平，实现社会充满活力、安定和谐。其中，该纲要的第70章中明确提出“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。总体上，社会治理体制这一新思想的提出，表明党和政府将进一步向社会力量放权增能，强化其在社会治理中的主体地位，为当前我国推进党建引领下社会力量参与社会治理奠定了纲领性基础。

三是共建共治共享社会治理新格局的提出。2017年，党的十九大报告提出“加强和创新社会治理”“打造共建共治共享的社会治理格局”等一系列新思想新举措，为新的历史条件下加强和创新我国社会治理指明了方向。事实上，这些新思想新举措的提出主要是顺应我国社会主要矛盾的变化，即由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。同时，党的十九大报告有关社会治理格局的表述由“十三五”规划的“共建共享”转变为“共建共治共享”，增加了“共治”一词，更加充分地体现了创新社会治理的核心思想。这表明我国政府应建设为有限政府而非全能政府，社会治理方式也应由主要靠政府管理向多元主体合作共治转变。此外，党的十九大报告还特别强调了社会治理事务中人民群众的自治，即自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。这一思想举措的提出，为当前我国人民群众参与社区自治并成为社区治理的核心主体提供了明确指引，为人人有责、人人尽责的社区治理局面的形成提供了推动力。

四是社会治理体系新要求与社会治理共同体新概念的提出。2019年，党的十九届四中全会聚焦于国家治理体系和治理能力建设，系统地总结了“中国之治”的13项显著优势，凝聚了中华人民共和国成立以来尤其是党的十八大以来党中央治国理政的政治智慧。全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。其中，“社会治理共同体”这一新概念的提出，强调成员间的主体平等地位和主体意识，标志着我国社会治理将迈向党委、政府、社会、公众共同治理的崭新局面；“人人有责、人人尽责、人人享有”则强调了以人民为中心的发展思想，以及人民群众在社会治理中的主体性地位。此外，党的十九届四中全会将“民主协商”“科技支撑”这两个概念首次纳入我国社会治理新格局的论述之中。“民主协商”的提出，丰富了社会治理的渠道和方式，强调了党领导下多方参与、共同治理的社会治理理念，而“科技支撑”则强调了我国未来应积极推进社会治理与现代科技的深度融合，应借助于科技手段来提升社会治理整体效能与水平。

1.1.2.2　中国社区治理的实践沿革：由社区服务、社区建设走向社区治理

1）中国社区服务与社区建设的发展沿革

在国家经济改革工作重点由农村向城市转移的背景下，国家民政部于1986年提出了开展以社区普通居民及各类优抚对象和弱势群体为服务对象的城市“社区服务”的工作要求，并首次提及了“社区”这一概念。1987年在武汉召开的“全国社区服务工作座谈会”成为我国社区服务正式启动的标志，会上进一步明确了社区服务的内容。在座谈会上，时任民政部副部长的张德江同志指出：“社区服务是指在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务。”此后，社区服务建设在全国大范围地开展起来。1989年，七届全国人大通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第4条“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”，其中提及了“社区服务”一词。“社区服务”首次被列入国家法律条文中。

随着我国改革开放的不断深入，单位制逐步解体，社会成员也由完全依附单位的“单位人”向较为自由的“社区人”转变。在此背景下，城市管理和服务的许多职能被下放到社区，社区制在社会管理中的作用开始显现，社区逐渐取代单位成为社会管理和社会生活的基本单元。然而，在单位制解体后，社区也成为社会各种利益关系交互、各类社会问题汇聚的地方，原有的社区服务内容已经无法包容街居制下社区出现的新情况与新问题，无法满足人民群众对社区服务的新需求与新要求。为此，1991年，民政部适时地提出了“社区建设”的工作要求，要求城市基层组织建设应该着重抓好社区建设，以促进社区服务和整个社区全方位的发展。此后，我国一些城市开始了社区建设的摸索。其中，上海市的探索实践即“两级政府、三级管理”的新社会管理体制便是一个典型代表，在全国范围内产生了较大的影响。1998年，民政部在原基层政权建设司的基础上设立了基层政权和社区建设司，旨在进一步推动社区建设。

1999年，民政部启动了“全国社区建设试验区”建设工作并制定了相关实施方案，以推进城市基层管理体制的改革。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》首次明确定义了社区建设是“在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程”。这标志着我国社区建设由试点探索阶段进入全面建设阶段。2001年，全国九届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确指出“推进社区建设是新时期我国经济和社会发展的重要内容”。此后，社区建设在全国范围内蓬勃开展，上海、武汉和沈阳等地分别探索出了各具特色的社区建设模式（见表1-2）。2005年，党的十六届五中全会提出推进社会主义新农村建设；2006年，民政部部署了全国“农村社区建设实验工作”，随后开展了“农村社区建设实验全覆盖”创建活动。在此背景下，农村社区建设也在全国各地普遍展开。

2）新时代中国社区治理的发展沿革

党和政府官方文件中有关社区治理新思想新理念的论述最早出现于党的十八大报告，报告指出：在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“社会治理”新概念和创新社会治理思想，我国由社会管理阶段进入社会治理阶段，这也标志着我国由社区建设向社区治理的转变与升级。其中，该决定提出“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，重点强调了人民群众在社区治理中的主体性作用。此后，我国不少地方积极探索社区治理创新实践工作。例如，2014年，上海市浦东新区被民政部确认为全国社区治理和服务创新实验区。此后，浦东新区在基层治理领域开展了多项富有成效的工作，如推进区域化党建、完善镇管社区模式和加强公益示范基地建设等，探索出了一些具有示范性和推广价值的社区治理创新实践，如“1+1+X”基层自治工作法和“潮汐式”停车。

为全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，2017年，《中共中央　国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》颁布，明确指出“城乡社区是社会治理的基本单元”，确定到2020年基本形成“基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”的建设目标。作为我国城乡社区工作领域中首个纲领性文件，该意见明确了今后一段时期我国推进城乡社区治理的总体方向。在此背景下，国家相关部委制定了匹配性的目标，如教育部确定了2020年初步形成社区教育治理体系的目标。2017年，党的十九大召开并提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”，进一步强调了我国社会治理的重心在基层，城乡社区工作的重点是社区治理体系建设。同时，党的十九大报告提出“加强和创新社会治理”“打造共建共治共享的社会治理格局”的新思想，也为我国社区治理新格局明确了方向，表明我国城乡社区层面要充分统筹和引导社会各方力量参与社区治理。为了贯彻和执行中央文件、党的十九大报告有关社区治理工作开展的相关指示与精神，全国各地先后出台了加强和完善城乡社区治理的具体措施和意见。2019年初，民政部基层政权和社区建设司也更名为基层政权建设和社区治理司。

2019年11月召开的党的十九届四中全会聚焦于国家治理体系和治理能力建设，首次系统梳理总结了中国国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势，并提出了“构建基层社会治理新格局”的工作方向。这体现了我们党对社会治理规律认识的深化，为加强和创新基层社会治理提供了科学指引。其中，全会提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，这既强调了党组织在我国城乡社区治理新格局中的领导地位，也强调了我国城乡基层治理体系需要实现自治、法治、德治“三治”的有机融合。可以说，全会有关基层治理建设的新思想为我国城乡社区治理提出了新的建设方向和新的工作要求。在此背景下，中央和地方政府相继颁布相关文件，积极推进和加强基层治理工作。2020年2月，中共中央、国务院发布中央一号文件，即《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，明确指出要加强农村基层治理，其中涉及四方面的内容：充分发挥党组织领导作用，健全乡村治理工作体系，调处化解乡村矛盾纠纷，深入推进平安乡村建设。2020年2月，上海市人民政府发布《关于进一步加快智慧城市建设的若干意见》，明确提出了“提升基层社区治理水平”的若干措施，如建设“社区云”、创新社区治理O2O模式、建设数字化社区便民服务中心等，以更好地推进社区治理的共建共治共享。2020年11月，党的十九届五中全会提出了“十四五”期间要努力实现“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标。可以说，加强社区治理体系建设已成为我国现代国家建构的重要内容，在党和国家战略全局中具有着重要地位。

1.1.3　社区治理模式的理论基础与主要形式

1.1.3.1　社区治理模式的理论基础

1）国家—社会关系理论：中国特色的“党—政—社”关系架构

围绕着国家与社会的主次地位、孰轻孰重这一问题，西方学界产生了国家中心论和社会中心论，并依据国家和社会这两者间关系的强弱而划分为强—强、强—弱、弱—强、弱—弱四种关系类型。其中，国家中心论强调国家在社会发展中的核心作用，主张“强国家—弱社会”的关系模式，在实践中表现为国家权力对社会的全面控制，社会自主力量常被弱化；社会中心论则主张“弱国家—强社会”模式，强调个人和社会的价值与意义，认为社会是国家存在的基础和前提。总体上，国家中心论和社会中心论是两类相对立的理论观点（见图1-1）。20世纪90年代以后，该理论由西方传入我国学术界并成为社会治理研究中的一个基本范式。

随着国家与社会的相遇、互动在社区实践层面上非常集中的体现，国家—社会关系理论迅速成为我国社区治理研究的主要视角与社区治理模式划分的主要依据。有学者认为中国社区的发展本身就是国家与社会关系变革的结果。传统的社区治理包括行政型、合作型和自治型三种模型。2000年，国家民政部发布《关于在全国推进城市社区建设的意见》，我国社区建设的大幕由此拉开。在我国推行社区建设和社区治理的过程中，一方面，政府部门在向社会让渡空间；另一方面，自下而上的草根行动也推动了社会力量的成长。此时，国家与社会间一直存在一种张力，而如何处理这种张力一直是社区治理研究的热点。基于对国家—社会关系理论价值预设上二元对立和实践中两者互融互嵌的张力分析，有学者提出我国社区治理遵循从“政社合作”向“互嵌式共治”转型的基本逻辑。

在我国谈论国家—社会关系，政党是一个不可忽视的重要维度。2017年，《中共中央　国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出：要坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力的城乡社区治理体制。党的十九大报告明确在社区治理体系建设中要“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，并强调了党对一切工作的核心领导作用。中西方政党都具有相似的政治功能，即连接（市民）社会与国家。然而，相似的功能无法消弭两者间的结构性差异。西方政党是市民社会的组成部分；在我国，作为公权力代表的国家则同时包含了政府与政党两个要素，中国共产党也是公权力的组成部分，这深刻影响了国家与社会间关系的性质。以往我国有关社区治理的研究，要么停留在对产生于西方国家的理论进行移植或套用，要么受制于国家—社会关系分析框架而忽视了基层社会的微观治理生态。随着党的十九大对社区治理体制与党的领导作用的强调，国家—社会关系分析范畴需要进行相应的调适，即将政党回归基层治理研究视野的中心，这既能为新时期社区治理开创新局面，又彰显了党建引领社区治理的政治属性，是一种“党—政—社”互构的新型研究范式（见图1-2）。

2）合作治理理论：国家、市场和社会力量的合作共治

自20世纪90年代以来，有关治理的理论思潮逐渐浮现于国际视野之中。奥斯特罗姆将治理视为不同主体共同确定规则以约制个体及集体行为的方式。瑞斯克则进一步指出，治理是集体行动的决策过程，利益相关者在此过程中共同参与和协作。治理本身体现了从原先以政府为主导的单一主体行动模式转向政府、市场与社会等多元主体共同行动、协作参与的模式，本质上具有合作的内涵。基于此，有学者提出了合作治理的概念，强调不同利益相关者共同参与完成的行动计划与制度安排。在此基础上，我国学者敬乂嘉将合作治理定义为：为实现公共目标，在公共部门、非营利部门以及私人部门内部或跨部门之间所进行的权力与自由裁量权的共享。

合作治理是介于政府治理和自治理之间的一种复合治理模式，其基本内涵包括明确的基本规则和透明的合作程序，其基本特征表现为多元化的治理主体间因共同事务需要解决而开展的互助、互帮、共享、共促，并利用各自拥有的资源进行交换融合。然而，合作治理需要各方共同贡献各自的资源，涉及资源配置议题，这必然关联各方利益和责任。只有合作双方通过达成共识，在资源调配、知识共享、权责共担等方面建立良好的交换关系和明确各方的位置，才能有效地开展合作治理。合作治理产生的社会条件是相对成熟的市民社会和基层融合。改革开放以来，我国社会经济发展迅速，公民综合素质不断提升，社会力量不断成长。同时，在“十二五”“十三五”期间，我国大力推进城镇化进程，城市人口迅速增加，社区自然地成为中国城市社会的基本细胞、基层群众自治场域和政府公共服务供给单元。从合作治理视角看，社区集聚了人文、地理、资源、环境等较为复杂的多重因素，需要多元治理主体在治理过程中相互协商、合作共赢。在基层治理实践中，政府、市场（如辖区企业）与社会（如社会组织、居民）等多个治理主体开展合作、协同解决社区问题，便是合作治理理论在现实中的生动呈现（见图1-3）。

3）元治理理论：党领导与政府主导下的多方共治

元治理是以鲍勃·杰索普为代表的英国学者在对治理进行反思的基础上提出的一种治理范式，是“为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理和对自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调”。从严格意义上说，元治理并非是一种单独的治理模式，而是以元治理主体为治理主导者，对科层制、市场和网络三种治理模式进行有机的协调和管理。其中，科层制治理模式强调行政化、强制性和从上到下，突出政府对社会的管控作用，如我国曾实施的单位制；市场治理模式以效率、市场竞争和法治化为特点，注重发挥市场在资源配置中的作用；网络治理模式则以相互依赖以及共识和合作为主要特征，重视发挥多元主体在社会中的协商作用。这三种治理模式相互间存在冲突，并且都无法单独满足动态、多变性社会的治理需要，在运转过程中都可能会发生失灵的情况，这需要元治理者对三种不同治理模式进行优化、转换和组合，以解决复杂的公共事务问题。因此，元治理又常被称为“治理中的治理”，即“治理条件的组织，以及涉及市场、层级、网络的明智混合以得出可能的最好结果”。

元治理理论强调国家（政府）在治理中发挥重要的作用，国家要扮演好治理主体的召集人、治理规制的制定者、各方利益博弈的平衡器和治理执行的监督者等关键角色。虽然在元治理理论下国家（或政府）的政治控制力会有所增强，但是这种控制并非是传统管理理论视域下的直接控制和干涉，而是更多地偏好间接性、影响性的行为控制手段。因此，元治理理论并非否定多元化社会主体参与和市场化、法治化在社区治理中的作用，只是强调治理要在基于协商的政策情境下运转。作为治理的中心和主体，元治理者需要利用自身优势，为实现社区治理目标而进行统筹协调并贡献独特的资源。可以说，元治理顺应了我国国家治理体系和治理能力现代化建设的要求，为新时代的中国社区治理模式提供了一条新的道路。

从实践上看，元治理理论可以成为探讨我国城乡社区治理主体结构的重要理论指导工具。当下中国社区治理中存在着多元主体，包括政府组织、社会组织、企事业单位、群众自治性组织和居民个体等，这些主体在社区协同治理过程中也会出现“治理失灵”。为避免社区治理失灵，我国社区治理体系构建中需要引入“元治理”视角。当然，与西方国家不同，在我国，基层党组织是基层治理中的“元治理者”，即我国城乡社区治理的主体结构应表现为“一核多元”。其中，“一核”强调中国共产党的领导核心，“多元”则包括政府、辖区企事业单位、社会组织和居民群众等。正如学者张平和隋永强所指出的，在众多的城乡社区治理参与主体中，党是唯一的领导核心，是唯一的元治理主体。依据元治理理论，只有在党的引领和政府负责下，社区治理主体方能有序协同共治，共同构建和谐社区并推进国家治理体系的现代化。

1.1.3.2　我国社区治理模式的典型呈现

一般而言，大社会的范畴包括行政力量（即政府）、市场力量（即企业）和社会力量（如社会组织）。为此，根据治理主导力量的身份，我国社区治理可分为以下三种模式。

1）行政主导模式

这是一种“强国家—弱社会”关系下国家中心论的社区治理模式。在这种模式中，政府和社区具有紧密的关系，作为权力中心的政府部门对社区进行直接管理，即政府部门依靠自身行政力量整合社会资源、提供社区服务、完善社区治理架构、控制社区秩序和推动社区建设的治理模式。该模式的优势在于组织能力、执行力强。这一类型以深圳“盐田模式”、上海模式较为典型。

2）市场运作模式

市场运作模式即依靠市场化主体（如房地产企业、物业公司等）在社区服务供给和社区建设中发挥作用。该模式是我国住房体制改革后诞生的一种新模式，通常出现于新建商品房社区。该模式实施的前提在于：有愿意主动承担社区公共事务职能和责任的、具有强烈社会责任感和社区认同感的企业家，如武汉百步亭社区治理模式就属于这种模式。作为全国第一个不设街道办事处的新型社区，武汉百步亭社区强调企业主导社区治理，打破了传统“区—街道—社区”行政体制，创建了“社区管理委员会、物业公司、居委会”三位一体的新型管理模式。在我国社会转型期，市场和社会力量发展尚不成熟，该模式的适用性并不太广。

3）社会自治模式

社会自治模式即社区建设主要依托于社会力量尤其是社区人民群众来实现，强调人民群众对社区事务的自主管理。通常，社会自治模式实施的前提是需要政府将一定的社区治理权力让渡给社会力量。实践中，政府主要以间接形式参与社区事务的管理，不直接干预社区自治活动，主要是从政策、资金等层面给社区建设提供相关支持。在政府部门（如街道办事处）的指导下，社区进行自主决策、自主管理，社区居民在社区治理中处于中心地位，在社区事务管理与决策中发挥着主体性作用。这一模式的优势在于社区居民比较熟悉自己身边的事务、了解群众的诉求，因此治理方式和治理内容更符合居民群众的实际需要。社区自治模式的典型代表有深圳南山区“月亮湾模式”和沈阳模式。

值得注意的是，以上三种模式只是以往我国基层治理实践中形成的典型模式，分别强调了社区治理中政府、市场和社会这三个治理主体的主导作用。在21世纪初的社区建设阶段，学者魏娜指出，我国城市社区治理模式将呈现出由行政型社区向合作型社区和自治型社区发展的过程。从党的十七大到十九大，社会管理逐步转向社会治理；同时，党的十九届四中全会明确指出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设社会治理共同体。因此，在合作治理理论的视角下，新时代的社区治理需要政府、市场和社会三方力量的合作共治。同时，政党是基层治理的中国实际，推进我国城乡基层治理制度创新和能力建设，必须坚持党的全面领导。在合作治理理论的基础上，结合元治理理论，我国城乡社区治理体系应呈现出“一核多元”态势，即党领导下政府、市场和社会力量的多方共治。对此，党的十九届四中全会所提出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”的思想也是对这种社区治理模式的深刻诠释。事实上，前面提及的典型模式也在实践探索中朝这方面不断优化。例如，目前深圳南山区模式已升级为“1+3+N”的社区治理架构。其中，“1”为社区综合党委，“3”为社区工作站、居委会和社区服务中心，“N”为各类社会组织。同样，上海市所探索的社区治理模式也由原先的行政主导模式转向党委领导下的多元共治模式，浦东新区在此方面做了不少有益的探索。