一、中央层面学校安全立法现状

纵观我国中央层面有关校园安全的立法，其内容散见于各个层级的规范性文件中，内容庞杂，且数量繁多，可以概括为由以下层次法律规范构成的立法体系（见表2-1）。

（一）国家学校安全立法体系

在法律层面，还没有专门针对校园安全的法律，但在其他法律中有涉及校园安全的规定。1991年发布的《未成年人保护法》第22条规定：“学校、幼儿园、托儿所应当建立安全制度，加强对未成年人的安全教育，采取措施保障未成年人的人身安全。学校、幼儿园、托儿所不得在危及未成年人人身安全、健康的校舍和其他设施、场所中进行教育教学活动。学校、幼儿园安排未成年人参加集会、文化娱乐、社会实践等集体活动，应当有利于未成年人的健康成长，防止发生人身安全事故。”从对未成年人保护的角度，对学校提出了安全管理和保障的要求。1999年颁布的《预防未成年人犯罪法》第18条规定：“未成年人的父母或者其他监护人和学校发现有人教唆、胁迫、引诱未成年人违法犯罪的，应当向公安机关报告。公安机关接到报告后，应当及时依法查处，对未成年人人身安全受到威胁的，应当及时采取有效措施，保护其人身安全。”从预防未成年人犯罪的角度，提出了学校有对学生安全保障的义务。

2006年6月29日，全国人大常委会通过了新修订的《义务教育法》，首次把中小学安全工作写进了法律，第三章“学校”共有13条，其中第24条明确规定：“学校应当建立、健全安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，及时消除隐患，预防发生事故。县级以上地方人民政府定期对学校校舍安全进行检查；对需要维修、改造的，及时予以维修、改造。学校不得聘用曾经因故意犯罪被依法剥夺政治权利或者其他不适合从事义务教育工作的人担任工作人员。”上述规定虽然仅有短短几句，但明确指出了学校安全管理制度、安全教育、安全检查、教师对学生的安全保障等学校安全风险防控的几大核心要素。2009年颁布实施的《侵权责任法》，进一步明晰了学生与学校的法律关系，明确了学校与学生之间并非很多家长所认为的监护与被监护的关系，而是一种教育、管理的法律关系。其中第38条、第39条和第40条根据学生的行为能力进行划分，对完全无民事行为能力的学生适用过错推定原则，而对部分民事行为能力的学生则适用过错原则，以学校是否履行了教育、管理职责，是否存在过错，作为认定责任的基础，不仅明确了学生伤害事故责任的认定，同时也有利于学校根据法律规定尽到教育、管理职责，有利于学校积极防范风险。此外，还有《刑法》《治安管理处罚法》等法律中有涉及对学校伤害事故责任承担的规定。还有一些专门性法律，如《传染病防治法》《防震减灾法》《突发事件应对法》《道路交通安全法》《食品安全法》以及《消防法》等，与学校内部安全管理密切相关，涉及学校在卫生安全、交通安全、食品安全、消防安全、自然灾害应急等方面的具体注意义务。

在行政法规层面，《幼儿园管理条例》中规定了“举办幼儿园必须将幼儿园设置在安全区域内。举办幼儿园必须具有与保育、教育的要求相适应的园舍和设施。幼儿园的园舍和设施必须符合国家的卫生标准和安全标准”。《学校卫生工作条例》中规定了“学校体育场地和器材应当符合卫生和安全要求。运动项目和运动强度应当适合学生的生理承受能力和体质健康状况，防止发生伤害事故。学校应当根据学生的年龄，组织学生参加适当的劳动，并对参加劳动的学生，进行安全教育，提供必要的安全和卫生防护措施”。《企业事业单位内部治安保卫条例》明确规定了企业事业单位内部治安保卫工作的具体制度和工作要求。公办中小学作为事业单位法人，同样应当按照该条例的规定规范学校安全管理。2012年出台的《校车安全管理条例》则是教育领域第一部专门针对安全问题出台的行政法规，对校车安全管理进行了全面规范。

在部门规章层面，与学校安全相关的部门规章主要有两部，一是由教育部、公安部、司法部等十部委于2006年6月30日颁布的《中小学幼儿园安全管理办法》，二是由教育部2002年6月25日颁布的《学生伤害事故处理办法》。该两部规章从内容上来说，基本涵盖了学校安全管理的各个方面，但虽属全国性专门立法，效力层级较低，法院在审理校园伤害案件时仅作参照，而且其中部分内容与现实相比已显滞后。

除此之外，我国大量存在的与校园安全相关的立法都是规范性文件，其中涉及安全教育、体育运动风险防范、卫生安全、学校安全标准等内容，但由于规范性文件的效力层级比较低，执行效果有待提高。所以，目前从我国学校安全的立法体系来看，缺乏立足全国的、高位阶的学校安全立法，在一定程度上导致我国学校安全法律保障机制不健全。一些重要的学校安全领域的问题，如校园安全管理机构设置及法律地位、职责分工、前期防范、归责原则、事后处置、处理标准等，尚无法律法规规定或已有规定不够明确、具体。

（二）国家学校安全立法内容评介

目前我国已有的学校安全法律规范一定程度上明确了政府、学校及相关主体在校舍安全、校园周边治理、校车管理等方面的职责，同时对学校的安全管理工作也提出了具体要求，提升了学校对安全工作的重视程度和预防应对学校安全的能力，在一定程度上对防范校园安全风险，规范学校安全治理起到了积极作用。下面将就其中比较重要的几部现有规范进行评介。

1.《中小学幼儿园安全管理办法》

2006年6月30日，教育部、公安部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、工商总局、质检总局、新闻出版总署制定了《中小学幼儿园安全管理办法》，自2006年9月1日起施行。这是新中国成立以来第一部以十部委名义发布的关于中小学校园安全问题的政策法规，是为了适应当时加强中小学安全工作的新需要，针对学校安全出现的新特点和新情况而制定的。

《中小学幼儿园安全管理办法》共分九章，66条。基本涉及中小学安全管理工作的各个方面，最突出的特点是明确了学校安全管理过程中各方主体的职权与职责。其中，第二章规定了各地人民政府及教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检和新闻出版等部门对于学校安全工作应履行的职责，并阐述了这些部门在行使职能时的分工协作原则。

第三章“校内安全管理制度”主要针对学校内部安全管理制度进行了规范。分别阐述了学校安全工作的领导机构、门卫制度、校内设施设备与建筑危房的定期检查和报告制度、消防安全制度和相应的工作责任制、相关设施设备（用水、用电、用气等）的安全管理制度、食堂卫生管理制度、实验室安全管理制度、医疗卫生安全管理制度、学生安全信息通报制度、寄宿学生管理制度、车辆管理制度、学校安全工作档案制度等。该章总体上强调学校要建立、健全各项安全管理制度和安全应急机制，从而消除安全隐患，预防事故发生。

第四章“日常安全管理”涉及学校日常安全管理工作的各个环节，包括学校教育教学活动中的安全管理、大型集体活动的安全管理、体育活动的安全管理、小学和幼儿园学生上下学接送与交接管理、教学楼楼道上下顺序和学生疏散管理、学校出租场地的经营活动安排、学生在校学习和生活期间的安全注意事项、身心有异常情况的学生安全管理等，该章从动态管理的视角，针对学校日常管理的各个环节进行了规范。

第五章“安全教育”共9条，主要阐述如何开展学校安全教育工作。在安全教育的内容方面，《中小学幼儿园安全管理办法》强调了学校安全教育的学科渗透、学期开始和结束时的安全教育、新生入学安全教育、实验课的安全教育、交通安全教育、消防安全教育等。在安全教育的方式方面，《中小学幼儿园安全管理办法》强调通过多种方式的事故预防和演练，使学生掌握基本的自我保护技能。同时，《中小学幼儿园安全管理办法》规定了学校安全管理所需的培训，倡导学校选聘优秀法律工作者担任法治副校长和法治辅导员，强调对校长、学校安保人员和全体教职工进行安全管理和安全教育培训，要求学生监护人和学校互相配合，共同做好学生安全教育工作。

第六章“校园周边安全管理”则针对校园周边的安全工作进行了安全职责的分配。《中小学幼儿园安全管理办法》指出，公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检和新闻出版等部门要根据各自的工作职责加强对学校周边地区的业务监管和治理，共同维护学校周边的秩序。从校园周边安全治理的内容来看，包括学校周边的治安管理、违法犯罪行为管理、各种生产经营活动管理、建筑工程管理、交通工具管理、饮食卫生管理等。强调各个部门要建立联席会议制度，互相配合，齐抓共管，切实有效地维护学校周边的安全。

总之，《中小学幼儿园安全管理办法》，是到目前为止我国对中小学校园安全规范最全面的一部部门规章，但由于其颁布至今已有十余年，其中的一些规定已显陈旧，且其效力级别比较低，法院司法审判时仅做参照适用，显现了其适用的局限性。

2.《校车安全管理条例》

2010年左右，我国接连发生多起校车安全重大事故。特别是2011年，我国共发生了14起校车安全事故，震惊全国的江苏徐州“12·12校车事故”被定性为重大道路交通事故。这起由一辆私营客车充当的校车，在送49名学生回家途中侧翻滑入水沟，造成车内15人死亡，8人受伤的悲剧。随后，国务院安全生产委员会专门发文要求进一步加大校车交通安全源头管理。我国社会各界广泛关注校车安全治理，同时也提出了很多意见与建议，如“要制定校车安全制度，加强校车监管责任，明确分工”“校车要做特权车”“校车的座椅标准要细化”“政府要加大投入配备校车，坚决打击‘黑校车’”“对事故责任者要严惩”等。校车安全是一个复杂的系统工程，涉及教育、学校、交通、公安、财政以及质检等多个部门，而且这些部门之间不存在隶属关系。所以，必须有一个统一的肯定、明确而又权衡各方面关系、具有普遍约束力的公共规则从根本上规范校车管理和解决校车事故。这个公共规则不是某一个部门或学校的政策规定，而是体现公众意志、反映公众对校车安全需求的法律。在这样的背景下，为了保障学生的人身安全，防止意外事故的发生，制定并出台了校车安全管理的专门法规，建立起有法律约束力的切实可行的校车安全管理制度，保障学生上下学集体乘车安全势在必行。

2011年11月28日，国务院总理温家宝在第五次全国妇女儿童工作会议上指出，校车安全问题必须真正纳入法制的轨道，并责成国务院法制办在一个月内制订出校车安全条例。2011年12月11日，由国务院法制办牵头起草的《校车安全条例（草案）》（征求意见稿）正式公布，这是我国立法史上从政府提出到出台最为迅速的法律草案。该草案共八章五十九条，明确规定了发展校车服务所需要的财政资金来源，县级以上地方人民政府及政府有关部门履行校车安全管理的职责，学校和校车服务提供单位保障校车安全的责任，校车安全质量技术标准，校车乘车、通行安全及驾驶人的条件，校车运载学生时的特权以及法律责任等。这是到目前为止，我国针对校园安全的专门性问题出台的效力级别最高的法律文件。

从该法规的出台我们也可以看出，校园安全的问题涉及领域非常广泛，因此涉及的行政部门利益关系复杂，并非单一教育行政部门可以解决的。这也为将来我国出台专门性校园安全立法指明方向，要想出台一部真正全面规范校园安全的立法，仅仅局限于教育部的部门规章还不够，应当出台至少由国家政府牵头的行政法规。

3.《中小学幼儿园安全防范工作规范（试行）》

2015年3月16日，为进一步加强中小学、幼儿园安全管理工作，有效防范各类涉校案件和暴恐袭击事件，保障师生生命财产安全，教育部、公安部联合发布了《中小学幼儿园安全防范工作规范（试行）》（以下简称《工作规范》）。《工作规范》可以说对中小学幼儿园如何做好学校安全风险防范提出了具体的操作标准，即具体描述了学校日常安全工作应当达到的标准。

《工作规范》主要从学校安全建设的三大核心要素入手，分别规范了学校安全的人防建设、物防建设和技防建设。其中，人防建设的规范要求包括学校安全管理机构的设置，安全保卫人员的管理，学校保安员配备标准，保安员、门卫、安全保卫人员的职责，门卫管理，重点巡查、寄宿制学校安保管理等。物防建设的规范要求主要包括学校围墙高度、门卫防卫性器械即报警通信设备、周边道路交通设施设置规范、安装防盗安全门及金属防护窗等防护设施的标准、亮化率、消防设施及警示标志的设置。技防建设的规范要求包括设置视频图像采集装置，一键式紧急报警装置，公安机关监控和报警平台，电子巡查装置及其他技术防范措施。

《工作规范》可以说是一部体现了现代信息技术社会下对学校安全管理的新要求，同时，它在一定程度上体现了国家对学校安全管理的标准化建设，保证了学校安全治理的可操作性。

4.《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》

2017年4月28日，由教育部代拟形成的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》（以下简称《意见》），经国务院常务会审议通过后正式发布。该《意见》在公开发布的起草背景中指出，目前我国中小学在校园安全实践中还存在着一些问题，如安全教育与预防应对机制不够全面、科学；管理体系不够健全、完善，没有形成合力；处置机制不系统、不全面，各方责任不明确，一旦发生事故，学校往往承担过重的或者不应承担的责任等，造成学校安全压力过大，甚至因为安全问题因噎废食，影响正常教育教学活动的开展，有的甚至取消了体育课中有风险的教学项目，减少了校外活动。所以，安全问题仍是基层教育部门、学校面临的难点问题，也是人民群众和媒体舆论最为关注的教育热点问题之一。为保护学生人身安全和健康成长，切实为学校开展正常教育教学活动松绑，按照中央深化改革领导小组的工作部署，国务院办公厅发布了该《意见》。

《意见》将学校安全管理工作纳入了国家风险防控体系，对中小学、幼儿园安全风险防控体系进行了全面的顶层设计和系统的制度整合、机制创新，目的是加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障，科学系统、全面规范、职责明确的学校安全风险预防、管控与处置体系。与我国以往学校安全政策文件相比，《意见》的发布机构明显升级，尽管是针对教育领域的学校安全的规范，但并不是以往单一由教育部门发布，而是由国务院办公厅发布，体现了国家对校园安全工作的重视程度，也再一次说明学校安全工作的纷繁复杂，需要由政府统筹治理。

从具体内容来看，该《意见》明确了对学校安全风险的预防能力、管控能力和化解能力的具体要求。首先，创新制度，全面提高对学校安全风险的预防能力。具体要求：一是提高安全意识，将安全教育全面纳入国民教育体系，健全学校安全教育机制，鼓励各部门和社会相关方面积极参与，提高针对性和实效性，使安全常识成为学生必备知识。二是完善安全标准，逐步形成有关学校安全的国家标准体系，建立专项认证及采信推广机制，切实提高与学生安全相关产品的质量。三是在总结校园周边综合治理工作经验的基础上，提出探索建立学生安全区域制度，使相关法律规范的落实更为明确、形象。四是健全学校安全预警和风险评估制度，建立动态监测和数据收集、分析机制，推动风险预防的科学化。五是推动建立安全风险防控的专业服务机制，鼓励引入社会化、专业化力量，提高中小学预防安全风险的能力和水平。

其次，落实责任，着力提高对学校安全风险的管控能力。《意见》进一步明确和落实学校安全各相关主体的责任。提出学校要明确安全是办学的底线，切实承担起校内安全管理的主体责任；要为学校配备必要的安全保卫力量；在学校建设规划、选址，校舍建设、安全设施设备配置等方面要严格执行相关标准，建设安全的校园环境；要进一步健全警校合作机制，逐步建立校园安全网上巡查系统等；与学校安全相关的各个部门要切实履行职责，健全职责体系；要形成广泛参与的学生安全保护网络。

最后，贯彻法治思维，突出以法治方式健全学校安全事故处理和风险化解机制。《意见》要求健全学校安全事故应对机制，完善处理预案，及时妥善处理并回应社会关切。要求健全事故的责任追究和处理制度，既依法严肃追责，对学校无责任的，又要澄清事实、及时说明，避免由学校承担不应承担的责任，引导通过法治途径和方式处理事故纠纷。对围堵校园、殴打侮辱教师、干扰学校正常教育教学秩序等“校闹”行为，公安机关要及时坚决予以制止。《意见》要求利用现代保险制度，建立多元化的事故风险分担机制，在中小学推广建立法律顾问制度，探索建立学生伤害事故的人民调解机制，积极构建保障学校依法处理安全事故的支持体系。

5.关于防治中小学校园欺凌的政策规范

近年来，我国中小学校园欺凌现象频发，已出现多起极端校园欺凌事件，严重影响到学校正常的办学秩序和学生个体的身心健康。“北京中关村二小校园欺凌事件”“陕西榆林市米脂县第三中学恶性杀人事件”……校园欺凌问题一次次引起全社会的广泛关注。2016年起，国家接连发布针对校园欺凌防治的政策文件，一方面体现了国家对校园安全的重视，另一方面也表明了校园欺凌问题的严重性以及防治的迫切性。

2016年5月，国务院教育督导委员会办公室发布《关于开展校园欺凌专项治理的通知》（国教督办函〔2016〕22号），要求各地对校园欺凌进行专项治理，这是首次从国家层面提出对校园欺凌治理的要求。通知将校园欺凌界定为“发生在学生之间蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段，实施欺负、侮辱造成伤害的”行为。

2016年11月，教育部、中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、共青团中央、全国妇联等中央九部门联合发布了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，这一指导意见主要是在现行法律与政策框架内对校园欺凌的防治提出了更加具体的要求，并采用了“学生欺凌”这一更为准确的提法。

2017年4月，国务院办公厅发布《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》（国办发〔2017〕35号），在“健全学校安全风险管控机制”中明确提出要构建防控学生欺凌和暴力行为的有效机制。

2017年11月，教育部、中央社会管理综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、人力资源和社会保障部等十一部门联合印发《加强中小学生欺凌综合治理方案》的通知（教督〔2017〕10号），重新界定了校园欺凌：“中小学生欺凌是发生在校园（包括中小学校和中等职业学校）内外、学生之间，一方（个体或群体）单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱，造成另一方（个体或群体）身体伤害、财产损失或精神损害等的事件。”

从以上内容可以看出，短时期内国家连续针对校园欺凌的防治提出要求，一方面体现了国家对校园安全的重视，另一方面也表明了校园欺凌问题的严重性以及防治的迫切性。