第一节 区域协调发展重要论述的内涵与意义

习近平总书记站在全国发展大局的高度，以新发展理念为指引，指出区域协调发展不仅要缩小地区间的经济差距，更要促进不同区域在经济发展、公共服务、生态环境等多个维度上的全面协调发展，并最终体现为不同区域间人民生活幸福程度的趋同。这一新的区域协调发展理念具有重大的理论价值和时代意义，是新时代我国推进区域协调发展的行动指南。

一 传统经济理论关于区域协调发展内涵的认识

对区域协调发展讨论较多的是发展经济学文献，传统发展经济学理论主要从狭义的经济视角来理解区域协调发展的内涵，通常将区域协调界定为区域经济协调发展，即不同区域在经济增长上的趋同与经济差距的缩小。其理论逻辑为，在资本边际报酬率递减及各地区技术进步一致的假设条件下，欠发达地区通常拥有比发达地区更高的经济增长率，因而随着时间的推移，落后地区与发达地区的经济差距将会逐渐缩小，形成区域间经济发展的收敛态势。新古典经济学认为，在市场机制作用下，区域间自由的商品流动与要素流动将自动实现区域经济发展收敛。

1996年，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出，要把坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距作为一项基本指导方针。从“九五”计划开始，逐步加大中、西部地区发展力度，促进区域协调发展。1998年，由国家税务总局和中国社会科学院联合组成的区域税收政策课题组认为，区域协调发展就是指各地区人均实际GNP在时间序列中有所增长，特别是中西部落后地区应该实现更快的经济增长。这种区域协调发展理念一直以来被绝大多数研究我国区域经济的文献采用，并作为一种政策意图体现在不少区域发展政策里，即我国区域协调发展的关键在于通过推进工业化和城镇化使欠发达地区经济增长加快，从而缩小与发达地区的经济差距。

理论上讲，上述区域经济协调发展还可以细分为两种不同发展内涵，不同的协调发展内涵体现了不同的政策价值取向，也具有不同的区域福利影响。不少文献在讨论区域经济协调发展时强调地区间经济总量（GDP）的协调，即地理面积和人口规模相似的地区要在GDP总量上趋向收敛。其基本逻辑是欠发达地区主要从事初级产品生产，农业部门的生产效率较低，在工业化过程中的资本边际报酬较高，经济增速也更高，因而随着时间的推移，欠发达地区在经济总量上会逐渐缩小与发达地区之间的差距。这种协调发展内涵强调的是不同区域在投资开发规模上要实现趋同，而为了达到这一目标，中央和地方政府通常会采取各种优惠政策措施吸引和推动资本向欠发达地区流动，欠发达地区通过承接外部产业转移加快工业化进程，从而实现较快的经济增长。这种发展思路是基于传统的新古典增长理论做出的，已不符合新时代经济发展的现实，如果在实践中仍然坚持这种总量协调发展思路，要么会导致区域协调发展的目标难以实现，要么会导致经济发展与资源、环境和人口脱节，引发更多的“失衡”问题。其基本原因有二：一是在经济发展越来越依赖高端人力资本和技术要素的今天，创新和技术进步日益重要，规模报酬不变甚至递增都是有可能的。由于集中了更多的创新资源，发达地区创新活动更为活跃，因而可能在长期内保持更快的增长率，因此，从长期来看区域经济增长可能并不会趋同。如果政府一味以地区经济总量趋同为目标强行加以干预，推动资本向欠发达地区流动，则一方面政策目标可能难以实现，另一方面也会降低区域经济发展的总体效率。二是不同地区具有不同的要素禀赋结构，因而具有不同的产业发展比较优势，而比较优势差异是地区间专业化分工的基础。虽然随着科学技术的发展，特别是信息技术和高速运输设施与工具的普及，区域间要素流动的成本已大大降低，要素禀赋结构对经济发展的影响与过去相比已有所降低。但是仍然有一些要素是高度本地化的，是难以移动的，而源自不可移动的高度本地化要素所形成的比较优势差异仍是决定地区经济活动类型与效率的重要力量。因此，不同地区必然有不同的优势主导产业，而不同产业在技术进步前沿所处的位置不同，生产效率和市场成长性存在较大差异，从而导致不同地区经济增长水平的差异。比如，农业部门的增长率通常要慢于工业部门，而传统工业部门的增长率又要慢于新兴工业部门，因此，专业化于不同产业部门的区域之间的发展差距在很大程度上源自本地化要素结构差异，可能是一种“合理”的差距。这可能既没有必要，也没有可能通过政策干预加以消除。

同时，另一些研究强调地区间人均GDP或人均GNI的协调，即不同地区在人均收入水平上的趋同。这种协调发展思路不再追求地区间经济总量趋同，而是着眼于地区间人均收入水平的趋同。这相较于第一种协调发展标准更具有合理性，其原因在于：第一，欠发达地区通常会存在大量的隐性失业和过剩的劳动力，这往往意味着劳动力的边际产出率低下，工资水平较低。在要素可以自由流动的条件下，欠发达地区的劳动力会因为追求更好的就业机会和更高的收入而流向发达地区。随着欠发达地区劳动力大量流出，欠发达地区人口基数减少，劳动力边际产出率上升，工资水平随之上涨。在这种情况下，虽然欠发达地区经济总量与发达地区仍然存在较大差距，但是欠发达地区人均GDP与发达地区之间的差距可能已经明显缩小。第二，人均GNI包含了地区间要素净收入转移，由于欠发达地区有大量的劳动力流出，这些数量庞大的流动人口在发达地区就业会给欠发达地区带来数量不菲的转移收入，这会提高欠发达地区的GNP，并缩小与发达地区的GNP差距。这种发展思路不再一味地追求辖区内GDP总量的扩张，而将人均GDP或人均GNI的增加作为主要的政策目标。相应的，有关政策思路也不再一味地强调本地投资规模扩张和经济开发水平的提高，而是着眼于推动区域市场的一体化，通过消除各种区域市场壁垒促进要素跨地区自由流动。这种旨在促进要素自由流动的政策思路有着较强的效率改进意义，一方面要素的充分自由流动有助于发达地区的经济集聚，集聚效应可以得到更为充分的发挥；另一方面要素流动也使欠发达地区获得大量的转移收入，有助于提升其市场需求水平和资本形成能力，从而强化了欠发达地区的内生发展能力。

二 区域协调发展重要论述的内涵

2015年10月29日，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上谈到全面建成小康社会重点难点问题时指出，“全面小康，覆盖的区域要全面，是城乡区域共同的小康”，^[1]“我们说的缩小城乡区域发展差距，不能仅仅看作是缩小国内生产总值总量和增长速度的差距，而应该是缩小居民收入水平、基础设施通达水平、基本公共服务均等化水平、人民生活水平等方面的差距”。^[2]从这段话可以认识到，习近平总书记强调的区域协调发展内涵已远远超出了传统经济学的概念范畴。如果要用经济学术语来理解习总书记所说的区域协调发展内涵，我们可以将其概括为区域间居民真实福利水平的趋同，即不同地区人们生活幸福程度的趋同。居民真实福利水平不仅与各地区人均名义收入水平有关，也与各地区土地、房屋、公共服务和生态环境等非贸易品价格有关，我们可以将其简单地表示为本地区人均名义收入与非贸易品价格之间的比值，这个比值越大，人们的幸福程度越高，反之，人们的幸福程度越低。对此，习近平总书记也有十分深刻的论述：“对城乡地区收入差距，也要全面认识。城乡区域之间生活成本特别是居住成本很不一样，光看收入也不能准确反映问题。”^[3]

经过多年来的努力，我国区域之间的经济差距已大大缓解，各种区域政策工具也发挥了巨大的作用。但是在传统发展思路下的诸多区域政策工具在实施过程中存在“见物不见人”的问题，各地纷纷相互复制产业园区建设、房地产开发和城市扩张等粗放的经济发展方式，落后地区虽然通过工业化与城市化实现了经济加速增长，名义收入水平获得了提高，但人们的真实福利水平并未获得相应的提升。其原因在于，伴随着经济的增长，各地区土地、房屋等价格上升也很快。这不仅导致企业成本提高，对经济可持续发展造成很大冲击，也导致人们生活成本迅速上升。同时，过于强调经济总量与增长速度趋同的政策思路相对忽视了基本公共服务和生态环保等区域公共产品的协调供给，导致区域公共产品供给严重滞后于经济发展，人们要想享受高质量的公共产品必须付出较高的成本。因此，在区域经济规模扩张的同时，本地非贸易品价格上升也很快，导致人们的真实福利水平并未同步上升。针对上述区域发展思路的弊端，2017年6月23日习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的谈话中深刻地阐述了贫困地区应该采取的区域发展思路，他说：“要防止以区域发展之名上项目、要资金，导致区域经济增长了、社会服务水平提高了，贫富差距反而拉大了。”^[4]“深度贫困地区要改善经济发展方式，重点发展贫困人口能够受益的产业。如特色农业、劳动密集型的加工业和服务业等。交通建设项目要尽量做到向进村入户倾斜，水利工程项目要向贫困村和小型农业生产倾斜，生态保护项目要提高贫困人口参与度和受益水平，新型农村合作医疗和大病保险制度要对贫困人口实行政策倾斜，等等。”^[5]

习近平总书记在党的十九大报告中郑重地向全世界宣示了我国已进入社会主义发展的新时代，在新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。新时代我国区域协调发展也应紧紧围绕这一社会主要矛盾的变化，致力于满足人民群众日益增长的美好生活需要。因此，新时代要求我们必须转变区域协调发展理念，应从传统的只注重经济维度的协调发展向多维度全面协调发展转变，即从以往着眼于地区间经济总量和人均收入水平趋同向强调人们真实福利水平趋同转变。习近平总书记关于区域协调发展的重要论述正是顺应这样的新时代要求提出来的，其核心含义为不同地区人们的幸福程度要大致相同，进入新时代，不同地区的人们都应获得持续增长的经济收入，享受更好的公共服务和更美的人居环境。

这种新的协调发展理念意味着区域协调发展政策也要进行相应的转变，未来我们不仅要加大区域一体化政策实施力度，提高区域总体经济发展效率，也要致力于地区间公共产品的联合供给，包括科教文卫事业的协调发展和生态环境的联合保护等。因此，在习近平总书记关于区域协调发展理念指引下，新时代区域协调发展不仅意味着不同区域间居民收入水平差距保持在合理范围之内，而且要求区域整体能够提供高质量的公共服务和人居环境，以使各区域全体居民的真实福利水平大致趋同。

三 区域协调发展重要论述的重大意义

当前我国经济社会发展已经进入新时代，习近平总书记正是站在新的历史方位上，以马克思主义政治经济学为指导，借鉴现代经济理论关于区域发展的观点，结合我国区域发展的丰富实践，提出了新的区域协调发展理念。

（一）理论意义

第一，习近平总书记关于区域协调发展的重要论述是对马克思主义经典作家有关区域经济、社会发展思想的继承和发展，是在马克思主义政治经济学基本原理的指导下，吸收现代区域经济理论发展的优秀成果，并在充分总结当代中国区域发展丰富实践的基础上进行的理论创新，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义中国化的最新成果，也是中国特色社会主义政治经济学的重要理论创新。

第二，习近平总书记关于区域协调发展的重要论述是党的十八大以来新发展理念的具体运用和展开。理念是行动的先导，发展理念管全局、管根本、管方向、管长远。理念是否对头，直接关乎发展成效乃至成败。党的十八届五中全会确立了创新、协调、绿色、开放、共享的五大新发展理念，是关系中国发展全局的一场深刻的思想变革。五大新发展理念不是凭空得来的，是在深刻总结国内外发展经验教训的基础上形成的，是在深刻分析国内外发展大势的基础上形成的，也是针对我国发展中的突出矛盾和问题提出来的。新发展理念为新时代我国社会经济发展提供了理论指导和实践遵循。面对我国区域发展所面临的新机遇和新挑战，新发展理念为区域发展提供了新的理论指引，习近平总书记关于区域协调发展的重要论述就是新发展理念在我国区域发展实践中的运用与展开，是新发展理念与我国区域发展新的实践相结合的产物。

第三，习近平总书记关于区域协调发展的重要论述为我国区域经济社会发展实践提供了根本遵循。任何一种理论都来源于实践，理论的生命力也在于能否更好地指导实践，在于能否更好地推动实践的发展。习近平总书记关于区域协调发展的理念既来源于我国区域发展的实践，是在不断解决我国区域发展问题的过程中产生的，为我国区域经济社会发展提供了更好的理论遵循，为推进我国区域经济社会等全方位协调发展、实现全面建成小康社会，进而实现“两个一百年”和新的“两步走”奋斗目标提供了重要的理论支撑。

（二）现实意义

第一，有利于推动各个地区发挥比较优势，形成科学合理区域分工体系。习近平总书记在谈到国际合作、京津冀协同发展以及贫困地区发展等诸多问题上，都强调发挥各地区的独特优势与进行区域分工协作的重要性。按照这个思路来推进区域一体化进程，有利于形成区域发展的利益共同体，减轻当前我国区域发展进程中存在的产业同构现象。长期以来，在辖区政绩观的驱使下，我国行政区划之间存在较为激烈的经济竞争，各地区竞相采取各种优惠政策措施招商引资，扩大本地投资规模。这种区域间经济竞争带来了正反两方面的影响：一方面，调动了各地区发展经济的积极性，推动了我国各地区经济的快速增长；另一方面，各地区相互争项目、争资金，在推动产业发展时存在不顾自身比较优势，“一窝蜂”和“一哄而上”等情形，导致区域间产业结构相似度比较高，各地区比较优势未能得到充分发挥。这降低了资源的空间配置效率，区域整体的产业发展效率也因此受到负面影响。习近平总书记和党中央关于区域协调发展的一系列战略部署，正是为了破除上述弊端，促使我国各地区在经济竞争与协作之间形成了更高水平的平衡，有利于推动各地充分发挥比较优势，形成合理的区域产业分工格局，提高我国区域经济发展的总体效率。

第二，有利于缩小各地区的发展差距，实现共同富裕。区域协调发展的一个重要目的是缩小不同地区之间的发展差距，让各地区人民能共享改革开放的发展成果。习近平总书记对贫困地区、中部西部欠发达地区的一系列论述充分体现了共同富裕思想和新时代共享发展理念。习近平总书记在阜平考察时指出：“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”^[6]这种区域共同富裕思想在实践中有助于推动不同地区的人民共享发展成果。同时，各地区的发展差距既体现在人均收入上，还体现在科教文卫等一系列公共服务产品上，因此，与以往不同，习近平总书记不仅高度重视区域经济开发，缩小不同区域居民收入差距，而且高度重视推进基本公共服务供给的区域均等化工作，通过区域公共服务产品的协调供给全面提升不同区域人民的幸福水平。

第三，有利于真正将绿色发展新理念落到实处，推进中国各地区实现绿色繁荣和可持续发展。推进绿色发展与生态文明建设既是新时代区域发展的重要内容，也是区域可持续发展的重要保障。过去我们讲既要金山银山，又要绿水青山，已经在较大程度上强调经济发展要和资源环境相协调。习近平总书记的论述则更加深入、更加全面地阐明了经济发展与生态环境之间的关系。2013年9月7日，习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲并回答学生们提问时说：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。我们绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展。”^[7]习近平总书记反复强调生态文明建设的重要性，要求我们在发展过程中努力做到顺应自然、敬畏自然，多次指出建设生态文明，关系人民福祉、关乎民族未来，把生态文明提高到民族生存的高度来认识。这种充满科学辩证思维的可持续发展观和高瞻远瞩的区域发展观，扭转了很多地方在发展过程中以GDP论英雄的观念，推动各地区转向绿色发展之路，提高了我国各地区的绿色发展水平。

第四，有利于打破区域行政壁垒，构建新时代区域协调发展的新机制。长期以来，我国区域发展不平衡，国土资源开发利用效率不高，既有自然条件、要素禀赋等方面因素的影响，也有行政干预过多、地方保护和市场分割等制度性、政策性因素的影响。特别是城乡之间、大中小城市以及小城镇之间的要素还不能充分自由地流动，区域统一的大市场难以形成，这在很大程度上限制了市场在配置资源中的基础性作用的发挥。习近平总书记关于区域协调发展重要论述的提出，就是要打破“自家一亩三分地”的思维定式，站在国家大国土空间一体化发展的高度，按照党中央全面深化改革的要求，充分发挥市场配置资源的决定性作用，着力破除制约要素跨区域自由流动的制度壁垒，加快建立有利于破除市场分割、推动协同发展的体制机制，为新时代我国区域协调发展提供坚实的体制机制保障。