1.5 开发性移民

1.5.1 开发性移民方针的提出

20世纪80年代以来，随着改革开放的深入，正确处理改革、发展、稳定的关系，保持国民经济持续快速健康发展，是党和国家的重大方针。水库移民问题事关稳定大局，日益引起各级政府的重视。1984年，水利电力部把解决移民问题作为水利改革的突破口和中心工作来抓。当年6月在山东召开移民安置座谈会，会上第一次提出《移民条例》（征求意见稿），发给各省（自治区、直辖市）有关部门征求意见。同年9月，国务院领导在三峡工程筹备小组第二次会议讨论移民问题时指出：“我们建国三十多年来在水电建设方面有很多成功的、好的经验，也有不少教训，其中一个就是移民问题。有处理得很好的，但是有很多的移民问题处理得不是那么完善，以至于留下了不少的后遗症，影响了这个地区的安定，经济上发展也不快，在兴建三峡工程的时候，要很好地总结过去的经验教训，一定要把移民问题处理好。鉴于过去多年的移民经验，提出一个设想，就是把安置性移民改为开发性移民。所谓安置性移民就是占了地，淹了房屋，淹了生产设备，然后进行赔偿，或者后靠，或者迁移到其他地方去，发安家费，这是一种方法。但这种方法往往都不是很成功，与其这样，不如把这笔钱拿来进行开发性的安置，这个设想还要通过实践去检验。”

1984—1985年，中共中央和国务院对移民问题突出的丹江口水库（移民38.4万人）、新安江水电站（移民近30万人）和三门峡水库（移民近40万人）做了专项批复，决定安排5.7亿元资金，从扶持移民发展生产入手，通过开发增强移民自我发展能力，逐步解决移民存在的各种困难。从此，拉开了在全国范围内全面解决多年来形成的移民遗留问题的序幕。

1985年3月，中共中央和国务院在决定成立三峡省筹备组的同时，决定在三峡库区进行开发性移民的试点工作。1985年8月，中央财经领导小组召开会议，听取了水电部关于处理移民问题的汇报，专题研究水库移民遗留问题，并就解决水库移民遗留问题的方针和资金来源作了明确的规定。会议决定：为解决扶持移民发展生产的资金，从水电部直属的有收益的水库、水电站的电费收入中提取库区建设基金。从1986年1月1日开始，由原来每度电提取1厘，增加到5厘。会议同时明确：提取的资金集中使用，成立一个专门基金组织，按轻重缓急，分期分批处理全国水库移民遗留问题。成立以水电部为主，国家计委、财政部、物资部参加的“库区建设基金会”，办事机构设在水电部。根据这次会议决定，水电部成立了移民办公室，集中掌握、统筹安排每年增提的2.4亿元库区建设基金。至此，国家有了负责处理水库移民遗留问题的专管机构，为全面解决移民遗留问题奠定了基础。国务院办公厅以国办发〔1986〕56号文批转了水电部关于抓紧处理水库移民遗留问题的报告。这是新中国成立以来，专门解决移民问题最具权威性和纲领性的文件。文件进一步明确了处理移民遗留问题的方针政策、组织机构及资金来源等重大问题。并第一次以国务院文件释义“开发性移民方针”，即“水库移民工作必须从单纯的安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产。要使移民安置与库区建设结合起来，合理使用移民经费，提高投资效益，走开发性移民的路子。”国务院强调：水库移民是水利水电建设中一个重要问题，关系到库区人民的切身利益和水利水电事业的发展。在分析移民存在的问题时指出，当前全国有相当数量的水库移民尚未妥善安置，如不抓紧解决，仍是一个不安定因素。要求有关部门和地方人民政府，要以认真负责的态度抓紧解决遗留问题，同时做好新建工程的移民安置工作。要把水库移民安置工程同库区开发建设结合起来，切实加强领导。谁主管谁负责，谁受益谁承担，按水库的隶属关系分级负责，全面规划、积极妥善地处理好水库移民问题。

1991年，国务院第77次常务会议审议通过的《移民条例》第三条规定：“国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法。”在移民的大政方针方面，国家第一次以法律的形式确立了“开发性移民方针”的历史地位。

1.5.2 开发性移民的基本内涵

开发性移民方针是在总结我国40多年移民工作经验教训的基础上提出的带有长期性、根本性的工作方针。弄清开发性移民的基本内涵，正确认识其特征、实施原则以及实施标准，对于搞好水库移民工作，促进库区经济持续、快速、稳定发展和社会安定局面具有重要意义。

1993年6月，国务院颁布的《长江三峡工程建设移民条例》第三条规定：国家在三峡工程建设中实行开发性移民方针，由有关人民政府组织领导移民安置工作，统筹使用移民经费，合理开发资源，以农业为基础、农工商相结合，通过多渠道、多产业、多形式、多方法妥善安置移民，使移民的生活达到或者超过原有水平，并为三峡库区长远的经济发展和移民生活水平的提高创造条件。1997年时任国务院总理的李鹏同志在三峡工程移民暨对口支援工作会议上指出：“实行开发性移民方针，统筹安排移民资金，合理利用当地资源，大力发展优势产业，通过移民的搬迁安置推动库区经济发展，也就是说，移民和经济发展相结合，从而达到使移民能够‘搬得出、稳得住、逐步能致富’的目标。”1995年国务院领导同志在三峡工程移民工作会议上强调：“开发性移民，就是国家拿出来的这笔移民费，作为安置移民生产、生活的资金，通过开发和建设产生新的效益，让移民生活得到安定，生产得到安置，促进移民安置与地方经济的稳定发展。”“三峡工程移民工作的最终目标是使移民的生活达到或者超过原有水平，并为三峡库区长远的经济发展和移民生活水平的提高创造条件。”

由此可见，开发性移民方针是在实施了几十年的赔偿性移民的基础上提出来的，既是对传统移民方式成功经验的总结，又是对补偿性移民诸多教训的深刻反省。因此，应从五个方面理解开发性移民方针：①开发性移民方针是对历史经验的总结，必须结合分析传统移民方式的弊端去理解；②开发性移民方针是在改革开放的历史背景下提出来的，必须从改革的角度，用改革的思路去理解；③开发性移民方针不单纯是从库区经济发展的整体上去理解；④开发性移民方针不再简单地把淹没区群众当作移民的客体来对待，而是十分强调调动移民本身的主动性，必须从正确认识移民在搬迁中的主体地位上去理解；⑤开发性移民方针对移民资金的使用有了新的规定，必须从移民资金的性质上去理解。循此思路，对开发性移民方针可作如下定义：所谓开发性移民，是相对于以往的补偿性移民而言的。它以移民搬迁安置为发展契机，既立足于补偿，又着眼于发展，把补偿与发展有机结合，使移民直接分享开发项目的成果。移民搬迁安置的最低要求就是保持移民生活水平不降低，保持库区经济实现可持续发展，移民生活水平明显提高。

1.5.3 开发性移民的意义

开发性移民方针的提出，是水库移民理论上的一次质的飞跃。国务院确定的开发性移民方针为我国水库移民指明了正确的方向和目标，水库移民实践进入了一个新的阶段。

坚持开发性移民方针，就是在移民搬迁安置过程中对资源、技术、人才等进行全方位的开发，扩大经济发展的空间，使移民安置有广阔的天地。从深度上讲，就是要大力提高资源的利用率，提高经济效益、社会效益、生态效益。开发性移民方针就是要通过优化资源配置，合理调整产业结构，提高生产力水平，使移民的生存条件从广度和深度上得到扩展和延伸。

走开发性移民的路子是我国水利水电工程移民工作的一项重大改革。通过扶持发展生产，为移民创造基本的生产生活条件，注重提高移民自身的发展能力，调动移民自力更生、重建家园的积极性。应用这种“造血型”的扶持方式，促使移民逐步做到自我发展、自我完善。

开发性移民强调了两个方面的重要意义：①所有的移民规划不能仅是一个单纯的征地、安置补助和设施搬迁规划，而应是一个科学完整的区域综合开发、经济社会环境可持续发展的蓝图；②各级政府对移民安置负有领导、组织、协调、检查、监督、落实的责任。水库移民不是个人或少数人的行为，而是一种政府行为。有关的各级政府要自始至终关注移民规划的制定和实施工作。在移民搬迁、安置、生产生活恢复发展的全过程中，各级政府的各项优惠政策，各行各业的对口支援应逐步做到制度化、规范化。

开发性移民的核心是“开发”。人口众多而资源相对匮乏，这是我国水库移民安置的主要制约因素，因此要求必须在“开发上下工夫”。要在全面摸清安置区资源的基础上，因地制宜制定切实可行的开发规划，以确保移民生活水平尽快达到或超过搬迁前的水平。而且移民的生活水平不应是一成不变的，必须随着当地经济的发展而提高。开发性移民正是考虑了移民生产生活水平不断发展提高的要求，为实现“搬得出、稳得住、逐步能致富”打下基础。

开发性移民比原来的补偿性移民能更好地适应新形势的要求。随着改革的深入，我国经济体制、社会结构发生了重大变化，地区利益和移民个人利益的相互独立性日益凸显出来。在这种新的背景下，沿袭以往的补偿性移民政策，不仅难以获得移民的认同和库区地方政府的支持，影响水利水电建设事业的顺利开展，而且将对建设社会主义市场经济体制的总体目标产生负面影响。开发性移民方针以实现移民安居乐业、库区长治久安为目标，立足于综合开发资源，下大力气改善移民生产、生活条件，既是基础设施建设领域深化改革的客观要求，又是建立社会主义市场经济体制的重要组成部分，也有利于理顺国家、业主、移民三者利益关系。