加快水利改革试点进展调研报告

水利部加快水利改革发展试点工作领导小组办公室

（2012年10月）

为进一步推进全国水利改革试点工作，2012年9—10月，水利部组织由规计司、建管司、财务司、农水司牵头，分别对湖南、浙江、重庆、甘肃四省（直辖市）开展了加快水利改革试点工作调研，政法司、水资源司、人事司等有关司局参加，发展研究中心作为业务支撑单位参与了全部调研活动。在各调研组分别提出调研报告基础上，提出以下总调研报告。

一、四省市推进试点工作的主要举措

按照水利部加快水利改革试点工作总体部署及各试点地区试点方案设计，四省（直辖市）分别针对加快建立水利投入稳定增长机制、完善水资源管理体制、加快水利工程建设和管理体制改革、健全基层水利服务体系、积极推进水价改革等5项重点改革事项开展试点，其中湖南省全面开展5项改革试点，重庆市重点开展建立水利投入稳定增长机制、推进水价改革等2项试点，浙江省重点开展水利工程建设和管理体制改革、健全基层水利服务体系等2项试点，甘肃省重点开展水利工程建设和管理体制改革、健全基层水利服务体系、推进水价改革等3项试点。

四省（直辖市）高度重视试点工作，依据批复的试点方案，强化组织领导，细化改革方案，明确责任分工，狠抓试点落实。湖南省成立了以省长为组长的水利改革发展工作领导小组，确定长沙市为综合改革示范区，将10个市、县确定为五项改革单项示范区；湖南省水利厅将2012年确定为水利改革攻坚年，将改革相关内容细化为24项工作任务，并将水利改革工作纳入今年水利厅绩效考核，将改革任务完成情况与地方水利项目和投资进行挂钩。浙江省人民政府办公厅向全省印发了改革试点方案，浙江省水利厅制定了加快水利改革试点实施意见，进一步细化明确重点改革任务14项。重庆市、县（区）两级都成立了以政府分管领导为组长的加快水利改革试点工作领导小组，召开了市政府专题会议和全市水利改革启动会议，建立了市级部门联席机制，明确重点改革措施11项，进一步分解具体工作任务45项。甘肃省水利厅向全省印发了加快水利改革试点方案并对试点任务进行了分解，召开了全省加快水利改革视频会议。

二、加快水利改革试点取得的初步成效

总体上看，四省（直辖市）加快水利改革试点工作进展顺利，5项重点改革试点均已取得了初步成效。

（一）水资源管理体制改革取得突破

湖南省已在作为区域核心的长株潭地区实行水务一体化管理，长沙、株洲、湘潭3市均成立了水务局，宁乡、华容、韶山等12个县（市、区）水务局也先后挂牌成立，实现了水务一体化管理；制定颁布了《湖南省湘江保护条例》，于2013年4月1日起全面施行，流域综合管理法制建设取得重要突破，将大大强化流域水资源的综合管理与保护。

（二）水利投入稳定增长机制初步建立

一是出台配套政策，构建地方财政投入水利稳定增长体系。湖南出台了水利建设基金筹集和使用管理办法及实施细则；省及常德、长沙两市财政设立了农田水利专项资金；出台和落实了“一事一议”财政补助资金主要用于农田水利建设政策；执行从土地收益中提取10%专项用于水利建设的政策，其中衡阳市明确规定按12%的标准执行。重庆印发了建立水利投入稳定增长机制指导意见等政策文件，明确了市级财政平均每年预算安排水利建设资金16亿元，要求各区县财政每年预算安排水利建设投入的增幅要高于同期财政经常性收入的增幅；修订印发了水利建设基金筹集和使用管理实施办法，在拓宽基金征收范围方面有较大突破。二是强化政银合作，加大水利建设金融支持。湖南省水利厅分别与国家开发银行等5家金融机构签订了战略合作协议，全省水利系统18家单位与10家金融机构签约，协议贷款金额21亿元，已到位贷款资金14亿元。重庆市与中国农业发展银行重庆市分行签订了合作框架协议，今后5年将获得授信贷款100亿元以上。三是构建投融资平台，吸引社会资金投资水利。湖南除了组建省级水利投资公司之外，还在水利建设任务重的长沙市、浏阳市、望尘县等多个市、县成立水利投融资平台公司。重庆整合市水投集团、市水务集团，组建统筹城乡水务一体化的市水务资产经营公司，打造成为全国最大的千亿元级水利投融资主体；积极推动区县水利投融资平台建设，新成立融资平台5个，区县水利投融资平台总数增加到24个。此外，重庆市在用地政策及土地收益分配等方面向水利工程项目倾斜，在保障水利工程建设用地的前提下，将所获收益用于水利发展，将水利工程建设用地视为农业用地，实行“只征不转”，严格土地储备收益使用管理，招拍挂所获收益用于水利发展，市水投集团等单位2012年1—9月已通过土地储备实现收益5.5亿元。

（三）水利工程建设和管理体制改革迈出新步伐

一是推行小型水利工程建设集中管理模式。湖南有48个县（区）组建了县级水利建设项目管理中心，对县内中小型水利工程建设项目实行集中管理；浙江除了以各类投资公司为基础组建县级项目法人之外，还在宁波的有关县（市）组建了小型水库除险加固、中小河流治理等不同类型工程的集中项目法人。二是加快健全小型水利工程管理体制。湖南大力执行小型水库管护员制度，将管护员工资纳入财政预算、实行定额补助，全省共核定管护人员12811人，落实管护经费7976万元；浙江积极推行大中型水利工程管养分离，引入市场化维修养护主体、政府购买服务的维修养护模式初步形成，此外在宁波等地成功实施了水利工程“以大带小”和“小小联合”的集中管理模式。三是加强水利建设市场管理及工程质量安全监督。湖南逐步建立水利工程建设项目信息公开和水利建设市场信用信息管理平台，水利市场准入和退出机制不断完善；浙江下辖的全部11个市、72个县（区）成立了水利工程质量监督站，多数为事业单位或承担行政职能事业单位，部分为公益一类事业单位，人员编制得到批复落实。四是探索开展小型水利工程产权制度改革。甘肃制定出台了小型水利工程产权制度改革暂行办法，对小型水利工程产权制度改革进行了规定。

（四）基层水利服务体系的“三驾马车”日益加强

一是强化基层水利服务机构建设。湖南省96%乡镇水利站基本完成体制改革任务，其中长沙、湘潭等8个市州都按“一乡一站”要求，建立了乡镇水利站；浙江组织开展“首席水利员”评选活动，在全省范围内选拔了154名首席水利员，带动水利员队伍素质整体提升；甘肃出台了关于进一步加强基层水利站建设的指导意见，提出力争到2013年底建立起覆盖全省的基层水利服务网络。二是加强农民用水自治组织建设。湖南鼓励和扶持农民用水合作组织建设，已建立农民用水合作组织2299个；浙江以金华和杭州两市作为试点，在全省率先开展村级水利（水务）员建设工作。三是加强水利专业服务队的建设。浙江已开展工作全面完善基层防汛防台组织体系。甘肃出台了《关于建立健全县级抗旱防汛服务队的指导意见》，提出按照“一县一队”的要求建立健全县级抗旱防汛服务队，实行应急队伍跨区域调度。

（五）水价改革稳步推进

一是探索对城市居民生活用水实行阶梯式水价。湖南在长株潭地区城市非居民生活用水推行超定额累进加价制度，城市居民生活用水推行阶梯式计价。二是探索深化农业水价综合改革。湖南在铁山、黄材、官庄3个大型灌区试点推进农业水价综合改革，分类核定农业供水水价；重庆选择潼南县、忠县、彭水县等三个区县作为农业水价综合改革示范县，依托农民用水户协会完善灌区末级渠系，进行水价制定、水费收取的自主管理，实现了良好的灌溉效益；甘肃省制定出台了关于进一步推进农业水价综合改革的意见。

三、改革中存在的困难和问题

（一）部分改革措施因多种原因出现滞后

受制于水利改革复杂、部分基层领导重视程度不够等原因，四省（直辖市）都存在部分改革措施滞后问题。一是部分政策文件出台滞后。按照改革试点方案部署，湖南省在基层水利服务体系建设领域要出台的全省农民用水户协会建设的指导性意见目前仅形成初稿；《湖南省用水定额》需要制定出台工业和服务业用水定额用量核定具体办法，但目前修订工作刚刚启动。浙江省原本应当在9月底前由省政府出台《关于改革和加强基层水利服务体系建设的意见》，由有关部门出台水利工程质量安全监督管理、小型农田水利工程建设项目法人管理、小型农村水利工程维护经费管理等方面的政策文件，但目前均未出台。这些政策滞后出台将在一定程度上影响改革整体进度。二是部分改革措施未能按期启动和落实。如按照改革试点方案，湖南省2012年要完成的24项改革任务还有相当部分未能及时启动。除了政策本身调研不足、不完全适应当地情况，基层的重视不足、社会动员不充分也是一个重要原因。重庆市城市水价和供水工程水价改革的具体方案至今未能出台，尚处于调研论证阶段，即尚未完成实施方案对准备阶段（截至2012年3月）的任务要求。甘肃省因为试点启动较晚，且作为西部地区，基础条件较差，虽然多方推进，但是各领域改革具体措施的出台整体上都出现滞后。

（二）部分改革措施受外部因素影响而面临困境

受外部政策环境变化、部门协调困难等因素制约，部分改革措施推进困难。一是水利投入稳定增长机制建设因金融政策变化而存在困难。如重庆建立水利投入稳定增长机制改革中，加强政银合作、争取银行贷款显著增加是重要举措之一，但由于国家金融政策调整加强了对地方融资平台借贷的管控和限制，使得相关改革措施推进困难。二是水利工程建设管理体制改革因人力资源不足而存在困难。如浙江省水利工程建设管理体制改革中，由于市场准入门槛高、监理取费标准低等因素影响，各地设计、施工、监理、检测等专业技术力量相对不足，难以满足全面推行水利工程建设规范化管理的需要。三是水价改革因部门协调而存在困难。如重庆市的水价改革进展滞后，发改、财政、物价、水利、市政等多部门之间协调难度大也是一个重要原因。四是基层水利服务体系建设等因编制紧缺而存在困难。如浙江组建事业单位性质的县级集中项目法人、全面组建水利工程质量与安全监督管理机构以及健全乡镇水利服务机构，都需要新增编制和专职人员，受省编委收紧各地事业单位编制总体原则影响，报批难度很大。五是改革试点所需的资金投入尚显薄弱，特别是对于甘肃等经济落后地区，改革进展和成效直接受制于地方在机构建设、设施建设及工程管护等方面的投入力度。

（三）部分改革措施因区域差异性而难以推进

加快水利改革试点是一个不断探索的过程，必然存在一些改革措施由于最初调研、论证不足而未尽合理的现象，使得在向下推行过程中因各地区的差异性而出现实施困难。例如，湖南省要求在全省所有122个县（市、区）建立水利建设项目管理中心，但是目前仅有48个县区以县级区域为单元完成组建，这与各地区实施条件并不一致存在很大关系。浙江省组建县级集中项目法人的改革在部分市县难以推行，尤其是在水利建设项目多、乡镇配套比例高、征地拆迁等政策处理任务重的县（市），面临着乡镇配套难以落实、政策处理推进不力、工程建设滞后等困难，尚需考虑予以变通处理。重庆市水价改革方案出台滞后，一个重要原因是水价改革涉及大量因地而异、因供水工程而异的具体指标，相关方案尚需进一步予以变通。

四、相关政策建议

（一）进一步加大试点实施力度，推动改革相关配套政策尽快出台

各试点省市要在已有改革进展的基础上，进一步加大改革的力度和速度，常抓不懈。一是加快配套政策出台，进一步组织精干力量，加强专题研究和基层调研，在做好改革顶层设计基础上，抓紧起草相关配套政策文件，积极争取尽快出台。二是加大宣传力度，使各级地方领导和广大基层水利工作者能够认识到加快水利改革试点工作的重要意义，转换工作思路，主动支持、积极践行，营造水利改革试点工作的良好氛围。三是加强组织协调，充分发挥已经成立的各级地方加快水利改革工作领导机构的作用，进一步做好地方各部门之间的协调，为基层水利改革创造更好的条件。四是强化检查督导，通过建立改革试点进展定期报送制度以及开展不定期检查等，及时了解掌握市、县试点工作进展，加强针对性指导；争取将水利改革试点工作进展及成效作为对各级水利部门进行考核的重要指标或参考依据，并与水利投资计划安排相挂钩，以督促推动各项改革措施落到实处。

（二）深入调查研究，及时调整部分改革措施

针对部分改革措施推行困难的问题，各试点省市应当继续深入调查研究，建立政策实施效果跟踪反馈和优化调整机制，深入调查分析相关政策措施在不同地区的适应性，根据各地实际情况对相关政策措施进行适当调整，避免一刀切。对尚未全面推开的改革措施，可在条件相对成熟、有代表性的地区先期开展试点，积累经验后再全面推行。对于改革措施可能导致的政策风险，如建管体制改革中可能出现重返工程指挥部模式的倾向，水利工程管养分离中维修养护主体市场化不足的问题等，应加强研究，预先防止和及时纠正。

（三）在中央层面加强政策协调，为改革试点创造更好政策环境

针对试点中存在的突出问题，特别需要在中央层面，由水利部与相关部门加大协调力度，为试点省市争取更有利的外部政策环境。如加强与编制、农业等部门的协调沟通，协助解决基层水利服务体系建设中编制不足问题；加强与发改委、中国人民银行等部门以及有关金融机构的沟通协调，切实按照2011年党中央1号文件和国家有关规定精神，营造持续稳定支持水利发展的金融政策环境，以解决或消除金融政策波动对水利建设融资的不利影响；此外，在支持水利企业采取发行债券、上市等方式进行市场融资方面，也需要水利部组织开展政策研究和提供政策支持。

调研组成员：吴强 陈桂芳 高龙 王晓娟 汪习文 靳顶 许维 王殊 汪贻飞 祖雷鸣 荆茂涛 张璇 袁晓奇 陈金木 杨彦明 赫崇成 张彬 陈桂芳 王建平 杨彦明 顾斌杰 刘云波 王殊 王健 贺骥 汪贻飞