第6章 經濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關係

加快五位一體改革

高尚全

中國經濟體制改革研究會名譽會長，著名經濟學家，曾任國家經濟體制改革委員會副主任。著有《中國的經濟體制改革》、《中國改革新論》、《人民本位論》、《高尚全經濟文選》等。

黨的十八大報告指出：“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關係，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”我國雖然初步建立了社會主義市場經濟體制，經濟運行市場化的基礎已經確立，但計劃經濟的思維和管理方式仍然在現實中存在一定的“市場”。現代市場經濟體制並不排斥政府必要的干預，這一點很容易成為複歸或強化舊體制的根據。因此，改革的成功與否，關鍵在於處理好政府與市場的關係。

為什麽說經濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關係

計劃經濟的特點是通過計劃等行政手段來配置資源，因此效率低下。例如，20世紀50年代，瀋陽有兩個相鄰的工廠，一個叫瀋陽變壓器廠，一個叫瀋陽冶煉廠。這兩個廠都是政府行政主導。變壓器廠需要大量的銅，由主管的一機部從雲南等地調到瀋陽。冶煉廠生產的銅由冶金部從瀋陽調往全國各地。一牆之隔的兩個廠由於行政主導，沒有市場，造成資源的極大浪費。還有一個例子，上海的一家企業為了在夏天給車間工作的工人降溫，申請買鼓風機。要經過7個部門審批，待審批完畢，夏天都已經過去了。因此，我寫了《企業要有一定的自主權》這篇文章，發表在1956年12月6日《人民日報》上。編者還配發了《“必要”的手續》這樣一幅漫畫。當時說是一定的自主權，現在看來還是有點保守，企業應該擁有完全的自主權。如何調整好政府與市場的關係是過去幾十年來經濟體制改革最核心的內容。

眾所周知，30多年來的中國改革開放歷程實際上就是社會主義市場經濟從無到有、逐步發展的過程，同時也是經濟發展逐漸擺脫行政計劃控制的過程。在這個歷史進程中，市場一步步擴大在資源配置中的基礎性作用，而政府權力則逐漸淡化經濟領域的資源配置作用。同時，現代市場經濟顯然已經不是政府只作為守夜人的原始商品經濟，更加頻現的市場風險和市場失靈都要求政府在保持市場經濟與自然生態和社會和諧的平衡當中發揮積極的作用。建國以來特別是改革開放30多年來的經驗表明：什麽時候政府與市場的關係處理得好，經濟就能夠獲得較快的發展；什麽時候政府與市場的關係處理得不好，經濟發展速度就會有所減慢，經濟發展質量和經濟結構就出現問題。社會主義市場經濟30多年來的建設和發展經驗還表明：哪個行業中政府與市場的關係處理得妥當，哪個行業發展得就比較快，甚至在國際競爭中佔據優勢地位；而哪個行業中政府與市場的關係處理不好，哪個行業就問題突出，乃至拖累整個經濟體的轉型升級。經濟體制改革要實現十八大確立的改革發展目標，就必須要以理順政府與市場的關係為核心。

從更深刻的理論角度講，政府與市場的關係內涵是上層建築與經濟基礎的關係。市場經濟的逐步建立和成熟發展，使得生產關係適應了生產力發展的需求，因此，有了近30年來經濟的繁榮。作為生產關係之總和的經濟基礎出現的變革也同時要求上層建築要進行相應的調整，這是馬克思主義基本原理的體現。經濟體制的改革必然是以此為核心。與現代市場經濟的經濟基礎相對應的上層建築層面有着諸多的特點，最鮮明的是服務型政府和法治政府兩項（這裏的政府是指廣義的公權力機關，並非狹義的政府）。服務型政府要求政府能夠提供良好的市場運行的基礎環境，能夠發揮宏觀調控的作用解決微觀市場的不足，能夠調和市場在優勝劣汰的資源配置過程中產生的負面作用，等等。言而總之，服務型政府就是強調政府要在市場經濟當中發揮積極能動的正面作用，防止市場失靈對整個經濟社會造成損害並為市場觸及不到的地方提供協調保障；而法治政府則更多地是給政府劃定了運用權力的界限，避免權力介入到市場中去產生權力尋租，防止行政壟斷，保障市場主體的機會均等、交易自由、信息對稱和權利公平。如何處理好政府與市場的關係，就是在新形勢下如何堅持並發展好中國特色社會主義。

處理好政府與市場的關係是解決改革過程中產生的疑難問題的核心。在從計劃經濟向市場經濟的轉軌過程中，經濟社會發展也積累了很多問題。比如：片面追求經濟增長導致的環境污染，社會分配缺乏有效調節導致的收入差距過大，公權力缺乏制約直接介入市場導致腐敗現象嚴重，社會誠信缺失，階層對立嚴重，等等。因此，黨的十八大提出了“五位一體”的總體佈局思路，就是要使經濟體制、政治體制、社會體制、文化體制以及生態體制五個方面改革的協同推進。而“一體”不僅僅指的是這五方面的改革是緊密聯繫在一起的，還包括了這五方面的改革都要求解決好政府越位、缺位、錯位的政府失靈和市場失靈的問題，也就是政府與市場的關係問題。把政府與市場的關係處理好了，經濟體制就理順了，政治體制就清明了，其他社會、文化、生態問題也都將迎刃而解。

如何發揮好市場的基礎性作用

1.如何正確理解宏觀調控

正確理解宏觀調控是處理好政府與市場關係的關鍵。十四大提出，“社會主義市場經濟就是要使市場在社會主義國家宏觀調控下發揮基礎作用”。到了十四屆三中全會，改成“社會主義市場經濟就是要使市場在國家調控下發揮基礎性作用”。我在參加起草《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》時提出，“要從源頭上完善宏觀調控體系”的建議。我提出，原來的表述並不科學，因為：一、宏觀調控是資源配置的前提條件，還是市場經濟的重要內容？十四屆三中全會提出的社會主義市場經濟體制的五大支柱之一，就是社會主義市場經濟必須有健全的宏觀調控體系。二、資源在市場配置的基礎上發揮政府的作用，還是資源配置在政府的作用下發揮市場的作用？三、資源配置的主體是政府還是市場？是政府行政主導型還是市場主導型的市場經濟？四、宏觀調控的含義是什麼？主要是運用貨幣政策和財政政策調節經濟的運行。五、誰代表國家進行宏觀調控？國務院當然是代表國家，但省市也說自己代表國家，所以各地都爭要宏觀調控權。起草小組經過認真討論研究並經中央同意，接受了我的建議，不再提“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，只強調“更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。這是十四屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的正確表述。應該說這個表述是科學的，與時俱進的。但在實踐中還是強調國家宏觀調控，過多地強調政府的作用。目前各級政府和部門中過分強調自己的宏觀調控職能，很大程度上是計劃經濟時期行政性控制的翻版。必須明確，政府宏觀調控不是資源配置的前提，配置資源的主體是市場，而不是政府。十八大進一步明確提出：要“更大程度更廣範圍發揮市場在資源配置中的基礎作用”。

如何理解宏觀調控，我感覺到有三點值得研究：一種說法，“目前進行的宏觀調控，是我國改革開放以來第×次調控”。把宏觀調控作為一種運動，好像除了這幾次以外其他時間就沒有什麽宏觀調控了。另一種看法，認為宏觀調控就是砍項目，就是剎車。還有一種看法，把宏觀調控跟改革對立起來的。好像要宏觀調控就不要搞改革。以上三種都是對宏觀調控的一種誤解。首先，宏觀調控是市場經濟的一個重要的內容。要完善社會主義市場經濟體制，必須要完善宏觀調控體系，經濟運行中出現的深層次矛盾必須通過改革來解決。因此，不應該把它和改革對立起來。應該通過宏觀調控來深化改革，來完善社會主義市場經濟體制，不是一調控就不要改革了。其次，宏觀調控是一項經常性的任務，要不斷進行，不能把它作為一種突擊運動。靠行政手段為主的運動是不能解決經濟運行中的矛盾的。第三，宏觀調控不能搞一刀切。經濟運行中有投資過熱的領域，也有不熱的領域。要根據不同的情況，該抑制的就抑制，該發展的就發展，該緊的地方緊，該鬆的地方鬆，不搞急剎車，不搞一刀切。宏觀調控的目的是促進經濟持續、穩定、協調發展。

要從源頭上來改善政府宏觀調控的水平。源頭上就是原來講的對市場經濟的含義應當與時俱進。原來的提法就是“市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性的作用”。這樣，把國家宏觀調控作為一個前提條件，好像配置資源的主體是政府而不是市場，好像資源配置在政府作用下發揮市場的作用，而不是資源在市場配置的基礎上發揮政府的作用。因此，必須從源頭上完善宏觀調控。

宏觀調控要更多地運用間接調控，盡可能少用行政手段。政府如何完善宏觀調控，如何提高宏觀調控的有效性，是當前和今後必須解決的重大問題。一是隨着改革的深化，經濟的市場化程度已經較高，傳統的行政方式進行調控所起的作用不會很大。二是長期以來由於計劃經濟體制所產生的主要是總需求膨脹的傾向，現在已經讓位給由於市場經濟體制所產生的供給過剩傾向。就是說，宏觀調控的背景和基礎發生了變化。因此，調控方式必應發生變化。三是依靠行政審批制度和管制來加強宏觀調控，容易造成權錢交易，容易抬高企業的准入門檻，造成某些行業的人為壟斷，提高某些行業的利潤。管制越嚴，利潤越高，地方的積極性就越高。四是行政手段容易加大改革和發展成本。因此，要盡量少用行政手段。

2.打破行政壟斷，保障市場發揮配置資源的基礎作用

以市場作為配置資源的基本手段，利用價值規律推動市場競爭、促進生產發展和經濟繁榮，是改革開放以來取得成功的一個基本經驗。對壟斷行業進行改革，保障市場主體的自由競爭，是堅持社會主義市場經濟方向改革過程中的重要環節。但是，相對於其他領域的改革，壟斷行業改革的推進較為緩慢。經濟運行中存在的中小企業發展困難、價格關係扭曲、結構調整進展緩慢、資源消耗過高等問題，都與行政性壟斷範圍過廣、程度過深導致市場機制作用發揮不充分有直接關係。壟斷行業是深化改革的焦點和難點所在，改革攻堅必須打破壟斷。

行政壟斷已經嚴重阻礙市場經濟的發展和完善，具體表現在以下幾個方面：1.壟斷行業在能源、電信、交通、金融等領域的壟斷惡化了市場環境，影響了中小企業的發展。以民營企業為主體的中小企業貢獻了60%以上的國內生產總值、50%以上的稅收，並創造了80%的城鎮就業。中小企業是緩解就業壓力、解決民生問題的重要渠道。而行政壟斷對解決民生問題造成很多不利影響。2.行政性壟斷對國民收入分配格局產生了負面影響，導致不同部門之間、不同社會群體之間收入差距過大。在過去幾年中，不同部門之間的收入差距呈擴大趨勢，其中尤以壟斷性部門與競爭性部門之間的收入差距擴大趨勢尤為明顯。國民收入分配過度向企業傾斜，還為企業盲目擴大投資提供了資金來源，成為導致社會投資與消費關係失衡的一個重要因素。3.與行政性壟斷相伴生的是行政權力過多介入微觀經濟活動，由此衍生了經濟轉型時期的秩序混亂和腐敗現象。近年來，腐敗問題主要集中在土地批租、國企改制、金融市場等領域，而這些領域正是行政權力掌控的重要方面。行政力量對土地、能源、資本等要素市場的壟斷為政府過度干預市場提供了便利條件。在短期政績績效的驅使下，政府為驅動市場主體進行投資，給予大量廉價的土地、資源等要素，市場失去了配置資源的基本功能，而政府投資決策體系的不健全往往造成很大浪費。4.企業進行科技創新、服務管理創新源自於市場競爭，行政壟斷排斥了潛在的競爭者，使民營企業失去參與競爭的機會，而壟斷國企安於壟斷利潤現狀，創新動力不足。這就使得舊的低端擴張模式難以改變，造成資源的巨大浪費，在國際競爭中也主要依賴價格、數量競爭，屢屢產生海外投資的重大虧損。

更大程度更大範圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用，必須深化壟斷行業改革，營造公平競爭的市場環境。必須下決心在石油、電力、電信、金融、鐵路等行業進一步深化改革，實行政企分開、政資分開、政事分開，完善機制，打破壟斷，加快構造有效競爭格局，加快壟斷行業建立現代企業制度的步伐。

推進壟斷企業股權多元化改革，允許非公有制經濟進入壟斷行業參與競爭。2005年和2010年，國務院先後發佈兩個“非公經濟36條”，鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，對於深化壟斷行業改革具有重要意義。兩個“非公經濟36條”都規定：允許民營資本進入壟斷行業和領域，允許進入公用事業和基礎設施領域，允許進入社會事業領域，允許進入金融服務業，允許進入國防科技工業建設領域；鼓勵非公有制經濟參與國有經濟結構調整和國有企業重組，為打破壟斷、引入競爭創造條件，為推進國有壟斷企業股權多元化提供契機。

堅持公開、公正原則，保證壟斷行業改革規範有序進行。不可否認，在以往的國有企業改制重組中確實存在一些問題，特別是政企不分、監管不力為個別政府主管部門、企業經營者和出資人進行暗箱操作提供了可乘之機，導致國有資產流失，使國有產權制度改革受到質疑。國有壟斷行業是特殊利益最為集中的領域之一，在股權多元化改革中勢必會出現突出的利益博弈問題。對此，最有效的辦法就是方案公開、程序公正、社會參與、媒體監督，“讓權力在陽光下運行”。

發揮市場的作用與轉變政府職能密切相關，必須弱化政府對微觀經濟活動的干預。近年來，政府職能轉變取得了顯著進展。但受長期計劃經濟體制和思維慣性的影響，在不少地方和部門，政府的直接干預依然滲透在微觀經濟活動的諸多方面，不僅包括壟斷行業的生產經營過程，甚至涉及已經市場化的競爭性行業。這種行政權力的濫用，為腐敗行為提供了制度土壤，加劇了收入分配不公，影響了政府的公信力。為了從根本上解決這一問題，必須加快行政管理體制改革，進一步轉變政府職能。凡是市場主體有能力做好的事情都要交給市場主體去做，政府的主要職責是為市場主體創造公平競爭的環境。

加強立法，提高《反壟斷法》可操作性和執行透明度。應根據改革市場化的進程，修改《反壟斷法》。通過修改《反壟斷法》，並制定行政法規、實施細則，不斷提高法律的可操作性，同時要強化反壟斷執法，統一反壟斷執法機構。通過積極開展《反壟斷法》的實施，促進社會主義市場經濟的不斷完善。

如何更好發揮政府的作用

1.政府職能的“越位”、“缺位”、“錯位”

近些年來，儘管在走向市場經濟的過程中，政府職能已經發生了重要轉變，但這種轉變還僅僅是初步的，甚至在有些方面是滯後的。政府在不同程度上充當了市場中一個重要的競爭主體的角色。目前經濟生活中出現的無序競爭乃至惡性競爭現象，其背後或多或少有着政府競爭的影子。政府過多介入市場的微觀層面，就難以站在全局的立場上實行全面統籌，就難免會削弱其宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務等職能，甚至導致某些管理職能的扭曲。

在改革與發展中出現的一些深層次的矛盾和問題，是市場不足呢？還是市場失靈呢？主要還是市場不足，改革不到位。政府和市場的關係沒有擺正。主要表現在：一是“越位”。政府管了不少本來應由市場或企業管的事情，本來應該當“裁判員”的，結果當了“運動員”。二是“缺位”。政府主要應發揮服務功能，搞好公共服務，提供公共產品。因為服務沒有什麽權，也沒有什麽利，所以政府往往不願意幹。政府願意幹審批，因為有權也有利。三是“錯位”。擴大就業渠道，創造就業機會，理應是政府的職責，但有的政府部門卻分片包乾企業，直接管理企業的下崗分流，至於投資主體錯位的現象也不少。

出路是什麽？出路就是“讓位”。市場和企業能做而且政府不容易做好的事，政府應該讓位於市場。總之，要牢固樹立人民是創造財富的主體、政府是創造環境的主體的理念，堅持人民的主體地位，樹立“非禁即入”的理念，即凡是法律不禁止、大家都可以幹的理念。有了這樣的理念，政府就容易轉變職能，百姓就會有更大更多的創新空間。雖然部分審批還有必要，但大量的審批應撤除，讓市場去調整，讓群眾去創業。而政府必須依法行政，不能有隨意性，要成為有限政府、服務型政府。

2.政府職能轉變

政府職能轉變是經濟發展方式轉變的關鍵。應推進政府職能轉變和投資體制改革，消除地方政府投資擴張的衝動，增強其社會管理和公共服務功能。加快政府職能轉變，積極推進政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務型政府、法治政府的轉變，強化政府的社會管理和公共服務職能，創造有利於經濟發展方式轉變的制度環境。

轉變政府職能需要進一步調整政府與市場的關係，必須明確政府與市場的邊界。必須認識到，經濟發展的主體力量在市場，企業和老百姓才是創造財富的主體，政府應該是創造環境的主體。政府的職能要轉到為市場主體服務、創造良好的環境上來，主要通過保護市場主體的合法權益和公平競爭，激發社會成員創造財富的積極性，增強經濟發展的內在動力。加快政府職能轉變，才能轉變經濟發展方式，才能真正貫徹科學發展觀，促進經濟、社會和人的全面發展。

轉變政府職能還要求正確處理好集中與分散決策的關係。改革開放以來，傳統體制高度集中的弊端雖然被認識，但集中體制“能辦大事”的認識誤區依然影響深遠。科學決策和執行存在多種約束條件，如信息對稱與否，利益取向是否“一致”，決策目標是多重還是“單一”的，長期決策還是短期決策，等等。不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負面影響不小。市場經濟客觀上要求分散決策。政府若存在很強的“集中偏好”，就難於根據走向市場經濟的實際進程切實轉變職能，反而會把不適當的決策“強加”給市場，甚至代替市場選擇。這顯然不利於社會主義市場經濟的發展。

轉變政府職能的同時，要充分認識轉軌時期政府的特殊性。政府與市場必須分野。與成熟市場經濟國家的政府相比，轉軌國家的政府依然具有一些特殊的發展職能。因此，政府對經濟的干預是不可避免的。對一個轉型中的經濟體來說，更需要論證的是：政府的哪些干預是現階段必需但未來是要“退出”的？哪些干預無論現階段還是未來都要“退出”？哪些干預是現階段和未來都是必需的？只有回答了這些問題，才能真正解釋和處理好經濟轉軌中政府和市場的關係。

轉軌國家的政府與市場關係，遠不像成熟市場經濟國家那樣基本“定型”，而是一個市場關係逐步發展與政府職能轉變的互動過程。只要堅持社會主義市場經濟的改革方向，就必須確立市場機制在資源配置方面的基礎地位。這是市場經濟的基本特徵。在從高度集中的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的這個歷史背景下，市場經濟發育不成熟是必然的。現實中的諸多矛盾更主要的是由於市場經濟不成熟、市場機制作用不充分所致，並非所謂的市場機制“缺陷”所致。“權錢交易”和公共領域的“缺失”恰恰是市場經濟不成熟的表現，是市場“邊界”不清的結果，不能作為指責市場經濟或市場機制的依據。問題的癥結在於，在處理政府與市場的關係方面，究竟是強化政府職能轉變讓市場在資源配置中更充分地發揮基礎作用還是強化政府對經濟的直接控制力，這是根本方向問題。這個問題搞不清或方向反了，不僅無法最終完善市場經濟新體制，而且會對中國經濟增長的可持續和穩定形成重大障礙。近年來，尤其是金融危機以後我國的經濟發展狀況表明，只有加快政府職能轉變，讓市場在資源配置中更充分地發揮基礎作用，才能促使經濟發展方式轉變，才能使經濟社會獲得持續健康發展。

3.保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護

政府要在市場經濟中發揮良性作用，成為創造市場環境的主體，就需要保證市場成為資源配置的主體，即讓資源通過價值規律的作用自由地在各個市場主體之間流動。而要達到這個目標，其前提是要保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。

政府保障各種所有制經濟依法平等使用生產要素，必須深化對各類要素市場管理體制、稅收體制的改革。從資源配置來看，我國生產要素市場還很不完善，市場機制還不能充分發揮作用。國有企業與民營企業在獲取各類生產要素的難易程度和成本高低方面存在顯著區別。這不僅造成了市場主體的不平等，還造成了巨大的資源浪費。土地、能源、資本等要素市場發育滯後，與政府職能改革不到位有很大關聯。土地作為最重要的生產要素之一，大部分掌握在政府手中。在當前的政績考核制度和徵地制度下，土地成為政府的主要財政收入來源和招商引資的手段。往往是一屆政府就把幾十年的土地都批出去了，結果就是鼓勵企業擴張規模，使得我國這麼一個土地資源稀缺的大國，還有大量的土地利用效率很低，浪費嚴重。此外，水、煤、電、油等能源的價格形成機制不健全。在目前的礦產資源開採體制下，獲取開採權的成本很低，也使得價格和成本嚴重脫離。這種扭曲的價格機制不能反映資源稀缺情況，造成了使用中的大量浪費。

政府保障各種所有制經濟公平參與市場競爭，必須打破行政壟斷。以金融市場為例，對金融市場的各種干預和門檻限制不僅僅導致利率市場化改革滯後，而且使各種民間資本難以公平地參與到金融市場的競爭中去，最終使得急需資金的中小企業難以獲得資金支持，只能求助於民間高利貸。而一些上市公司和國有企業通過金融市場獲得資金後不是投資房地產就是放貸，以求高額利潤。這樣很不利於實體經濟的發展。

市場經濟作為法治經濟，政府還應當保障各類所有制市場主體公平受到法律保護。從現實情況來看，民營企業尤其是民營非上市公司的合法權利的法律保障程度還難以達到最基本的要求。在市場經濟環境下，各類交易主體之間難免發生各種糾紛，而依據法律可預見的、公正的司法處理結果能夠消除矛盾，恢復正常的市場秩序。我國司法實踐當中企業之間的糾紛處理的干擾因素過多，導致市場主體的合法權利往往難以受到保障。這種現象在民營企業當中尤其顯著。更有甚者，民營非上市公司各種財產權利還受到各種腐敗勢力的壓榨，並難以受到法律的公正保護，其結果是企業創新積極性不足，資本大量外逃。政府要創造良好的市場環境，就必須保障各類所有制市場主體的合法權利。

4.逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系

建立公平的社會保障體系是發揮政府積極職能，防範市場失靈的重要內容。市場經濟優勝劣汰的規律決定了市場在優化資源配置的同時也會產生許多失敗的被淘汰者。即使是市場競爭的優勝者有時也難免因為天災人禍的影響而遭遇難以為繼的危機。公平的保障體系能夠為市場主體參與市場競爭免除後顧之憂，促進市場經濟的和諧健康發展。

建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系也是科學發展觀的要求。以人為本的基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。貫徹落實科學發展觀，重要的任務在於為廣大社會成員提供有效的義務教育、基本醫療、公共衞生、公共就業服務和基本社會保障等基本公共服務，使經濟發展的成果充分體現為人的全面發展。通過促進人的全面發展為中國經濟發展方式轉變和經濟社會的可持續發展積累日益強大的人力資本。

從國情出發，社會公平保障體系的建設主體是政府。在社會公平保障體系中，政府發揮着關鍵性的作用，這與其公共職能的定位高度相關。各級政府如果不能充分體現民意，順利進行職能轉變，則保障體系很難建立和完善，為公眾服務的積極性很可能為機構的私利所左右。建設服務型政府，不僅包括政府自身機構和職能的演變，而且還涉及政府的行政運行機制、政府功能與市場功能的界定，以及政府行為的規範乃至行政權力來源與約束等更為豐富、廣泛的領域。政府轉型客觀上要求相關領域的經濟、社會、政治、文化以及生態機制的協調配套推進。