第二章　文献综述

第一节　关于财政转移支付政策效应的研究

一、关于财政转移支付政策效应的研究

（一）对财政转移支付政策效应的批判

Bhagwati等（1985）考虑了外生和内生两种扭曲因素的情况下，两个国家在双商品世界下财政转移支付的福利效应。分析发现，如果引入“直接非生产性寻利”（directly unproductive profitseeking）作为内生变量，实施财政转移支付很可能会使“富者更富，贫者更贫”。⁽¹⁾

部分学者认为，不完善的财政转移支付制度导致其未能较好地达到兼顾公平与效率的政策效应。

Inman（2003）认为，中央财政转移支付不但会软化地方政府的预算约束，而且可能导致地方政府在资源配置上出现经济无效率的问题。⁽²⁾

卢现祥等（2009）的研究发现，在1995—2006年中国各地区间所获得的财政转移支付存在着显著的差异，导致财政转移支付未能解决地区间的不平等问题。⁽³⁾

付文林等（2012）、苑德宇等（2015）认为，由于中国转移支付程序以及地方财政决策机制尚未健全，转移支付资金会对地方政府的财政支出产生“粘蝇纸效应”，经济欠发达地区存在将资金用于基本建设与行政管理支出项目的动机，导致转移支付政策与基本公共服务均等化的目标相偏离。^{(4) (5)}

马骁等（2013）通过分析2003—2011年中国财政转移支付对调节地区间收入差距的效应，发现中国的东部、中部和西部地区，都普遍存在着人均财政转移支付与人均本级财政收入呈正相关的现象，说明中国财政转移支付的分配结构有待进一步优化。⁽⁶⁾

樊丽明等（2014）基于2006年和2009年两轮微观调查的面板数据，对中国公共转移支付的效果进行实证分析后发现，无论贫困线标准如何调整，公共转移支付在应对慢性贫困与暂时性贫困方面的效果并不显著。⁽⁷⁾

Umezurike（2014）的研究发现，尼日利亚通过实施联邦制改善地方治理，以改变过去地方政府严重依赖于上级政府财政转移支付的状况，并在解决民主与发展问题上取得了一定成效。⁽⁸⁾

雷根强等（2015）基于2000—2007年中国15个省份1054个县域数据，研究发现虽然中央对西部地区转移支付高于中部地区，但由于城镇居民受益程度显著高于农村居民，反而导致城乡居民收入差距扩大了20%，因此建议中央的转移支付结构应进一步体现“农村倾向”。⁽⁹⁾

刘明（2016）认为，财政转移支付虽然有利于增加地方所掌控的经济资源，但有可能会降低地方政府改善政府治理水平的积极性，反而对地方经济增长产生消极影响。⁽¹⁰⁾

Jalil（2017）基于1980—2003年马来西亚联邦政府财政转移支付的数据，对马来西亚联邦政府财政转移支付的效率进行实证分析，发现联邦政府所实施的财政转移支付制度，不但导致地方政府未能充分挖掘其税收潜力，还导致地方政府缺乏改革其地方税制度的积极性。⁽¹¹⁾

李永友等（2017）认为，中国的纵向财政转移支付未能有效激励地方政府提供社会性公共品，未来的改革应以横向转移支付为主，激励地方政府提供社会性公共品。⁽¹²⁾

缪小林等（2017）的研究发现，一般性转移支付和专项转移支付都未能显著缩小城乡间公共服务的差距，同时中央政府对地方政府城乡公共服务支出的倾向性难以形成有效的抵御效应。⁽¹³⁾

方元子（2017）采用2005—2011年中国31个省份的面板数据，对中国基本公共服务领域的非均衡现状进行实证分析，发现财政能力均等化和转移支付对基本公共服务均等化的促进作用并不显著，财政转移支付的效率亟待提高。⁽¹⁴⁾

鲍曙光等（2018）认为，财政转移支付虽然有利于缩小地区间财政收入差距，但是其显著降低了地方政府的财政努力度，因此现行的财政转移支付是一种“无效率”的均等。⁽¹⁵⁾

乔俊峰等（2019）认为，在以GDP为导向的地方政绩考核体系下，中央与地方目标存在激励不相容的问题，容易导致地方政府的财政行为偏离财政转移支付的目标。⁽¹⁶⁾

Gandullia等（2019）基于意大利各级地方政府财政平衡的状况，引入了各级地方政府风险分担估计数，对地区间转移支付的效应进行了实证分析。研究发现，财政转移支付政策只会略微（0.9%~2.7%）减少地区间人均生产总值的永久性差异，但可能会将非系统性风险提高4.8%。⁽¹⁷⁾

（二）对财政转移支付政策效应的认可

尽管中国当前的财政转移支付政策效应存在一些问题，但部分学者认为财政转移支付仍然是较好的选择。

Agostini等（2010）评估了智利中央政府对地方政府实施财政转移支付的减贫效应，发现中央政府通过对地方政府管理的授权，使得财政转移支付的实施显著减少了智利的地区间贫困和不平等的现象。⁽¹⁸⁾

李稻葵等（2012）指出，中国在短期内可通过增发国债、降低税收、增加财政补贴的方式，提高居民可支配收入，进而提高全体国民的福利水平。⁽¹⁹⁾

徐艺（2016）分析了2005—2009年中国县级财力差距问题，发现转移支付不但在一定程度上平衡了中国东部、中部、西部地区的可支配财力，而且显著降低了县级财力的不平等程度（2008年除外）。⁽²⁰⁾

刘一伟等（2017）基于中国老年健康影响因素的跟踪调查数据，研究发现社会保障转移支付有利于缓解城镇老年人的经济贫困问题，有利于缓解农村老年人的经济贫困、精神贫困、健康贫困等问题。⁽²¹⁾

张凯强（2018）采用模糊断点法分析后发现，一般性转移支付、专项转移支付的比重每增加10%，地区经济波动性将分别减少1.2%和2.5%，得出增加财政转移支付可以促进经济稳定的结论。⁽²²⁾

解垩（2018）基于2013年中国健康与养老的追踪调查数据，研究发现财政转移支付是中国实现收入再分配效应的主要推动力量，其影响力占了90%以上，而税收、社会保障的影响力不足10%。在解决贫困问题上，特困户补助、五保户补助、低保的效果、效率较为理想。⁽²³⁾

张冬梅等（2018）对“分税制”改革以来中央财政转移支付对民族地区的财政平衡效果进行了量化评价。研究发现，中央财政转移支付显著改善了民族地区的横向财政失衡。⁽²⁴⁾

卢盛峰等（2018）从“中国健康与营养调查”数据库中选取中国部分省市的数据，研究发现中国财政转移支付每增长1%，基尼系数将下降0.248%。财政转移支付对“精准扶贫”的效果要优于居民间救助和企业救助。⁽²⁵⁾

田勇等（2019）基于2016年中国家庭追踪调查的数据，分析了财政转移支付对农业产出增长的影响。研究发现，财政转移支付每增长1%，农业产出将增长0.19%。⁽²⁶⁾

李丹等（2019）认为，财政转移支付不但兼具“输血”功能与“造血”功能，而且可以有效拉动地方的经济发展与财政收入增长。⁽²⁷⁾

刘成奎等（2019）基于2012年中国家庭追踪调查的数据，对最低生活保障政策与贫困家庭儿童人力资本的关系进行了实证分析。研究发现，低保政策有利于增加贫困家庭在教育方面的物质投入，对贫困家庭儿童人力资本具有较为显著的促进作用。⁽²⁸⁾

王宇昕等（2019）基于2009—2018年重庆、四川地级市的面板数据，分别分析了财政转移支付对教育、医疗、社会保障三类公共支出的影响，发现财政转移支付对扩大公共服务支出具有显著的“粘蝇纸效应”，其中，对社会保障支出的效应最为显著。⁽²⁹⁾

白宇飞等（2020）的研究发现，财政转移支付与非税收入存在负相关关系，因此加大中央财政转移支付力度有利于抑制地方非税收入的过快增长。⁽³⁰⁾

宋颜群等（2020）利用中国家庭金融调查数据库，对财政转移支付的效应进行实证分析，发现财政转移支付具有显著的扶贫特征，而且财政转移支付投向农村地域的减贫效应显著大于投向城镇地域。⁽³¹⁾

解垩等（2020）基于1998—2017年贫困地区扶贫资金与经济指标的数据以及2016—2017年省际层面的数据，利用DEA模型和SFA模型分析了中央财政转移支付扶贫资金的绩效状况。研究认为，虽然财政转移支付扶贫资金的绩效仍有待提高，但相较于其他措施，中央财政转移支付扶贫资金的绩效是最高的。⁽³²⁾

（三）对财政转移支付政策效应持中立态度

部分学者则对财政转移支付政策效应持中立态度。

Maitra等（2003）基于南非家庭的数据库，分别分析了私人部门和公共部门的转移支付对家庭福利的影响。研究发现，公共部门的转移支付有利于提高贫困家庭的福利水平，但对非贫困家庭的促进作用不如私人部门显著。⁽³³⁾

吕炜等（2015）基于1998—2012年中国的省级（西藏除外）面板数据分析了政府间转移支付的“粘蝇纸效应”，认为过高的转移支付依存度虽然会产生显著的“粘蝇纸效应”，但转移支付整体上还是能发挥均衡区域发展的效应。⁽³⁴⁾

Bucheli（2016）对乌拉圭中央财政转移支付的数据进行了实证分析。研究发现，虽然财政转移支付的实施在整体上缓解了贫困问题，但是财政转移支付对于有子女的家庭的效应较为有限，因为这些家庭很难通过直接获得财政转移支付而实现脱贫。⁽³⁵⁾

马海涛等（2017）基于2009—2013年中国的县级数据，对财政转移支付财力均等化的作用进行实证分析后发现，虽然财政转移支付显著降低了人均一般公共预算支出的不均等程度，但却在一定程度上进一步提高了人均一般公共预算收入的不均等程度。⁽³⁶⁾

Ben（2018）对上海、广东、辽宁、海南、甘肃的贫困率进行了估算，发现由于中国城市生活成本的提高，城市贫困发生率显著高于农村。虽然中国最常见的财政转移支付政策——低保政策在农村发挥了很好的作用，但是处于国家贫困线以上的家庭却成为低保政策的主要受益者。⁽³⁷⁾

陈国强等（2018）基于2010年和2014年中国家庭追踪调查数据，对财政转移支付的减贫效应进行实证分析，发现中国在实施财政转移支付政策后，虽然会使陷入收入贫困的概率较实施前下降0.120~0.129，但财政转移支付对解决多维贫困的效应并不显著（仅为0.019~0.025）。⁽³⁸⁾

高菠阳等（2018）利用空间分析、熵权TOPSIS、GMM动态面板模型等方法，分析了财政转移支付对县域经济社会发展的效应，发现财政转移支付虽然有利于促进县域经济社会的发展，但对缩小欠发达地区和发达地区间经济社会发展差距的效应并不显著。⁽³⁹⁾

张楠等（2019）采用双重差分法对资源枯竭城市的转移支付对经济增长的负面影响进行了实证分析。研究发现，资源枯竭城市的转移支付对煤炭城市和有色金属城市的经济增长影响显著，但对森工城市的影响并不显著。⁽⁴⁰⁾

韩一多等（2019）基于1995年、2005年、2015年的面板数据进行实证分析，发现只有当地方政府对财政转移支付依赖度较低时，财政转移支付才有利于降低居民收入不平等程度；而当地方政府对财政转移支付依赖度较高时，财政转移支付反而会进一步加剧居民收入不平等。⁽⁴¹⁾

刘佳（2019）提出利用Deaton的消费贫困理论，综合考虑家庭规模内部经济、家庭内部歧视、家庭成员健康状况、物价等因素，分析财政转移支付对贫困家庭及福利影响的思路。⁽⁴²⁾

尹彦辉等（2019）利用DSGE模型，分析了中国实施积极的财政政策对经验规则性家庭和异质性家庭的经济效应。研究发现，财政转移支付虽然在短期内能改善经验规则性家庭的消费状况，但从长期来看并没有实质性缩小收入分配的差距。⁽⁴³⁾

郝凤霞等（2020）基于2015—2017年中央对31个省份财政转移支付的数据进行实证分析，发现财政转移支付对不同产业结构的地区经济影响存在显著的差异性，即财政转移支付有利于第二产业占主导地区的经济发展，却不利于第三产业占主导地区的经济发展。⁽⁴⁴⁾

二、关于不同类别财政转移支付政策效应的研究

目前，中国的财政转移支付主要包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还，而专项转移支付和税收返还已成为学者研究的焦点。

（一）对专项转移支付政策效应的研究

1. 对专项转移支付的批判

部分学者将批判的矛头指向专项转移支付。

赵早早（2015）对2002—2014年审计署的“审计报告”进行梳理分析后发现，专项转移支付项目设置重复交叉、资金分配权力和管理的分散，是专项转移支付问题屡查屡犯的主要原因。⁽⁴⁵⁾

李永友（2015）基于2003年、2007年、2010年县级行政单位的截面数据，利用空间系统估计方法进行实证分析，发现中国偏低的一般性转移支付比重以及偏高的专项转移支付比重，导致中国财政转移支付对治理地方政府财政竞争行为的效果显著弱化。⁽⁴⁶⁾

吴强等（2016）认为，中国的专项转移支付在2004年以后取代税收返还制度，成为各地区间财力差距拉大的主要因素。经济欠发达地区由于无法提供足够的配套资金，失去专项补助的条件，使得专项转移支付难以实现区际财力均等化的效用。⁽⁴⁷⁾

王瑞民等（2017）分析了中国财政转移支付对县级公共服务均等化的影响，发现一般性转移支付在2005年以后显著改善了地区公共服务不均等的问题，而专项转移支付严重加剧了不同层级政府间纵向财力不均衡的问题，建议中国未来应减少专项转移支付的比重。⁽⁴⁸⁾

杨良松等（2018）研究发现，中国的专项转移支付分配缺乏较为严格的客观标准，且有更多职能部门享有专项转移支付的分配决定权，地方上级政府一般更倾向于截留专项转移支付。⁽⁴⁹⁾

邢春娜等（2019）测算了1995—2017年财政转移支付对民族地区和沿海地区人均收入增长的影响程度（民族地区为0.2285，沿海地区为0.9476）。研究认为，中国均衡性转移支付的比重较低，是导致财政转移支付对民族地区人均收入的促进作用显著弱于沿海地区的重要原因，建议中央应努力提高均衡性转移支付的比重。⁽⁵⁰⁾

詹新宇等（2019）认为，中国的中西部地区财力吃紧，地方政府容易出现难以为中央的专项转移支付提供配套资金的问题，在一定程度上导致增加专项转移支付并未降低中西部地区发展不平衡的问题。⁽⁵¹⁾

姚东旻等（2019）基于2016—2018年全国31个省级行政区划单位（不含港澳台）专项转移支付收入的面板数据，研究发现科教文类和社保医疗类专项转移支付反而显著减少了地方的科教文支出和社保医疗支出。⁽⁵²⁾

2. 对专项转移支付政策效应的认可

但部分学者也对专项转移支付给予了肯定，认为专项转移支付的存在有其合理性。

Snoddon等（2003）认为，当地方政府与联邦政府的偏好存在分歧时，联邦政府有动机通过扩大专项转移支付（尤其是配套补助）的规模，诱使期望得到更多财政转移支付的地方政府优先将其公共支出与联邦政府相配套，从而使地方政府的行为有利于维护联邦政府的利益。⁽⁵³⁾

Slack（2007）认为，专项转移支付的存在有利于将地方政府外溢性成本内部化，从而完善地方政府提供地方公共服务的激励机制，因此专项转移支付是不可或缺的。⁽⁵⁴⁾

孔卫拿等（2013）认为，财政转移支付对提高农村公共品供给质量具有显著作用，其中专项转移支付对提高农村公共品供给质量的影响作用较一般性转移支付更为显著。⁽⁵⁵⁾

尹振东等（2016）以中国农村义务教育补助为例，认为只要设计出合理的专项转移支付制度，嵌入“奖优”机制，就可以有效激励地方政府将公共资源向基础教育倾斜，进而实现公平与效率的兼顾。⁽⁵⁶⁾

马光荣等（2016）认为，一般性转移支付可能会弱化地方政府发展经济的激励，而专项转移支付由于事先限定了资金用途，反而有利于避免资金使用低效率的问题。⁽⁵⁷⁾

刘炯等（2017）采用Ordered Probity模型分析了一般性转移支付和专项转移支付对居民评价县（区）政府工作的影响，发现专项转移支付相较于一般性转移支付，更有利于实现资金导向与居民福利相关的公共服务领域相结合。⁽⁵⁸⁾

吕冰洋等（2018）认为，加大一般性转移支付的力度会降低发达地区的发展积极性，而加大专项转移支付力度有利于提高欠发达地区的发展积极性，因此中国的专项转移支付占财政转移支付的比重难以下降。⁽⁵⁹⁾

朱光等（2019）基于2011—2016年省级一般性转移支付和专项转移支付的数据，研究发现专项转移支付相较一般性转移支付，更能发挥矫正地方政府财政扭曲行为的作用。⁽⁶⁰⁾

刘贯春等（2019）认为，一般性财政转移支付对地方政府的财政支出偏向产生了显著影响，其进一步加剧欠发达地区热衷于经济建设而忽视民生建设，而专项转移支付对地方政府的财政支出偏向所产生的影响并不显著。⁽⁶¹⁾

吉富星等（2019）认为，虽然专项转移支付存在分配随意性、自由裁量权大等问题，但是随着专项转移支付逐渐向教育、医疗卫生、社会保障等领域倾斜，其仍然可以有效发挥基本公共服务均等化的作用。⁽⁶²⁾

（二）对税收返还制度政策效应的研究

1. 对税收返还制度政策效应的批判

部分学者对税收返还制度提出了质疑。

汤玉刚等（2016）基于2009—2013年山东县域数据，研究发现财政转移支付制度并没有促进区域间人均消费水平差距的缩小，而税收返还制度产生的发散效应最为显著。⁽⁶³⁾

张冬梅等（2018）认为，税收返还制度虽然能够激励财政实力较强的发达地区增加财政收入，但对财政实力较弱的欠发达地区（尤其是民族地区）解决财政失衡的效果越来越弱，建议以中央与地方“新”分税取代税收返还制度。⁽⁶⁴⁾

朱德云等（2018）认为，以税收等形式上缴收入后再返还给地方作为财政转移支付，使得财政转移支付政策存在时间错位问题，导致地方财政短期急切需求难以得到满足，并加剧地方财政长期依赖转移支付。⁽⁶⁵⁾

庞伟等（2019）基于2004—2017年增值税收入数据进行实证分析后发现，虽然税收返还制度能够显著提高地方政府的财政努力程度，但考虑到政府竞争（譬如地方政府的税收优惠政策）因素，税收返还制度反而削弱了地方政府的财政努力程度。⁽⁶⁶⁾

2. 对税收返还制度政策效应的认可

部分学者对税收返还制度政策效应表示认可。

白佘清（1995）认为，税收返还制度虽然使原财政管理体制下财力分配“苦乐不均”的现象继续维持，也诱使部分地方政府为扩大税收返还基数采取舞弊行为，但是实施分税制改革的重要前提是确保地方利益，保护地方发展经济的积极性，因此税收返还制度对分税制改革的顺利实施具有促进作用。⁽⁶⁷⁾

徐博（2010）认为，税收返还制度既不应属于地方税收激励制度，也不应属于财政转移支付制度，应作为地方财政标准收入的组成部分，平衡中央与地方的财政关系。⁽⁶⁸⁾

李万慧（2017）认为，税收返还制度只是在“分税制”改革初期维护地方既得利益，目前这种作用随时间推移已大为减弱。同时，税收返还制度也不应直接地并入到一般性转移支付制度中，否则将扭曲一般性转移支付的作用机制。⁽⁶⁹⁾

鲍曙光等（2018）认为，税收返还制度有利于提高地方政府的财政努力度（指政府利用税收能力的程度），而一般性转移支付和专项转移支付都显著地降低了地方政府的财政努力度。⁽⁷⁰⁾

郝凤霞等（2020）研究发现，税收返还可以显著地促进地区生产总值增长，而一般性转移支付和专项转移支付对地区生产总值增长的促进作用并不显著。⁽⁷¹⁾