第二节 行政诉讼法

一 行政诉讼法的概念

在中国特色社会主义法律体系中，诉讼与非诉讼程序法是其中重要组成部门之一，是指规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范的总和。我国诉讼程序法包括刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大体系。非诉讼程序法包括《仲裁法》、《人民调解法》等。行政诉讼法作为调整行政诉讼活动的法律规范体系，是规定行政诉讼活动的程序法，是我国法律体系中的一个重要法律部门。具体而言，行政诉讼法是规定人民法院、当事人和其他诉讼参与人实施诉讼活动，发生诉讼法律关系的步骤、顺序、方式方法和时限的总称。或者说，行政诉讼法是调整行政诉讼关系的法律规范的总称。

当事人和其他参与人的诉讼活动程序，规范各种行政诉讼行为，调整行政诉讼关系的法律规范，也是我国法律体系中的一个重要法律部门。行政诉讼法与民事诉讼法、刑事诉讼法并列称为我国三大诉讼法。行政诉讼法，一方面是在部门法意义上使用，另一方面也具有法典和制度意义。狭义的行政诉讼法，仅指行政诉讼法典，即1989年4月4 日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1990年10月1日起生效实施，2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修改通过的《关于修改 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的决定》，根据该决定重新公布了《中华人民共和国行政诉讼法》；广义的行政诉讼法还包括其他相关的法律规定。把握行政诉讼法的概念，应当注意以下几点：

第一，行政诉讼法调整的对象是诉讼行为和诉讼关系。所谓诉讼行为，是指行政诉讼中法院、当事人及其他诉讼参与人在诉讼过程中实施的各种行为，如起诉、答辩、送达、裁判、妨碍诉讼、拒不执行判决等。行政诉讼法调整诉讼行为的基本方式是创设行为模式，明确规定各个诉讼主体实施行为的条件、标准及法律后果。所谓诉讼关系，是指行政诉讼过程中各方诉讼主体之间形成的特定的诉讼事实与后果之间的关系。

第二，行政诉讼法的主要内容是规定行政诉讼主体的权利与义务。行政诉讼法是设定行政诉讼主体诉讼权利和诉讼义务的法律规范。行政诉讼法规范人民法院在行使行政审判权审理行政案件过程中的职权、职责，也规范其他行政诉讼主体的权利和义务。

第三，行政诉讼法是调整行政诉讼活动的所有法律规范的系统。无论是制定法还是判例法，只要调整行政诉讼活动，均是行政诉讼法的表现形式。需要注意的是，在当代主要西方国家，判例法都是行政诉讼法的重要法律渊源。判例法与制定法共同形成行政诉讼法的完整体系。

二 行政诉讼法的渊源

行政诉讼法的法律渊源，即行政诉讼法律规范的存在和表现形式，包括行政诉讼法典，有关法律对行政诉讼的规定，宪法和国家机关组织法、地方性法规和行政法规中的有关规定，国际条约和法律解释等，我国的行政诉讼法的渊源体现出成文法特征，但是判例法也在司法实践中发挥作用，不可忽视。

（一）宪法

宪法是国家的根本大法，其对公民基本权利的规定对行政诉讼活动的进行具有基础性的指导性作用。《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这一规定被认为是建立行政诉讼制度最重要的宪法依据。此外，《宪法》中关于国家根本政治制度、行政权和司法权配置、国家结构以及公民基本权利和义务的规定，均是行政诉讼法的宪法渊源。

（二）国家机关组织法

除《宪法》外，《国务院组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等国家机关组织法中关于法院和行政机关组织法的规定等都是行政诉讼法的法律渊源。

（三）行政诉讼法典

《行政诉讼法》是我国的行政诉讼法典，也是我国行政诉讼法最重要的法律渊源。《行政诉讼法》颁布施行以后，对于《行政诉讼法》没有规定或规定比较原则的方面，仍适用《民事诉讼法》的规定。人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，新《行政诉讼法》没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定。所以，民事诉讼法也是行政诉讼法的渊源之一。

（四）有关的法律

在《行政诉讼法》颁布实施前，以《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》为代表的法律已经有了关于人民法院受理行政案件的规定，都是行政诉讼法的渊源。[15] 在《行政诉讼法》颁布之后，行政管理的法律中就公民对行政机关的行为不服可以提起诉讼的有关规定：仍然是提起行政诉讼的依据。

1994年通过《国家赔偿法》，[16] 其中关于行政赔偿的规定，也是行政诉讼制度的重要内容。另外，《行政诉讼法》中“法律另有规定”所指的单行法律都是行政诉讼法的渊源。如《税收征收管理法》[17] 规定了起诉不停止行政行为执行、行政复议前置、起诉期限等内容，这些规定行政诉讼有关内容的法律也是行政诉讼法的渊源。

（五）行政法规和地方性法规、自治条例、单行条例

行政法规是国务院根据宪法和法律制定的关于全国行政管理工作的法律规范的总称。

地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会，在不与宪法、法律和行政法规相抵触的情况下，制定颁布的规范性文件的总称。

自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会，依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济、文化的特点，所制定的规范性文件的总称。

在这些法律规范性文件中有关行政职权规定的内容都是行政诉讼法的渊源，但是前提是符合《立法法》对法律效力和层级的要求，并且不得违反立法原则和精神。

行政法规和地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例中有关调整行政诉讼活动的规范也是行政诉讼法的法律渊源。

（六）国际条约

原《行政诉讼法》第七十二条规定，我国参加的国际条约中关于行政诉讼的规则，除了我国声明保留的以外，都是我国行政诉讼法的成文法渊源。[18] 但如果我国参加的国际条约涉及行政诉讼问题，对我国的行政诉讼活动是有约束力的。

（七）法律解释

根据全国人大常委会1981年《关于加强法律解释工作的决议》，法律解释包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。法律和法规制定机关对其制定颁布的法律、法规有权进行解释。如果涉及行政诉讼关系的调整，亦为行政诉讼法的法律渊源。

作为行政诉讼法的法律渊源的法律解释主要是最高审判机关所作的司法解释。如最高人民法院1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，2000年3月10日起施行的最高人民法院《关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》；[19] 2002 年6 月4 日最高人民法院审判委员会第1224次会议通过，自2002年10 月1 日起施行的《行政诉讼证据若干问题的规定》；2002年9月11日最高人民法院审判委员会第1242次会议通过，自2003年1月1日起执行的《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》 《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》；2004年1月14日发布并执行的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》；2007年12月17日最高人民法院审判委员会第1441次会议通过，自2008年2月1日起执行的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的决定》《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》等；2015年4月20日最高人民法院审判委员会第1648次会议通过的《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》等等，这些司法解释是最高人民法院在行政审判工作中对实践中出现的问题作出的全面而具体的解释，在行政诉讼制度的发展过程中发挥着不可忽视的作用，这些司法解释如果不违背新《行政诉讼法》，就是行政诉讼法的重要渊源。

值得注意的是，2018 年2 月6 日最高人民法院以法释 〔2018〕 1 号发布了《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》（2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，自2018年2月8日起施行），该解释对适用行政诉讼法的问题作了全面系统的解释，对原有的司法解释作了重新的整理，明确规定“本解释自2018年2月8日起施行”。“本解释施行后，《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》（法释〔2000〕 8号）、《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》（法释 〔2015〕 9号）同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。”2018 年2 月23 日最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释 〔2018〕6号）等都属于我国行政诉讼法的法律渊源。[20]

（八）判例

在我国判例不能作为法律的正式渊源，但判例在英美法系国家和大陆法系国家的法国，行政判例也是行政诉讼的法律渊源。目前最高人民法院推行指导性案件制度，对人民法院审理案件具有一定的示范作用。最高人民法院发布指导性案例的目的是为总结审判经验，统一法律适用，提高审判质量，维护司法公正。根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第二条的规定，指导性案例，是指裁判已经发生法律效力，并符合以下条件的案例：①社会广泛关注的；②法律规定比较原则的；③具有典型性的；④疑难复杂或者新类型的；⑤其他具有指导作用的案例。

三 行政诉讼法的效力

行政诉讼法的效力范围，是指行政诉讼法适用于一定的时间、空间、人员和事件的范围，具体包括行政诉讼法的空间效力、时间效力、对人的效力和对事的效力。

（一）行政诉讼法的空间效力

行政诉讼法的空间效力是指行政诉讼法适用的地域范围。

行政诉讼法适用于国家主权所及的一切空间领域，凡在我国领域内（包括领土、领空、领海及领土的延伸部分）进行行政诉讼的都必须遵守我国的《行政诉讼法》。也就是说，凡在我国进行行政诉讼活动，均应适用我国《行政诉讼法》。当然，行政诉讼法的空间效力因法律体系的不同及法律规范的级别而有所不同。例如，在我国香港、澳门特别行政区和台湾地区，不适用我国大陆地区的《行政诉讼法》。有关行政诉讼的地方性法规和自治条例、单行条例只能在本行政区域内适用，超出这一范围，就不能适用。

（二）行政诉讼法的时间效力

行政诉讼法的时间效力是指行政诉讼法适用的时间范围，具体包括行政诉讼法的生效、失效的起止时间以及行政诉讼法对该法生效前发生的行政案件的溯及力。

原《行政诉讼法》规定：“本法自1990年10月1日起施行。”该日期即为行政诉讼法的生效日期。同时，《行政诉讼法》不具有溯及既往的效力。“在1990年10月1日前已经发生但还没有受理的行政案件，如果属于行政诉讼的受案范围且起诉期限未届满，人民法院也应按行政诉讼法的规定予以受理、审理和裁判。如果按行政诉讼法规定的诉讼时效已经届满，则不应予以受理。”[21]《修改决定》自2015年5月1日起实施，此前的诉讼活动仍然按照原法的规定执行。

（三）行政诉讼法对人的效力

行政诉讼法对人的效力，是指行政诉讼法能对哪些人有拘束力，对哪些人没有拘束力。

我国行政诉讼法采用属地主义原则确定对人的效力。凡在我国领域内（包括领土、领空、领海及领土的延伸部分）进行行政诉讼的，无论当事人为中国公民、法人，还是外国人、外国组织或无国籍人，均适用我国《行政诉讼法》。但是，中国参加或缔结的国际条约对外国公民的权利作了特殊规定的，适用该规定。例如，《中华人民共和国外交特权与豁免条例》第十四条规定，外交代表享有民事管辖豁免和行政管辖豁免。据此，除非派遣国政府明确表示放弃豁免或者外交人员从事与公务无关的活动，行政诉讼法对其没有约束力。外交代表免受强制执行，但对前款所列情况，强制执行对其人身和寓所不构成侵犯的，不在此限。外交代表没有以证人身份做证的义务。

（四）行政诉讼法对事的效力

对事的效力，是指行政诉讼法对行政案件的适用范围，即只有属于人民法院的受案范围内的行政案件才能适用行政诉讼法，其他的行政争议并不能适用行政诉讼法。