理解改革红利与增长速度的关系

国际经济学家、观察家和媒体报道对中国的改革有些误解，容易产生对公众的误导。这类观点认为，中国的改革任务与经济增长速度之间存在一种替代关系，为了推动改革必然要牺牲增长速度。有的媒体甚至称中国的改革是“增长抑制型”的。国内舆论也有类似倾向，夸大改革成本而低估改革收益。例如，在讨论户籍制度改革时，我们看到诸多关于推进农民工市民化的成本估算，但是，很少见到有人测算该项改革的收益。这样的观点不符合事实，类似的舆论也不利于形成改革共识，缩小了改革方式的选择空间，还会误导投资者。

本文回答两个颇具争议性的问题，第一，中国经济增长减速是供给方因素还是需求方因素所致；第二，中国当前经济增长率是在潜在增长率之上还是之下。本文根据第一手证据和国际经验，提供若干改革可以带来红利的事例，证明中国的改革不仅不是“增长抑制型”的，而且可以立竿见影地直接有利于提升经济增长速度。

改革的成本收益公式

《彭博商业周刊》记录了这样一个故事。20世纪90年代初的某一天，当芝加哥大学经济学家（后来的诺贝尔经济学奖获得者）詹姆斯·海克曼，向当时的助理财政部长劳伦斯·萨默斯游说其政策主张，呼吁政府确保贫困家庭3～4岁儿童的教育机会时，他对自己这位经济学家同行说：这个政策建议可不仅仅是某种善良而含糊其辞的愿望，也是建议实施一项讲求实际的投资，能够以减少社会福利支出、降低犯罪率以及增加税收的形式带来实实在在的回报。实际上，这位经济学家拿出的是一个关于公共政策改革的成本收益“海克曼等式”。

如今，面向贫困家庭、旨在提高儿童生命最初1000天的健康和教育项目，得到了美国官方和民间的热切关注，成为一个方兴未艾的社会政策。经济学家的这个建议之所以得到积极响应，并不仅仅由于其“政治上正确”的性质，更重要的还是其可以带来全社会的净收益。其与当年米尔顿·弗里德曼倡导的教育券政策形成鲜明的对照，后者建议让家庭自行“购买”教育服务，以促进教育供给者之间的竞争。几十年过去了，对教育券的响应者寥寥，更没有成为一项普遍推行的社会实践，原因也恰恰在于该政策建议及其实施，并不能让人看到直截了当且显而易见的收益。

制度变迁理论指出，通常只有在一项制度变化的收益大于成本，即净收益大于零时，这种制度变迁才会发生。当然，这个理论判断指的是决策者所考虑的实施改革的政治成本和收益，即改革带来的政治支持（收益）是否大于因此而招致的政治反对（成本）。但是，一般来说，在经济意义上收益大于成本，就具有了说服政策制定者推行特定改革的充分理由。中国在相关领域的改革效果，可以说与此十分类似，即旨在提高资源配置效率、改善收入分配，以及增强基本公共服务均等化程度的改革，既是为了实现更加公平的社会目标，也可以获得直接和间接的改革红利。具体而言，如果我们知道当前中国经济增长速度下滑的因素，也就可以预期哪些改革领域可以带来直接的提高潜在增长率的效果，以及其他间接有利于经济增长的效果。

正确认识改革能够带来的收益或改革红利，不仅对形成和凝聚改革共识十分必要，还能够增加改革方式和策略的选项，强化改革的动力。改革尽管能够获得净收益，但是，成本和收益却是不对称地在当事人之间进行分摊的。为了最大限度地使改革具有激励相容的性质，通常有两种方式可供选择，一是所谓“帕累托改进”，即这种改革可以在不伤害任何既得利益的前提下予以推进；二是所谓“卡尔多改进”，即虽然有利益群体会因改革而受损，但是，由于改革带来较大的净收益，可以从中拿出一部分对受损者进行补偿。当前面临的改革任务，已经很少具有“帕累托改进”的性质，但是，如果我们能够认识到并且把握住改革的收益，就可以适当地运用“卡尔多改进”的方式，以减小改革阻力。

当前增长减速的原因

以2010年之后15～59岁劳动年龄人口负增长为标志，中国经济增长长期享受的人口红利开始消失，其直接的表现就是GDP潜在增长率的降低。2012年和2013年实际增长率都是7.7%，这个大幅度的下滑并不是外部冲击所致，而是潜在增长率下降所决定的。根据我和同事进行的模型估计，潜在增长率在2012年为7.89%，2013年为7.48%，与实际增长率非常吻合。换句话说，之所以中央政府能够接受这个低于8%的增长速度，在于认识到了“必须使经济增长与潜在增长率相协调，与生产要素的供给能力和资源环境的承受能力相适应”，并在2013年《政府工作报告》中给予明确表述。事实上，自2012年开始，中央政府不仅把增长速度预期定在8%以下，而且真正能够接受这个增长速度。

然而，在人口红利消失的情况下，劳动力供给日益趋紧、投资回报率加速降低、资源重新配置效率空间也大幅度缩小，因而，潜在增长率将逐年有所下降（如图1所示）。这就提出了一系列严肃的问题，例如，如果说在“十二五”期间还能够维持平均7.55%的增长率，“十三五”期间平均增长率则会进一步下降到6.20%。需要回答的问题是：我们能够接受今天的7%～8%的实际增长率，我们能否接受不久之后可能面临的6%～7%的增长率呢？如果改革真是“抑制增长型”的，我们推动改革的力度是否会大打折扣呢？

图1 中国GDP潜在增长率预测

资料来源：根据陆旸、蔡昉《调整人口政策对中国长期潜在增长率的影响》（载《劳动经济研究》2013年第1卷第1期）绘制。

实际上，在过去GDP增长速度低于8%的两年中，宏观经济政策感受到一定程度的纠结。中央政府感受到的是“经济运行存在下行压力”，地方政府则尝试采取局部刺激经济增长的方法，企业面对市场疲软和成本上升等困难举步维艰，经济学家纷纷从需求角度建议新的经济增长点。未雨绸缪是必要的，但是，通过改革获得制度红利以提高潜在增长率是一回事，试图通过需求方的刺激手段拉高增长速度则是另一回事，超越潜在增长率是危险的。为了避免在政策上犯下日本“失去的20年”的错误，至少亟须弄清两个问题：第一，当前出现的增长速度放缓是长期的供给方因素式微所致，还是短期的需求方冲击所致；第二，中国当前经济增长是在潜在增长率之上，还是在潜在增长率之下，或者正好与潜在增长率相吻合。

与屈宏斌等建议“不宜夸大劳动人口减少的影响”不同，我们主张千万不要低估劳动年龄人口减少对潜在增长率降低的作用。他们估计的劳动力数量增长对改革期间GDP增长率的贡献为15%，实际上，我们估计的这一贡献更小，仅为8%。但是，二元经济发展时期劳动力无限供给的作用，远不是劳动力数量这个变量可以充分表达的。实际上，几乎所有推动过去30余年中国高速增长的因素，都是劳动年龄人口这个变量派生出来的。例如，人口抚养比低有利于维持高储蓄率、劳动力无限供给阻碍资本报酬递减，以及大量剩余劳动力转移，构成了资源重新配置效率这一全要素生产率的重要组成部分，都对潜在增长率做出了重要的贡献。

因此，随着劳动年龄人口进入负增长时期，所有上述变量都会发生变化，产生降低潜在增长率的作用。正因为如此，我们预测的未来潜在增长率，不仅下滑比较迅速，而且在水平上低于屈宏斌等人的估计。而且，根据我们的估算结果，当前中国经济增长并没有低于潜在增长率，这也就是为什么增长速度下来了，不仅没有出现失业现象，而且企业继续遭遇劳动力短缺的原因。根据估算，中国目前的自然失业率大致为4.1%，因此，只要实际失业率没有明显大于这个水平，就意味着没有出现周期性失业现象。2010年城镇户籍劳动者的调查失业率为4.7%，城镇就业农民工的调查失业率为0.75%，以当年城镇户籍就业人员和农民工的比例分别为65%和35%作为权重，可以计算出包括城镇户籍人口和农民工在内的调查失业率为3.3%，与自然失业率（4.0%～4.1%）相比，实际上不存在周期性失业现象。而这恰恰证明了中国经济是以潜在增长率的水平增长的。

既然是人口红利消失导致潜在增长率下降，中国经济增长减速的原因自然是供给方因素，而与需求方因素无关。在人口红利消失之前，中国在30多年时间里实现了9.8%的增长速度，是因为当时的潜在增长率大约为10%，而按照定义，潜在增长率是供给方因素决定的，即充分的劳动力供给、教育水平的大幅度提高、高储蓄率和高资本报酬率，以及巨大的资源重新配置空间。要说与需求方因素有关的话，不是因为需求方因素提高了潜在增长率，而是因为较高的潜在增长率赋予了中国制造业显著的比较优势，从而通过国际市场扩展了出口需求，反过来帮助实现了潜在增长率目标。

其实，我们需要回答的两个问题是同一事物的两个角度，对其中一个问题做出判断，另一个问题的答案也就是确定的。既然当前的减速是供给方因素而不是需求方因素所致，一旦潜在增长率下降，无论需求方因素如何，实际增长率都要下降。继续向下延伸的逻辑则是，任何刺激性政策都是着眼于扩大需求，都无助于潜在增长率的提高。不过，无论是生产要素（特别是劳动力）的供给，还是全要素生产率的提高，都有着巨大的制度提升空间，因此，改革的确可以提高潜在增长率，带来实实在在的红利。

改革红利的直接估算

在一项定量模拟中，我和同事就增加劳动力供给和提高全要素生产率，对潜在增长率的促进作用进行了估算，结果显示，在2011～2020年间，第一，如果每年劳动参与率提高1个百分点，将会使平均每年的潜在GDP增长率提高0.88个百分点；第二，如果每年都能够将全要素生产率的增长率提高1个百分点，那么平均每年的潜在GDP增长率将提高0.99个百分点。毋庸置疑，这种变化对潜在增长率的提高效果是非常显著的。而且，这两项潜在增长率的提高因素，分别对应着两个重要领域的改革。

首先，作为新型城镇化核心内容的户籍制度改革，推动农村剩余劳动力进一步转移和农民工市民化，既可以通过增加劳动力供给提高潜在增长率，也可以通过消除制度障碍疏通劳动力流动渠道，继续创造资源重新配置效率，保持全要素生产率的提高。现行的户籍制度仍然起着一种阻碍劳动力充分流动的制度性障碍作用。虽然目前已经有1.7亿农村劳动力离开本乡镇，进入各级城镇就业，但是，由于尚未成为法律意义上的市民，他们作为城市产业发展所需的主要劳动力供给，始终处于不稳定和不充分的状态。因此，遵循三条并行的路径——吸纳农民工成为城市户籍人口、为尚不具备条件成为市民的农民工提供与城镇居民同等的基本公共服务、实现社会保障体系对城乡居民的全面覆盖，户籍制度改革可以成为收获改革红利的典型领域。

其次，完善市场配置资源的体制和机制，创造平等进入和退出的竞争环境。提高全要素生产率还有一个重要的领域存在巨大的潜力，即行业内部的企业之间存在巨大的生产率差异，允许更有效率的企业生存、扩大和发展，相应淘汰那些长期没有效率改进的企业，可以提高行业进而整体经济的生产率水平。有研究表明，在美国，通过部门内企业的进入、退出、生存、消亡这种创造性破坏机制，对全要素生产率提高的贡献为30%～50%。此外还有研究表明，中国部门内企业间生产率差异巨大，如果缩小到美国的水平，可以提高全要素生产率30%～50%。这两个数字如此巧合的含义是，迄今为止，中国尚未获得这种类型的全要素生产率源泉。所以，与此相关的改革也是收益明显的领域。

此外，借助公共政策改革效应减缓工资上涨压力，还可以为企业挖掘比较优势潜力、延长人口红利、实现产业结构升级赢得必要的时间。近年来，由于劳动力短缺现象太过突出，工资上涨速度有快于劳动生产率提高速度的趋势，制造业比较优势从而竞争力的下降速度过快，没有足够的调整和改善时间，则会使过多的企业面临困境甚至猝死，投资和企业大规模外迁，会形成一种产业结构调整的休克疗法，反而不利于顺利转型。保持劳动力市场对农民工的吸引力，并不必然通过工资上涨来实现，更好的公共服务和平等待遇能够产生更强的吸引力。稳定的居住和就业预期，以及提高了的基本公共服务水平，还可以抑制劳动力市场上的浮躁，诱导农民工和新移民家庭更多地进行人力资本投资，以适应经济在更高层次上增长的需求和产业结构升级的需求，实现更加可持续的充分就业和收入增长。也就是说，通过公共政策（如户籍制度）改革，同时取得吸引农村劳动力转移和平缓工资上涨速度两个效果，也可以创造显而易见的改革红利。

结论与政策建议

接受增长速度下行的客观现实，不采用刺激性政策试图超越潜在增长率，并不意味着我们无须在意经济增长速度。实际上，当做出当前的增长速度减缓是供给方因素所致，并且这个速度仍然与潜在增长率相吻合的判断，继而引申出不要出台大规模的刺激政策，而是通过改革提高潜在增长率的政策建议时，我们意在通过改革保持适度增长速度，通过增长促进改革的思路就更加清晰了。首先，认识到改革可以带来的红利，并且由此得以保持尽可能健康快速的增长率，改革的净收益就越是明显，全面深入推进改革就越具有共识，也越容易形成激励相容。其次，把促进增长率的努力落实在供给方提高潜在增长率的改革措施上面，而不是着眼于刺激政策，也会减少政府对直接经济活动的过度干预，本身也是改革的重要内涵。

我们的一项具体建议是，在各项改革开始启动，然而改革效应尚未显现的“十二五”后两年中，坚持7.5%的GDP增长率目标，但不是将其作为下限，而是作为预期值，争取既不明显低于该水平，也坚决不追求超越该水平。随着改革的深入，并且按照党中央《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成党的十八届三中全会提出的改革任务。因此，预计改革红利将在“十三五”期间逐渐显现，必然产生抵消潜在增长率下行的效果，这时，结合改革红利效应和静态预测的潜在增长率趋势，我们建议把“十三五”时期的增长率目标定在7%的水平上。这样，既借助改革红利稳定增长速度，又留有足够的空间不致采取不当的刺激政策，实现改革与发展的相互促进和良性循环。

原载2014年第3期《中国改革》