第二节 国际发展援助的执行政策分析

为了更加有效地实现千年发展目标，近年来OECD发展援助委员会（Development Assistance Committee，DAC）成员国采取各种措施逐渐完善包括政策制度的制定、组织机构的设置和发展援助项目的选择、监管、评估等内容的对外援助管理体系。本节主要对DAC各援助国发展援助执行政策进行研究，分析其在组织机构设置、跨部门协调和人力资源管理三个方面的政策措施。通过对这些政策措施的分析，为各国更好地实施发展援助、提高援助的有效性提供参考和借鉴。

《千年发展目标》（Millennium Development Goals，MDG）和《巴黎宣言》（Paris Declaration on Aid Effectiveness）对各国援助政策的制定、组织机构的设置和管理、援助的提供方式以及同其他援助国和受援国的协调一致等方面都提出了相应的要求。OECD发展援助委员会（DAC）是OECD国家就对外援助相关事务进行协调和沟通的平台，通过该平台各国可以分享对外援助的经验和教训，并就如何改进现有的援助方式、如何促使对外援助的实施更加有效等问题进行讨论。在实施对外援助的过程中，OECD发展援助委员会各成员国不仅要确保《千年发展目标》的实现，而且要努力达到《巴黎宣言》和《阿克拉行动议程》（Accra Agenda for Action，AAA）对援助有效性的要求。就国际发展援助的执行政策而言，它主要包括一国对外援助的组织机构设置、跨部门协调和人力资源管理等几个方面。

一 对外援助组织机构的设置

对外援助的政策制度的制定和实施需要依托相关的责任部门，为此每个国家都建立了相应的部门来负责对外援助事务。虽然各国在组织机构的设置方面存在不同，在改革进程方面存在差距，但是，总的来说，各国组织机构的设置均可以划归为四种不同的类型，而且对外援助管理的组织机构设置具有独特性和动态性的特点：独特性体现在由于各国内部政策环境的不同，其对外援助管理的组织机构存在有别于他国之处；而动态性则体现在各国对外援助管理的组织机构会随着环境和目标的改变而有所调整。随着各国对外援助体系的发展，近年来对外援助管理的组织机构设置出现了一些新的特点，各国越来越重视权力的下放和同非政府组织之间的合作。

（一）对外援助组织机构的模式

对外援助政策是外交政策的一部分，因此DAC大部分成员国的对外援助机构均与外交部有较高的关联性。但是，不同国家的外交部在对外援助组织机构中的角色和地位有所不同。总的来看，DAC成员国对外援助管理的组织机构主要有四种模式：

1.外交部负责发展援助政策的制定和执行

丹麦和挪威等国属于这种模式。例如，挪威外交部就在整个对外援助管理中处于中心地位，外交部负责所有国家和地区援助事务的统一规划、管理和执行。

2.外交部的内部机构负责发展援助政策的制定和执行

芬兰、希腊、意大利、荷兰、新西兰和瑞士等国采用这种模式。希腊外交部中的国际发展合作部（The Hellenic International Development Co-operation Department）在对外援助管理中起核心领导作用，除此之外，还有其他12个政府部门的支持。爱尔兰对外援助管理的主要部门是外交部中的发展合作理事会（Development Co-operation Directorate，DCD）。

3.一些部门[15]负责发展援助政策的制定，并设独立的机构负责执行

目前，该模式是国际上对外援助的主要模式。采用这种模式的国家有奥地利、比利时、法国、德国、日本、瑞典、美国等。

德国的经济合作和发展部（The Ministry of Economic Co-operation and Development）全面负责德国的对外援助事务，它独立于联邦外交办公室（Federal Foreign Office），直接通过联邦经济合作和发展部长（Federal Minister for Economic Co-operation and Development）向议会报告。德国的发展援助执行机构主要包括以下机构：德国复兴信贷银行（KFW Development Bank）主要负责对外提供赠款和双边援助贷款；德国技术合作署（German Agency for Technical Co-operation）主要负责对外提供技术援助。

法国的对外援助主要由外交部中的国际发展合作理事会（Directorate-General for International Co-operation and Development）和经济事务、金融和工业财政部（The Treasury in the Ministry of Economic Affairs，Finance and Industry）负责政策的制定，由法国开发署（French Development Agency）负责对外援助的执行。

4.独立于外交部的一个部门或机构专门负责发展援助政策的制定和执行

采用该模式的国家有澳大利亚、加拿大和英国等。例如，1997年英国创立了英国国际发展部（Department for International Development），该部是英国处理对外援助事务的核心部门，英国对外援助中的所有双边和多边事务都在其管辖范围之内，它通过国际发展事务大臣直接向议会报告。英国国际发展部可以就某些对外援助议题同国防部、财政部、外交部、卫生部等政府部门进行协调。

（二）对外援助组织机构的特点

分析DAC各成员国对外援助体系的组织机构的设置和管理，可以发现其主要存在以下特点。

1.组织机构的设置具有独特性

虽然DAC各国的组织机构设置如前文所述可以划归为四种不同的类型，但是由于各国政治、经济和文化环境的不同，其组织机构设置又具有自身的独特性。比如，爱尔兰宪法对政府内部的部长人数进行了限制，由此可以解释为什么爱尔兰不能另外任命一位部长并设立一个独立的国际发展合作部门，而只能通过外交部中的发展合作理事会（Development Co-operation Directorate，DCD）来管理国际发展援助。在瑞典，政府部门数目少，政府职能高度集中，因此瑞典的国际发展援助的执行部门是与外交部分离的一些半自治的机构，而不是政府内部的机构。瑞典的外交部是国际发展援助的决策和管理部门，而政策的执行主要是通过瑞典国际发展合作署（Sida）完成的。政府每年通过下发拨款文件和政府决策来管理发展援助项目。

2.组织机构的设置具有动态性

对外援助的组织机构总是会根据外在环境及其他援助因素的变化进行调整。一国外交部领导的变化、对外援助目标的改变、对外援助数额及分配的变动等都会对对外援助体系产生影响，这些变化促使一国采取重组或合并目前的机构、创立新的对外援助机构等措施来调整本国的对外援助的组织机构。

2004年，为了加强对外援助机构之间的协调性，挪威对其对外援助机构进行了重组和改革。改革的具体做法是对外交部、挪威发展合作署（Norwegian Agency for Development Co-operation，Norad）、大使馆的权责范围进行更加清晰的界定，减少援助体系中部门职责的重复性。改革后，外交部是挪威对外援助的主要管理部门，统一对所有国家和地区的援助进行计划、管理和执行；发展合作署（Norad）是外交部下的一个独立机构，是对外援助的技术支持部门，主要职能是为发展援助提供评估、技术咨询和质量与知识管理；大使馆负责援助项目的具体执行，改进发展合作事务的有效性和协调性。

为了更好地实现联合国提出的《千年发展目标》，美国于2004年创造性地设立了千年挑战公司（Millennium Challenge Corporation，MCC）。美国参与国际发展援助的政府机构主要是美国国际开发署（U.S.Agency for International Development，USAID）、国务院、国防部、卫生及人道服务部、财政部。其中美国国际开发署（USAID）创立于1961年，是一个独立于内阁机构的发展援助系统的核心部门，主要负责双边对外援助的实施；国务院（State Department）主要负责对外援助政策的制定和援助资金的管理。千年挑战公司是针对《千年发展目标》中减少贫困这一目标而设立的。其对外援助的实施方式有别于其他机构，主要通过在低收入国家保持良好的政治环境、促进转型经济增长和可持续发展来减少贫困。

3.实行广泛的权力下放

几乎所有的DAC成员国都在实行权力下放，但是实行的程度有所不同。权力下放程度取决于很多因素，这些因素包括政治意愿、管理的复杂性（涉及的部门和执行机构数）、援助数量等。目前大部分援助国倾向于将部分援助决策权授予海外的国家办事处，以此来加强与受援国的发展合作关系，改善与其他援助国的协调性。国家办事处的优势在于同当地的关系更加密切，可以使项目的实施更加具有灵活性。

权力下放体现之一是财政权力的下放，这意味着国家办事处在预算约束范围内拥有一定的财政审批权。瑞典目前在34个受援国设有国家办事处，并将一定数额的拨款权授予国家办事处。多数情况下，一旦与总部的合作战略和总的援助额达成一致，大使或地区部长（country director）有权审批最高5000万克朗（750万美元）的资金拨付；当金额高于5000万克朗时，由位于总部的国际开发合作署（Sida）的相关部门的领导决定；当金额高于2亿克朗（3000万美元）时由国际开发合作署（Sida）的总负责人决定。澳大利亚的权力下放不仅战略清晰，而且制定了具体的实施计划和工作框架。澳大利亚的《2010年对外援助总指导规划》（AusAID Director General’s 2010 Blueprint）推动了权力下放的实施。总部和国家办事处的角色定位和责任划分十分明确，国家办事处享有300万澳元的财政审批权限。澳大利亚还计划在国家和区域项目上投入更多的财政资金和人力资源。

权力下放的另一体现是援助实施过程中的工作职责的下放。总的来讲，总部主要负责援助战略和政策的制定、审批和传达，国家办事处则更多地将这些战略政策实施到具体的援助项目和方案中。2009年，发展合作理事会（Development Co-operation Directorate）针对援助国的权力下放开展了一项调查。调查结果显示，19个接受调查的国家中有18个在双边援助方面实行了工作职责的下放：澳大利亚、丹麦、欧洲委员会、荷兰、挪威、瑞士和英国这7个国家和地区的权力下放程度很高；奥地利、比利时、加拿大、芬兰、法国、德国、爱尔兰、意大利、日本、卢森堡和新西兰这11个国家也实行了部分的权力下放（见图1-3）。

图1-3 DAC中19个接受调查的国家双边援助的工作职责权力下放情况

资料来源：OECD （2009a），DAC成员国发展援助体系在海外的权力下放水平调查。

从图1-3可以看出，19个接受调查的国家中，在国家战略政策方面，有17个国家的总部掌握着政策制度的审批权，而在规划和执行方面，更多的国家采用了总部和国家办事处共同合作的方式；在项目（Programming）和方案（Project）方面，同样也是大多数国家的总部控制着审批权，规划和执行的任务则更多地分配到国家办事处。

4.不断强化与非政府组织的联系

非政府组织介于政府组织和私人企业之间，具有组织性、民间性、公益性、自治性和志愿性等特点。非政府组织主要从事社会公益事业，涉及诸如环境保护、社会救济、医疗卫生、文化教育等领域。它们根据公众的需求提供多样化的公共服务，是政府和公众沟通的桥梁，往往通过向政府提供合理的意见和建议来影响政府的政策制定。在国际发展援助的实施过程中，非政府组织发挥了重要的作用，它们凭借在某些具体领域丰富的知识和经验，为国际发展援助的实施提供咨询和信息。除此之外，它们还参与国际发展援助项目的具体执行，一定程度上减轻政府组织的执行压力。2008年9月召开的第三次阿克拉援助有效性高峰论坛中，非政府组织就很多议题积极地参与讨论，积极参与国际发展援助工作。DAC成员国为了更好地实现对外援助的目标，也正在逐步强化发展援助管理机构和非政府组织之间的联系。

美国的国际开发署（USAID）和国务院都同公民社会团体（Civil Society Organisation，CSOs）保持着合作关系：USAID在公民社会团体制订年度工作计划、选择援助项目、审查援助效果等工作中起到辅助作用；国务院为了更好地向冲突国家的难民提供人道主义援助，每年会援助超过40个公民社会团体。

法国成立了一些专门的机构来推动援助管理机构与非政府组织的合作和联系。这些机构包括国际合作高级理事会（High Council for International Co-operation，HCIC）、发展合作委员会（Development Co-operation Commission）和基层发展合作国家委员会（National Commission for Decentralized Co-operation）。国际合作高级理事会负责协调对外援助的公共部门和私人部门的关系，推动公共援助意识的提升；发展合作委员会负责公共机构和非政府组织的直接协调和跨部门咨询；基层发展合作国家委员会负责中央部门和地方政府之间的沟通。2006年，法国的基层发展合作涉及6000多个项目，这些项目由基层发展合作委员会进行监管。

瑞典积极支持本国和受援国的民间团体组织的发展，与其建立了良好的伙伴关系，并对民间团体组织与瑞典对外援助优先事项相一致的项目提供资金支持。民间社会团体对瑞典的对外援助工作起到了积极作用，它们推动了瑞典教育项目的实施，同时对《责任共担：瑞典全球发展政策》（Shared Responsibility：Sweden’s Policy for Global Development）[16]的实施也发挥了重要作用。在受援国，瑞典支持发展中国家通过建立多元化的民间社会团体来推动减少贫困这一最终目标的尽早实现。

加拿大设立了国际合作日（International Co-operation Days），当天就会就对外援助政策征求来自世界各地的学术机构、民间社会组织、私营部门、国际发展专家以及民众的意见。

西班牙的政府部门也会就对外援助问题同工会（Trade Unions）、商会（Business Associations）、移民协会（Emigrant Associations）、自治团体（Autonomous Communities）等非政府组织进行协商。

二 对外援助的跨部门沟通协调

《千年发展目标》中的一些目标，如减少贫困、性别平等、环境的可持续发展等，需要援助国援助管理部门、与援助相关的各部门以及在受援国设立的国家办事处的共同努力才能达到。因此，对外援助的事务涉及的行为主体较多，如何解决跨部门的沟通协调问题确实成为每个国家必须面对的一个巨大挑战。DAC成员国采取的跨部门协调方法主要有以下几种。

（一）建立对外援助工作的统一框架体系

虽然各个部门在对外援助方面总的目标是一致的，但是操作过程中由于关注的重点不同，也会产生政策制定及实施方面的不一致性。避免这种不一致性比较有效的方式便是将这些不同的部门纳入统一的对外援助框架体系，这样就可以通过协同效应使各部门的工作相互推进而不是相互背离。

在对外援助协调方面，英国的做法堪称典范。为了实现《千年发展目标》，它建立了《公共服务协议》（Public Service Agreement，PSA）这一总体框架以确保部门之间的协调。首先，《公共服务协议》中的目标是由政府内不同部门共同协商制定的，它的实施需要政府内多个部门的共同合作；其次，《公共服务协议》可转化为7个部门的战略目标，部门战略目标最终又被分解成每个受援国的国家和部门计划。这种统一制定目标，然后层层分解目标，共同合作完成目标的方法可以很好地实现各个部门之间的协同。例如，在《公共服务协议29》（PSA29）的国际减贫事务的实施过程中不仅需要英国国际发展部作为主导部门参与其中，而且需要外交部（Foreign and Commonwealth Office，FCO）、财政部（Her Majesty’s Treasury，HMT）、国防部（Ministry of Defence，MOD）以及能源和气候变化部（Department of Energy and Climate Change，DECC）、环境、食物和农村事务部（the Department of Environment，Food and Rural Affairs，DEFRA）等六个部门参与。在政策制定方面，英国也采取了有效的方式确保政策的协调一致。英国的国际发展事务大臣直接管理英国国际发展部，而他同时也是几个内阁和内阁委员会的成员。这种人员任命方式确保了政府决策和对外援助目标的一致性，并促进了各部门工作的协调一致。

（二）加强对外援助机构部门之间的协调

各部门的对外援助工作既具有独立性又具有相关性，一方面，不同的部门负责对外援助的不同方面；另一方面，各部门之间又需要就某一问题进行分工合作。正因为如此，部门间的协调便显得尤为重要。有些国家通过成立跨部门委员会的方式来促进各部门工作的沟通协调。美国负责对外援助的官方政府部门主要是国际开发署、国务院、国防部、卫生及人道服务部和财政部。在实行对外援助的过程中，这五个政府机构间的关系相对松散，援助任务相互重叠。为了改变这种状况，美国国务院于2006年4月成立了对外援助指导办公室（An Office of the Director of Foreign Assistance，DFA）。该机构的宗旨是“增强美国对外援助政策、计划和监督体系的协调性以及合理性”。对外援助指导办公室通过协调、监督各政府部门的援助工作促进了政府援助目标的有效实行。

（三）优化对外援助机构的部门设置

解决跨部门间沟通协调以及援助任务重叠的另一个有效的途径是对一国的对外援助部门进行整合和优化。2008年，日本成立了国际合作事业团（Japan International Cooperation Agency，JICA），该机构合并了前日本国际协力银行（Japan Bank for International Cooperation，JBIC）管理的ODA贷款业务和日本外务省（Ministry of Foreign Affairs，MOFA）管理的部分赠款业务（MOFA管理的赠款业务的70%交由JICA管理，其余的仍归MOFA管理）。之后，日本对外援助的组织机构责任分工更加明晰化。日本外务省（MOFA）对对外援助有统筹协调权和政策制定权；国际合作事业团主要负责政策的执行，从以前的专门负责执行技术合作的机构变成了涉及贷款业务、赠款业务、技术合作三大援助机制的机构。通过将三大援助机制整合到同一个机构，日本更好地实现了各种对外援助项目之间的协同。

三 对外援助的人力资源管理

（一）人力资源管理中的重要议题

对外援助工作因其复杂性，对人力资源的要求很高。在人力资源管理的过程中，不仅要保证有足够数量的专业人才，还要尽可能提高人力资源的效率。针对不断变化的环境和需求，不仅要提高对外援助人力资源管理的灵活性，而且要建立有效的员工绩效管理体制。这些都是人力资源管理中的重要议题。

1.建立专业人才支持体系

有效的对外援助需要相当数量的专家，这些专家的技能可能是具体的技能，例如卫生、教育或公共财政管理；可能是通用的技能，例如，能力建设、援助结果管理等。专业人才体系的建立需要解决诸如如何招募和留住具有相应领域技术的专业人才、如何完善机构设置为专业技术提供支撑、如何更好地利用对外援助体系外部的技术支持等问题。各国在专业人才体系建设方面存在着显著的不同。一般来讲，专业人才支持体系的建立可以从以下几个方面着手：

（1）重视专业人才的培养。培养一批愿意长期从事对外援助工作的高素质的员工对一国对外援助事业的发展至关重要。一种途径是培训和锻炼有相关专业背景的年轻员工，使他们逐步接管高级专业技术人员的工作。这种方法不仅可以培养出专业人士，而且可以保证专业人员队伍的可持续性发展。另一种途径是利用致力于对外援助研究和人才培养的高校和专业研究机构的毕业生资源。这些毕业生具有较好的专业背景，学习研究能力强，可以较好地应对工作的需要。此外，对于工作特别突出的资深员工，可以任命他们担任政策制定方面的领导岗位。这样可以形成对年轻员工的一种隐性激励，促使他们进行长远的职业规划，更好地服务于对外援助工作。

（2）成立专门的技术部门。为了满足内部对专业知识的需要，一些国家的援助管理机构设立了专门的技术机构或部门。很多国家在这些机构中配备了专门的技术人员，需要时他们还承担培训国家办事处工作人员的任务。例如，法国的对外援助部门不仅有政策的制定和执行部门，还设立了专门的技术支持部门。法国对外援助的四个技术支持机构分别为：经济贸易和财政技术的发展援助部（Assistance for the Development of Trade in Economic and Financial Technologies，ADTEFT）向经济财政就业部负责，主要负责向受援国派遣专家以支持受援国的发展和改革项目；法国国际合作部（France Cooperation International，FCI）向外交和欧洲事务部以及公共服务部负责，主要任务是促进法国公共和私人专业知识的增长、协调技术专家在受援国的活动；校园法国项目部（Campus France）是一个向外交和欧洲事务部以及国家教育部负责的公共机构，负责教育援助中的外国学生和研究人员的活动；文化法国项目部（Cultures France）是外交和欧洲事务部及文化交流部门的政策执行机构，其任务是管理协调国际文化交流。

（3）拓展对外援助体系之外的技术支持。虽然每个国家都聘请了大量的技术人员，但是由于对外援助事务参与主体多、涉及范围广，有时候仅靠体系内的工作人员还是不能很好地完成对外援助工作。此时，可以采用寻求外部技术支持的方法来填补自身技术人员的不足。获取外部技术支持的一种方式是聘请科研机构的专家来担当某个领域的顾问。科研机构凭借强大的研发能力，在特定领域有很深的专业知识，对于诸如程序支持、项目控制、效果评估等问题往往能够提供专业技术支持。获取外部技术支持的另一种方式是签约外包，针对某些便于外包的技术难题可以采取签约外包的方式来解决。很多发展援助委员会（DAC）成员国将统计工作签约外包给外部机构，这些统计工作包括上报给发展援助委员会的相关数据。奥地利的这项工作外包给了一个名为奥地利发展研究机构（Austrian Foundation for Development Research）的私人机构，该机构每年就奥地利的发展援助项目做出年度报告，并由外交部（Federal Ministry of Foreign Affairs）提交给发展援助委员会。当然，签约外包的时候要注意承包人的选择、与承包人的及时沟通、如何制定适当的服务质量标准来进行结果评估等问题。

2.提高人力资源的效率

随着对外援助的不断发展，各国的对外援助的规模在逐渐扩大。但是，与此同时，很多国家对管理成本进行了限制。如何利用有限的管理费用投入确保更多的对外援助项目的有效运行便成为各国需要考虑的问题。

2008年，日本国家合作事业团（JICA）成立以后，其管理的对外援助财政预算增长了6倍，而其管理成本每年要削减3%。这就意味着如果不增加员工数目，每个员工的工作量便会大大增加。日本对此的应对方式是简化工作程序，减轻总的工作量，同时加强员工培训，使得员工可以兼顾不同种类的项目管理。

英国作为发展援助委员会的前五大援助国之一，其对外援助总额逐年增加，并承诺要在2013年实现对外援助占国民收入的比重（ODA/GNI）达到0.7%的目标。与此同时，英国也要求削减行政开支。英国国际发展部的工作人员已从2005年的最高2872人降到2010年的2337人。为了确保援助项目的顺利实施，英国国际发展部尽量更多地削减行政人员而保存专家顾问，同时还制定了相应的中期人才规划以确保有足够的人才储备。此外，它还通过人员借调来实现人员的共用，优化人力资源的使用。

3.提高人力资源管理的灵活性

人力资源管理涉及很多不同的方面。针对不同的问题，应该采取灵活的应对方法。

在人员安排方面，需要明确本国的角色。在受援国技术人员的配置取决于援助国在受援国的角色和地位：如果援助国是主导的援助方而不仅仅是一个参与者，那么它就需要派出较多的专业技术人员和项目管理人员；如果援助国是提供直接的财政预算支持而不是同其他援助国一起采取联合援助的方式，那么它就需要派出更多的人员进行公共财政管理和项目结果评估；如果援助国权力下放，那么它还需要考虑如何分配总部和国家办事处的工作人员、如何聘用当地的人员来负责实施区域性的项目等问题。

在员工外派方面，可以采取一些激励措施鼓励员工到国家办事处工作。激励措施不仅可以采用货币支付的方式，也可以采取更加多样化的方式。比如给予员工工作的自主选择权、参与培训的机会、更好的职业发展规划和更多的晋升机会等。很多总部人员由于受援国国家办事处文化的差异、条件的限制等因素不愿意选择海外工作。对此可以通过承诺给予有艰苦地区海外工作经历的员工更优厚的工作报酬和更多的升职机会的方式来鼓励资深员工选择海外工作。与此同时，在员工外派时，还要考虑外派人员配偶的职业发展问题和孩子教育问题。

在沟通交流方面，可以引入一些现代通信方式。目前，各国、各部门沟通协调的方式更加灵活。在政府各部门、总部和国家办事处各部门之间的日常交流中，发展援助委员会的大多数成员国广泛地使用电子邮件、视频会议和内部网络等新的交流方式。对现代通信技术的广泛使用降低了沟通成本，并且使交流和培训不再受到地域因素的限制。

4.优化员工绩效管理方法

根据《巴黎宣言》和《阿克拉行动议程》的要求，越来越多的国家更加重视援助项目的成果，对援助项目实行“结果导向型”管理。与此同时，对于员工的绩效管理，也进行了一些调整，以确保人力资源更好地服务于对外援助有效性的要求。

《阿克拉行动议程》要求援助国制定促使其员工使用受援国国家支持系统的政策，并且要制定合理的组织结构和员工激励办法推动员工的行为符合援助有效性的相关要求。各国将《巴黎宣言》的相关要求融入员工绩效管理的工作进程有所不同。一些国家认为基于《巴黎宣言》的激励措施是他们员工绩效评估的一个重要部分。一些机构明确要求员工如果要晋升为高级技术人员和管理人员必须具有可以适应《巴黎宣言》[17]中相关要求的经验。另一些国家则认为实施同《巴黎宣言》相一致的政策激励不是其优先事项。

虽然目前各国的做法不太一样，但是在实践中，将援助有效性相关标准应用到绩效评估中是促进《巴黎宣言》实施的有效方法。援助国应该设立一些比较明确的标准来衡量有关行为，比如项目成功和失败的标准、绩效评估中各个等级的划分标准、绩效评估结果多大程度上与员工个人职业发展相结合等。

（二）权力下放对人力资源管理的新要求

《巴黎宣言》和《阿克拉行动议程》加速了各国援助管理机构向国家办事处下放权力的趋势。在这种趋势下，各国对在总部和国家办事处的工作人员的配置进行了调整，国家办事处的员工数目相应地有所增加。如图1-4所示，4个DAC成员国在受援国国家办事处的工作人员达到甚至超过了70%：德国（80%）、丹麦（73%）、瑞士（70%）、欧洲委员会（70%）。爱尔兰、荷兰分别有68%、60%的员工在国家办事处。澳大利亚、芬兰、法国和挪威有50%左右的员工在国家办事处。但也有一些国家的员工分配比较集中于国家总部，比如葡萄牙、新西兰分别将79%和70%的工作人员分配到总部。

图1-4 DAC主要国家分布在总部和国家办事处的员工比例

注：分布在国家办事处的员工包括从总部派去的外籍员工和在当地招聘的员工。

资料来源：OECD （2009a），DAC成员国发展援助体系在海外的权力下放水平调查。

权力下放意味着援助国需要在受援国设立更多的国家办事处，同时对一个国家的人力资源的管理也产生新的要求：

在员工招聘方面，权力下放意味着对受援国拥有当地文化背景、经验丰富、综合素质高的员工的需求正在增加。各国办事处不仅要招聘专业技术人员，还要招聘一些沟通能力强、有敏锐判断力、知识结构全面的通才，这样才能更好地满足工作的需要。援助国在受援国的国家办事处的工作人员有一部分是从本国总部派去的，也有一部分是在受援国当地招聘的。在当地招聘时需要考虑国别知识、语言技能等因素。在当地招聘的工作人员在工作过程中有很多的优势，他们不仅更加了解当地的文化习惯，而且可以更好地同当地政府部门以及其他援助国的工作人员进行沟通，提高对外援助工作的效率。很多在受援国当地招聘的员工在机构中担任重要的行政、技术和管理职务。

在员工培训方面，权力下放使得培训任务更加艰巨。总部对国家办事处的权力下放会使一些以前只有在总部才需要的管理职能（例如，战略规划、成果管理、财务管理）在国家办事处也需要。因此就需要对在国家办事处工作的人员进行相关培训。除此之外，员工还需要就国际发展援助政策及相关议题进行学习。例如，丹麦、欧洲委员会和法国就对它们的员工进行了援助有效性的培训；德国和日本则就权力下放的实施步骤对员工进行了培训。

荷兰创造性地创立了公共财政管理大使支持项目（The Public Finance Management Embassy Support Programme，PFM-POP），对大使馆的工作人员进行培训。该项目包括15个基本的主体模块，并且有针对不同受援国当地背景和大使具体需求的补充部分。从2003年开始，已经有25个荷兰的大使馆使用了PFM-POP项目。2006年，荷兰又创立了组织和能力建设支持项目（The Support Programme for Institutional and Capacity Development），该项目主要是完善大使馆的组织机构建设和能力培养，以更好地应对各种挑战。与PFM-POP一样，该项目可以针对大使馆的需求灵活地提供有针对性的帮助。大使馆可以利用该系统对员工进行培训，以使员工更好地应对专业部门、公共部门和私人服务部门的能力需求变化并提高问责能力、工作透明性、权力下放、工作分析能力等。

总之，国际发展援助的有效执行依赖一个完善的执行体系，DAC各成员国在组织机构设置、跨部门沟通协调和人力资源管理等各方面进行了不同程度的努力。在组织机构的设置方面，各国根据国内政策环境设立了相应的政策制定及执行机构。随着国际发展援助的发展，各国的发展援助机构也体现出与时俱进的动态性特点。通过合并、重组以及设立新的机构等方式明确权责划分，更好地服务于各种援助项目。除了独特性和动态性的特点之外，各国组织机构的设置近年来更加重视权力下放和同非政府组织之间的联系；在跨部门沟通协调方面，DAC各成员国主要通过构建统一的框架体系、强化各部门之间的协调以及优化部门设置等方式来避免发展援助工作的重叠和冲突；在人力资源管理方面，发展援助人才支持体系的建立、人力资源效率的提高、人力资源管理的灵活性和绩效评估方法的优化等都是各国在发展援助的实施过程中人力资源管理方面面临的重要议题，非常具有探讨价值。为了应对发展援助的权力下放这一发展趋势，各国在员工招聘和员工培训方面也做出了相应的调整以适应发展援助工作的需要。总之，通过研究各国的发展援助的执行政策，可以看出各国发展援助执行政策的现状以及所取得的成绩，同时也会发现各国在执行政策方面还存在着很大的提升空间。