第一节 河南建设新型农村社区的背景

积极推进城乡统筹协调发展，是改变我国城乡二元结构，实现城乡一体化的必要过程。对于我国这样一个城乡差别巨大的国家来说，城乡差距的缩小、城乡一体化的实现不可能一蹴而就，需要一个逐渐改变的过程。在这个过程中，建设新型农村社区作为河南省的探索和创新，是河南立足于农村，加快广大农村社会推进城镇化建设步伐，实现科学发展、和谐发展道路的现实途径。

一 农业生产力重大变革的时代要求

人类发展的根本动因，是靠生产力的发展来推动的，而农村农业生产力的发展水平是一个国家、一个地区生产力发展水平的综合体现。经过30多年的改革开放，河南农业机械化、组织化、规模化水平获得了大幅度提高，农业生产方式进入以机械化为主的新时代，全省耕种收综合机械化水平现已达到71.8%。全省农业产业化和农村专业合作组织发展迅速，2011年全省各类农业产业化组织达13000多个，龙头企业6000多家。随着农业产业化、现代化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力或外出务工，或从事其他多种经营。农村专业化分工愈来愈细，规模养殖户大批涌现，农民也不再是一家一户自养几头猪、几只鸡的传统生产方式。河南农业农村生产力已经进入了一个新的发展阶段，内在地要求突破现有生产关系的束缚，进一步解放农业生产力、进一步激发农业农村发展的潜力和活力。新型农村社区的出现，是适应农村生产力发展变化的要求而对农村生产关系做出的重大调整。建设新型农村社区，适应了河南经济社会发展进入新阶段的客观实际，是继土地改革和家庭承包之后，河南农村社会发生的又一次具有时代特征的重大社会变革。

在新型农村社区建设中，伴随着与之相配套或与之相邻的产业集聚区、农民创业园等产业的发展，大批以往的“庄稼把式”放下锄头，或走进工厂、车间，成为现代产业工人，或就近进入城镇服务业，在坚持家庭承包土地制度前提下，把自己的责任田以多种形式流转出去，向种粮大户和农民专业合作组织集中，促进了农业生产结构调整和农业生产率提高，推动着农业从一家一户粗放经营的小农模式向规模化、集约化的现代农业模式嬗变。

二 中国特色社会主义道路的现实选择

改革开放30多年，中国的经济总量已跃居全球第二的位置，城市化进程以前所未有的速度向前推进，工业化已进入转型升级阶段，第二、三产业在经济总量中的比重日益加大，城市的医疗、养老、教育、交通等各项公共服务水平不断提高，但公共资源的紧张几乎成为所有大城市的通病。与此同时，中国农村大量的劳动力源源不断地涌向城市，城市与家乡之间年复一年的往返，让每年春运的人潮汇成了这个时代最为壮观而又悲凉的一道风景线，祖祖辈辈生于斯长于斯的村庄成了很多人思念中的家乡。“希望的田野上”已经失去了往日扬鞭催牛的田园耕作景象，一台台小机械轰鸣在一亩三分地上，也没有了“鸡犬之声相闻”的桃源风光，“空心化”的村庄里，只剩下“黄发垂髫”坚守在农村。两种景象的强烈对比折射出中国特色社会主义道路发展到现阶段一个无法回避的现实：农村发展的滞后和缓慢与我们的总体发展水平不相称，城乡发展不平衡与广大人民群众日益增长的物质文化生活需求不一致。站在全局的高度，如何实现共同富裕，让城乡全体人民共享发展的成果，既是时代提出的重大命题，也是中国特色社会主义道路发展到现阶段迫切要求解决的问题。为此，党中央审时度势，分别在2005年党的十六届五中全会作出了“建设社会主义新农村”的重大部署，2006年党的十六届六中全会又提出了“积极推进农村社区建设”的号召，推动中国社会从城乡分割、二元对立的格局向城乡一体的转变，统筹城乡协调发展。这些决策部署标志着中国城乡社会发展战略、解决“三农”问题的思路及社会整合机制的重大转变。新型农村社区建设正是在这个回应广大人民群众的热切期待、破解现阶段发展难题的大背景下顺势而为、应运而生的。

河南是中国的缩影，河南的难题就是中国的难题，河南成功转型也映照着中国成功转型。中原经济区要走的是一条不以牺牲农业和粮食为代价的工业化、城镇化、农业现代化协调发展之路。要走好这条路，不能照搬其他经济区的发展模式。推动城镇化是公认的挖掘和释放我国需求潜力的主要方式，也是我国调整经济结构的重要内容。然而，河南省面临的现实是，城镇化水平比全国落后近10个百分点。河南与发达地区的差距实质上是城市经济实力、城市辐射力与带动力的差距，河南的省情和资源条件难以支撑集中发展大城市的城市化道路。新型农村社区作为“不离土不离乡”的新型城镇化道路，成为推进河南农村经济发展方式转变的重大战略举措。

三 推进“三化”协调发展的客观需要

1978年，中国的改革开放发端于农村，从家庭联产承包责任制，到税费改革及农村综合改革，中国农村经历了历史性的变革。30多年弹指一挥间，中国农村在发生翻天覆地变化的同时，传统体制的激励优势与增长空间已近极限，特别是城乡分割的“二元体制”造成的城市与乡村、市民与农民不同待遇、不平等的发展方式已经难以为继。2010年的中央1号文件进一步把统筹城乡发展作为主题，以此为标志，中国统筹城乡发展进入实质性的操作阶段。

统筹城乡发展是贯彻科学发展观的重要内容，其实质是把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局中通盘筹划，推动城乡一体化发展。实践中统筹城乡发展的办法和举措不少，但效果并不甚理想。改革开放以来，特别是党的十六大以来，为了加快农村发展，打破城乡二元体制，建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，我国在推进统筹城乡协调发展方面陆续出台了一系列政策措施，如调整国民收入分配结构，加大对“三农”的扶持力度；全部免除农业税；减轻或者免除农民对农村义务教育的负担；加快农村改革步伐，促进生产要素在城乡之间自由流动；积极扶持农村非公有制经济发展，引导农民进入小城镇就业和定居；等等。这些建立在“多予、少取、放活”方针基础上的新理念、新举措在很大程度上促进了农村经济社会的大发展、大进步。

为了尽快在重点领域和关键环节形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，2007年，国务院还批准设立成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区，以期成渝试验区在重点领域和关键环节先行先试，率先突破，大胆创新，加快统筹城乡改革步伐，为全国破解城乡二元结构难题提供经验和借鉴。与此同时，全国各地也在积极探索有效的统筹城乡协调发展新路子，积极推进“八个一体化”（城乡规划一体化、城乡土地利用一体化、城乡产业布局一体化、城乡就业社保一体化、城乡基础设施建设和环境保护一体化、城乡社会事业发展一体化、推进城乡金融服务一体化、城乡社会管理一体化），纷纷建立统筹城乡一体发展的试验区、示范区和先行区等，一些地方取得了明显的成效。

但由于我国城乡利益关系复杂、二元结构根深蒂固，加上改革的方案考虑不周等诸多原因，统筹城乡协调发展至今仍面临着诸多问题：城乡就业不平等，进城农民在就业机会和劳动报酬等许多方面，与城镇居民之间存在着明显差异；城乡公共服务仍存在较大差异，农民不能与城市居民享受平等的社会保障、养老保障、医疗卫生保障和平等的教育机会；城乡环境失衡，城市环境质量在经济高速增长的同时普遍呈现恢复转好的态势，而居住着总人口3/4的农村生态环境并没有根本性的改善，呈现日益加剧的“逐渐改善的城市环境与逐步恶化的农村生态”的城乡二元环境结构，已严重影响到农村经济发展、农业环境改善和农民身体健康。城乡关系不协调仍然是我国当前面临的最大经济和社会结构矛盾。

在尊重农民意愿、保障群众利益的前提下，把建设新型农村社区作为统筹城乡协调发展的突破口，推动农村人口就近就地城镇化，是显著改善农村居民的生产和生活条件，探索在农村人口比重大、“三农”问题突出地区加快推进城镇化、实现城乡协调发展的新路子。

四 破题中原经济区建设的重要举措

中原经济区建设的核心任务是探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展的路子，这赋予了中原儿女一项伟大而又神圣的使命，要求我们持续探索“三化”协调科学发展的道路，建设好国家重要的粮食生产和现代农业基地，建成全国农业现代化先行区，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，为同类地区提供参考和借鉴。地少人多是河南最基本的省情，也是中国国情的一个缩影。既要解决一亿中原儿女的小康问题，又要确保“国人粮仓”的地位不动摇，必须立足中原，放眼长远，在“三农”问题上动脑筋，在土地问题上做文章。

河南是一个农业大省，农业、农村、农民始终是关系全省发展的全局性和根本性问题，是统筹城乡协调发展的重点和难点，也是建设中原经济区的关键。人多地少是制约河南三化协调发展的现实问题，城镇化水平低已经成为经济社会发展诸多矛盾最突出的聚焦点，到2011年底，拥有1亿人口的河南，城镇化率只有40.58%，低于全国平均水平10.7个百分点。一方面，有效地加快城镇化进程，把农村社会激活，是河南推进现代化面临的重大历史课题。但另一方面，加速城镇化必须实现模式创新，也要避免误区，克服弊病，跳出“赶人上楼、逼人进城”的怪圈。此外，河南的农业农村发展正处于转折转型期，矛盾和问题多发，虽然具备农业现代化的先天优势和良好的后天发展基础，却仍以传统小农经营方式为主；沿海产业的承接转移使河南的工业化水平大幅度提高，但工业建设用地的需求量持续增加；产业集聚区吸纳劳动力就业的能力显著增强，但农民渴望城市生活，盼望享受与城市同样公共服务的愿望难以满足；青壮年劳动力的大量转移，农村老龄化问题日益突出，农村土地谁来种成为农业现代化的又一问题。

新型农村社区建设正是破解这些难题的一个有力抓手，建设新型农村社区，成为河南这个农村人口大省加快城镇化进程的必然选择。传统城镇体系只包括大城市、中等城市、县城和镇四个层级，2012年，河南省第九次党代会明确提出，走“三化”协调科学发展这路，必须以新型农村社区这一战略为基点，将传统的四级城镇化体系变革为五级体系。大中小城市、小城镇和新型农村社区协调发展、互促共进。把新型农村社区纳入城镇体系，作为城镇体系的重要组成部分，这对于农村人口密集地区加快城镇化是一种模式创新，是探索中国特色新型城镇化道路的底层突破。新型农村社区位居城镇体系的末端，第一次把城市规划、城市文明及社会公共服务全面推进到农村，把城镇的基础设施和各种配套服务延伸到农村，可以让农村人口直接感受现代生产生活方式。放到全国来看，我国是拥有13亿多人口的大国，不可能让绝大多数人口都集中到大中城市。要真正走出一条符合中国实际、绿色环保、低碳节能、可持续发展的城镇化道路，帮助引导农村人口就地就近过上城市化生活，不失为一种有益探索。所以从一定意义上说，河南基层农村干部群众先行先试建设新型农村社区的实践，是探索中国特色新型城镇化道路的底层突破。

到目前为止，河南新型农村社区已经启动试点近2000个，初步建成近400个。一场改变亿万农民命运的重大变革正在中原大地上稳步推进，古老中原正在经历一场由底层突破所带来的新的历史跨越！

五 亿万中原儿女实现城乡共富的热切呼唤

近几年来，党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农的重大政策。各地区各部门认真落实中央部署，切实加强“三农”工作，农业和农村发展出现了积极变化，迎来了新的发展机遇。但当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，解决好“三农”问题仍然是城镇化、工业化进程中重大而艰巨的历史任务。

以人为本是科学发展观的核心。对于拥有1亿人口的河南来说，人力资源是第一资源，而依靠拼能源、拼矿产资源来支撑经济的发展模式是不可持续的。历史发展到今天，河南仍有6000万人口生活在农村，人力资源优势远未发挥出来，这是制约河南发展最根本的问题。但是换一个角度看，这又是河南发展的最大希望和潜力所在。把新型农村社区建设作为切入点，推动城镇基础设施、公共服务等向农村延伸，加快推进农村城镇化、农业产业化、农民职业化，加快推进农村人口思想观念特别是人地观念转变，加快推进农村人口从依赖土地生存向依赖知识、技能、文化、经商、创业等现代生存方式转变，引导更多农村人口选择现代生活方式，有利于把千百万农村人口从土地上解放出来，有序地进入第二、三产业，投身到城镇化、工业化的大潮中，释放出发展生产、创造财富的巨大潜能。这对河南省走好新型“三化”协调科学发展路子、加快中原崛起、实现河南振兴具有历史的深远意义。所以，建设新型农村社区的过程，是把千百万农村人口尽快从传统农村生产生活方式束缚下解放出来的过程，是引导农民群众转变思想观念、追求共同富裕、创造美好生活、实现人的全面发展的过程。

六 实现村民自治向居民自治转变的必然要求

胡锦涛总书记指出：“当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。从总体上看，我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。”在这样的重要战略机遇期，如何应对不断出现的各种社会问题和矛盾，创新社会管理体制，探索基层民主政治建设的道路，也是新型农村社区建设试图回答的一个问题。新型农村社区建设打破了传统村落以血缘、地缘关系为纽带的自然村屯空间布局，改变了农村固化的社会结构，以新的人群集聚方式形成新的制度安排，让社区管理组织与经济组织逐渐分离，弱化管控职能，强化服务职能，从根本上解决了新时期农村一系列社会管理缺失问题，形成了现代化的农民生产生活聚集区，这对于加速城乡一体化进程、提高新农村建设标准具有十分重要的历史意义和现实意义，成为创新社会管理体制机制一个重要而难得的契机。再加上广大乡村社会村组管理体制弱化，乡村社会从封闭走向开放，人员流动性增强，农民的思想观念不断进步，亟待确立新的社会管理模式。新型农村社区建设将构建新型基层管理体制，创新社会管理、社会服务形式，鼓励在符合条件的新型农村社区组建党总支（或党委）以及社区管委会，逐步实现由村民自治向居民自治转变。通过创新社会管理机制，提高居民参政议政的能力，提高民主政治素质，探索出更加灵活、有效、富有活力的管理体制。