第三节 非国家行为体的核扩散对国际核不扩散机制的挑战

在国际核不扩散机制形成之后的几十年间，该机制在防止国家行为体获取核武器方面发挥了重要作用，并取得了很大成功。核扩散的速度和规模没有此前预想的那么快、那么大。当然，国际核不扩散机制在防止国家行为体发展核武器方面仍存在弱点。印度和巴基斯坦在1998年，朝鲜在2006年、2009年相继公开进行核试验，并自称为核武器国家。以色列拥有核武器已是公开的秘密。伊朗则是当前国际社会高度关切的又一个可能拥有核计划的国家。此外，伊拉克、利比亚等国也曾在和平利用核能的掩护下秘密发展核武器。因此，国际核不扩散机制仍然面临主权国家核扩散的传统威胁和挑战。但是，20世纪90年代后国际形势发生的重大变化及核扩散的新进展，已使人们日益认识到，非国家行为体的核扩散正在对国际核不扩散机制形成新的重大挑战，其主要表现在以下两个方面。

第一，原有国际核不扩散机制主要针对的核扩散对象是主权国家行为体，其措施难以有效防范非国家行为体的扩散行为。在过去的几十年里，国际核不扩散机制着眼于如何防止主权国家进行核扩散，这种情况的形成有其历史原因。核武器不同于其他武器，具有极大的杀伤力和毁灭性，理应受到拥有国的严格管制和高度保密。此外，发展核武器需要巨额资金，核技术也难以掌握。在这种情况下，人们以为，非国家行为体难以获取、出售和购买与核武器有关的材料、设备和技术等。因此，当时国际社会的重点是关注主权国家进行的核扩散。尽管后来也发现了非国家行为体的某些核扩散活动，但是由于其规模和数量较小以及其隐蔽性，非国家行为体的核扩散没有引起国际社会的高度重视。国际核不扩散机制从其基石——《不扩散核武器条约》到国际原子能机构保障监督制度和国际核出口控制制度，无不以防止主权国家进行核扩散为主。然而，随着核大国苏联的解体，“9·11”恐怖主义袭击事件的发生，卡迪尔·汗全球走私网络的曝光以及信息化条件下核技术的迅速传播^[17]，非国家行为体的核扩散对国际安全的威胁日益被人们所认识。现有的国际核不扩散机制由于缺少防止非国家行为体核扩散的措施而面临严重挑战。

第二，国际核不扩散机制缺少统一的具有法律约束力的全球核安全标准。近年来，为确保核武器及相关材料安全，以免其落入非国家行为体特别是恐怖分子手中，国际社会做出了许多努力，并取得了一些积极进展。但是，国际社会至今尚未制定出一个具有法律约束力的全球核安全标准。各国的核安全标准参差不齐。由于经济条件的不同及对非国家行为体核扩散威胁重视程度的不同，各国在保护核武器、核材料安全以防止其被偷、被卖方面采用不同的标准。有些国家的核安全标准较高，而有些国家的核安全标准则较低。正因为如此，盗窃和出售核材料的事件时有发生。根据国际原子能机构非法走私数据库的报告，在1993～2005年期间，全球查明的非法走私核材料高浓铀和钚的事件即有16起。^[18]总之，《不扩散核武器条约》及其保障监督制度主要是防止缔约国将民用核能活动服务于军事目的，其重点并不在于防止核材料被盗方面。为切实加强核材料安全以防其落入恐怖分子手中，尽快制订具有法律约束力的全球核安全标准，已是国际社会迫在眉睫的任务。