一 农村社会转型及其历史学分析

农村社会转型主要包括两个方面：一是农村组织架构的历史变迁；二是农村社会管理对象、管理目标与管理任务的改变与换位。

（一）农村基层组织架构变迁引起的社会转型

新中国成立以来，农村村一级组织和乡镇一级组织经历了三次较大的变化。村一级组织经历了互促组、合作社、人民公社组织架构向家庭承包责任制实行后村民自治组织架构转变的过程。以十一届三中全会为标志，农村村一级经济和行政组织进入改革开放时期。家庭承包经营责任制实行以后，村经济组织由生产大队和生产队改为村委会和村民小组，原来“三级所有、队为基础”的集体经济组织改为土地家庭承包经营、村集体经济组织共有土地的统分结合、双层经营的经济组织。村政方面，“文革”期间人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织，又是集体经济的领导机构，基本组织结构沿袭“三级所有、队为基础”的模式，某某生产大队改称为某某大队革命委员会，生产队依然称为第几第几生产队。1975年《宪法》规定，地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府，从法律层面确立了人民公社和生产大队政社合一、政经一体的体制结构。1979年召开的第五次全国人大第二次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》中，将地方各级革命委员会改为各级人民政府。至此，革命委员会组织自上而下宣布结束，大队革命委员会转变为村民选举、村民委员会自治的组织架构，政社合一的生产大队被村民委员会所取代，生产队作为村政组织，被村民小组所代替，而作为集体经济组织被搁置起来。

乡镇一级组织经历过小乡制、大乡制、人民公社、恢复乡制、撤乡并镇等几次大的改革。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织，实行的是小乡制。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定县以下农村行政区划为乡、民族乡和镇，撤销了行政村建制，实行了大乡制。1958年中央八届六中全会通过《关于人民公社若干问题的决议》，我国农村基层政权建设正式进入了人民公社时期。人民公社化开始是由高级农业合作社的小社并大社引起的，当时认为农业合作社的规模和公有化程度，已经不适应生产力发展的要求，因而要全面推行小社并大社，将规模较小的农业生产合作社改变为“规模较大的、工农商学兵合一的、政社合一的、集体化程度更高的人民公社”。现行乡镇一级政府是20世纪80年代中期农村体制改革的产物。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，要求在1984年年底以前大体上完成建立乡政府的工作。四川省广汉县向阳乡率先摘掉了人民公社的牌子，成立了向阳乡人民政府。以此为标志，农村、乡村两级基层组织行政管理制度的改革在全国各地自发地开展起来，到1986年，全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部结束，实行了长达25年的政社合一的人民公社被乡镇政府所替代。^[1]在恢复乡镇建制的二十余年里，乡镇政府根据农村实践发展的需要，先后进行了三次大的改革。第一次是1986年建立乡镇财政，改变乡镇报账制度；第二次是1994年增设机构，将原来的乡办、党办两个办公室改为4～5个办公室，并增加6～7个事业单位，乡党委、乡政府两套班子逐渐分化为“五套班子”，分别是乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大、乡镇纪委、乡镇武装部；第三次是2002年撤乡并镇，为减少财政支出将乡镇数减少1/5到1/4。几次改革虽然目标和任务有所不同，但总的局势是放权让利、扩大农民自主经营和村民自治权利的过程。

（二）农民由单位人（公社社员）向社会人转移与换位带来的社会管理对象的变化

改革开放以后，农业生产方式的最大变化即是土地由集体“共耕制”向家庭承包经营模式的转化。土地经营交给了农户，土地管理交给了村民委员会。农业生产大队和生产队改为村委会和村民小组后，原基本经济核算单位的村集体经济组织虽然没有明确其经济组织的地位，但作为村委会和村民小组的附着物是客观存在的，仍然是集体土地的法人代表，同时又是统分结合、双层经营的统一层次。据《陕西统计年鉴》资料，2011年年底，全省有29207个村民委员会，163559个村民小组。按照中央文件和有关法律条文，这些都是统分结合、双层经营的集体经济组织，农户分散经营之上“统”的经营层次。从过去三十余年的演变局势看，集体经济组织在逐步消亡，大多数村、组已丧失了“统”的功能。村委会和村民小组是村政组织，他们只是集体土地法律上的代表者和管理者，在划分庄基地和土地小调整中继续发挥某些作用，平时很少干预农户的经营活动。土地耕作已承包到户，三十年不变，长久不变。原有的集体资产也所剩无几，除个别村办企业搞得好的村组还为农户提供某些服务项目外，大多数村组已丧失了统一服务功能。

农民身份的最大变化是由单位人变为个体的人。1979年以前，“农民”称呼并不多见，大多数情况下为“某某公社某某大队、第几生产队社员”。当时的农村人也像现在机关事业单位的人员一样，是单位的人，社会身份是公社社员。公社作为政社合一的基层组织，既是一级经济组织，又是基层政权，管理上推行半军事化管理，农民基本没有个人财产权和个人自主权。分配上搞平均主义、刮共产风；生活上大办公共食堂，搞所谓的供给制。这种现象导致农民说出“除了一双筷子、一只碗是个人的，其他都归公了”这样的话。人民公社化运动严重挫伤了农民的生产自主权和生产积极性，加上全国范围内滋长的浮夸风，使新中国成立以后发展起来的农业生产力遭到极大破坏，国民经济步入长达三年的困难时期。1962年以后，虽然将基本核算单位降为生产队一级，实行了“三级所有、队为基础”的公有制形式，但被挫伤的农民生产积极性始终没有调动起来。1983年开始实行的政社分开、建立乡镇政府的机构改革，是我国农村继普遍推行家庭联产承包责任制以后的又一项具有深远意义的改革。这次改革解放的不单是农村生产力，而是农民的身份，在农业生产方式由土地集体所有、集体共耕向家庭承包经营模式转变的同时，农民也由单位人变成社会人。这标志着农民不仅作为财产所有者成了土地真正的主人，而且作为独立的人成了真正意义上的公民。

（三）农村劳动力转移和人口迁徙引起的社会管理任务的变化

城镇化进程加快带来的直接后果是大量农村人口向城镇转移和迁徙，由此带来了农村社会管理对象、任务、目标的显著变化。从农村管理的角度而言，近年来有三个变化值得关注。首先是农村常住人口结构的变化。农村人口流动性加剧，大量劳动力外出，农村人口加速向城市集聚。人口结构以老人、小孩和妇女为主，青壮年劳动力和人口急剧减少。留守人员缺乏家庭关爱，精神生活空虚，需要加强人与人之间的交往，需要各户之间的联合互助，需要通过新的管理机制满足人口结构变化后的管理与服务需要。其次是经济结构的变化。现有的土地经营收益已经不能满足农户需要，土地对农民的吸引和束缚程度降低，务工收入成为农民家庭重要的收入来源，家乡对他们来说是一种难以割舍的牵挂，而农业产值不再是他们最关注的问题，他们希望留守人员得到社会组织照顾，使自己能在外安心挣钱。再次是农民工“两栖”现象比较普遍。这一现象导致人口流动频率加剧，给社会管理和交通运输增加了新的难题。例如，在计划生育、党团员组织生活、孩子上学等方面，原有的管理形式已不再适应。农民工进城后同样面临一系列新问题，在城市难以扎根。以上问题造成农民对土地的离而不弃，一方面，务工的不稳定和城市生活的高成本使他们不愿放弃农村的退路，宁愿游离于城市与农村之间；另一方面，他们向往城市生活，又希望农业收入成为他们转变成市民的后方基础。