二 人口城市化过程中出现的社会管理新问题

人口城市化是伴随工业化发展产生的必然现象，也是推动经济社会发展的新引擎，导致各级政府推崇并极力加快人口城市化进程。但我们要看到，在人口城市化的快速推进过程中，产生了一些新的社会管理问题，例如，人口城市过程中的户籍管理问题，城乡收益趋同带来劳动力配置二元结构向一元结构转化问题，农民工融入城市难问题，为追逐优质教育资源带来的乡村人口城市化问题，城乡人口流动加快给执行计划生育国策带来了新难题，等等。这些问题不仅不利于人口城市化本身的推进，同时结整个社会的健康、持续发展带来消极影响。

（一）人口城市化中的户籍管理问题

我国户籍制度实施五十多年来，对新中国成立初期经济恢复、改革开放后经济迅速增长以及长期以来社会的稳定运行起到了重要作用。同时我们也要看到，城乡区别对待的户籍制度所引发的社会矛盾和社会问题也层出不穷，尤其在人口城市化快速发展的今天，现有的户籍制度越来越体现出它的不适应性，迫切需要我国进行变革。

1.二元户籍制度人为地造成城乡分割，造成了城乡居民不平等

我国实行的城乡二元户籍制度，将人口划分为城镇人口和农村人口，城乡居民在教育、就业、社会保障等基本公共服务和社会福利方面存在着明显的差异和不均等，户籍制度就像一堵不透风的墙，将城镇与农村居民隔离开来。户籍制度不仅限制了人口的自由流动，减慢了人口城市化的正常发展，而且造成对农村居民的长期排挤和歧视，使得农民处于社会的最底层，整个社会发展长期处于不健康状态。

2.现行户籍制度制约了人口城市化的快速推进

农村富余劳动力向城市转移是人口城市化的必然趋势，但现行户籍制度对户口迁移有较为严格的规定，农民尽管在城市务工，但身份很难改变。虽然不少城市慢慢出台优惠的进城落户政策，但是符合条件的农民还是少数。在物价尤其是房价飞涨的今天，农民进城面临着极大的生存危机，农民即使将身份转变，也很难在城市立足。

3.现行户籍制度不利于社会管理

现行户籍管理制度具有极大的“功利性”，为了实行差别化户籍管理，户籍制度上附着着各种行政、经济、福利功能。在趋利避害心理的引导下，群众会尽可能地在户口上寻找利益，于是户口管理中违规落户、人户分离、漏户、登记内容与实际事实不符等问题层出不穷。户口信息不准确，不仅不利于户籍管理工作的进行，而且对经济社会发展中各种规划的制定带来重大影响。

（二）城乡收益趋同带来劳动力配置二元结构向一元结构转化

改革开放以来，阻碍城乡的藩篱逐步打破，城乡间人员流动越来越频繁，农民工适时而生，而且数量越来越多。《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，全国农民工总量为24223万人，其中外出农民工15335万人，约占农民总数的23%。农民工的出现主要有四个原因，一是农村有大量的富余劳动力；二是城乡间巨大的收入、公共服务差距；三是城乡间流动障碍越来越少；四是城市发展对农民工产生巨大的需求。

农民工是典型的两栖农民，户籍在农村，却长时间在城市工作、生活。这种现象是人口城市化过程中产生的阶段性、过渡性产物。人口城市化之初，城市与农村的差距较大，农民在城市的收益远远大于农村，在城乡流动障碍减少后，农民选择进城打工，赚取更多的收益。随着人口城市化的深入，经济结构、产业结构发生重大变化，城市产业逐步转移至农村或者距离农村不远的中小城市，农业也逐步向现代化、产业化转变。农民既可选择进城打工，也可在农村从事非传统意义上的农业，甚至在农村从事服务业，使得城乡收益逐渐趋同，农民的两栖身份转变为产业工人或者产业农民皆有可能，劳动力配置从二元结构向一元结构逐步转变。

尽管两栖农民的未来发展方向是转变为一栖农民，但是，这种两栖性的劳动力结构状态将在较长时间内存在，而且带来了诸多社会管理问题。其一，农民工的两栖性使得农民工成为城镇低收入、无保障与高风险、高付出并存的庞大弱势群体。由于农民工普遍学历低、能力差，加上地方政府在保障劳动就业上一般首先考虑本地城镇居民，农民工在城镇就业很难与城镇居民竞争，只能选择城镇居民不愿意从事的、危险性高、安全性低、待遇差的工作，尽管农民工为城市发展建设作出巨大贡献，但却不能与城镇居民公平享受发展成果。其二，农民工的两栖性极大地影响了其子女的教育发展。对于外出打工的农民工来说，最大的影响莫过于其子女教育。由于城市教育容纳能力有限，并不能完全为随父母进城的农民工子女提供优质教育；而留在农村的子女由于没有父母精心教育培养，学习、生活无法得到保障，由此产生诸多问题，据报道，每年大量犯罪青少年来自外出农民工的子女。其三，两栖农民导致农村土地荒芜、空巢现象频发。城市的吸引力使得农民工将生活、工作重心逐渐转向城市，而对农活儿、农村住宅的关注越来越少，农村“空心化”现象越来越多，造成大量的资源浪费。

（三）农民工难以融入城市生活

农民工从开始出现到现在发展成为庞大的群体，分别经历了从“离土不离乡”到“离土又离乡”，从“第一代”到“第二代”、“新生代”以及从“暂住”到“常住”、“居住”的变化。但是，农民工仍无法成为真正的“城市人”，农民工仍在经历融入城市的艰难历程。

首先，农民工难以取得与城镇居民公平、公正的就业待遇。由于户籍管理等因素限制，以及农民工本身较低的文化水平、较弱的就业竞争能力，大多数农民工在城市难以取得正式的就业身份，所获得的多为“非正规职业”，劳动合同不规范甚至不签订任何合同，工资待遇低，劳动环境恶劣，如果出现雇主违规，农民工很难维护自身正当权益。劳动力市场上的弱势地位以及劳动力市场竞争关系使得城市居民对农民工的偏见和歧视很难消除，这进一步加深了农民工与城市及城市居民之间的隔阂。

其次，农民工难以融入城市文化氛围。一方面，农民工融入城市本身就是一个脱离乡村传统生活方式、重构城市生活方式的过程，农民需要放弃长期形成的生活习惯、价值观念，形成与城市社会相适应的生活方式和价值观念，对于农民来讲，这是一个痛苦、难熬的过程。另一方面，城乡隔离与彼此之间的巨大差异，造成城市居民从内心深处就存在对农民工排斥的心理，在农民工大量进城后，这种心理表露无遗，这使得本来就存在自卑心理的农民工融入城市更加困难。

再次，农民工难以享受较为完善的城市社会保障福利。数以亿计的农民工长期生活、工作在城市，为城市的发展建设作出巨大的贡献。但是，我国的社会保障制度长期以来只针对城市居民，户口在农村的农民工被排除在城市社会保障体系之外。而且，农民工在农村习惯于家庭保障和亲属互助，进城后并没有形成依赖城市保障的习惯。近年来，一些城市逐步开始为农民工制定相应的社会保障制度，但由于种种原因，执行的效果并不好。

最后，城乡分割户籍制度成为农民工融入城市的最大障碍。“以户籍管理制度为标志的城乡分割制度是农民流动的最大制度成本和城市化及城市融入的最大障碍。”由于城乡区别对待的二元户籍制度，拥有城市户口的居民就比农村户口享有更多的福利和权利，如以上所谈的就业、社保等。可以说，户籍制度是农民工难以融入城市的根本性制度，户籍制度造成了农民工身份与职业、角色的背离，是农民工融入城市的最大障碍。

（四）追求优质教育资源带来的人口乡城流动

改革开放以来，我国教育事业取得巨大成绩，城乡教育水平有了大幅度的提高，但是，城乡教育差距却在逐渐扩大。首先，城乡学校布局不合理。随着城市化的快速发展，离乡进城的农民越来越多，农村学生数量大幅度减少，学校随之被撤销或合并，学校布局的重心严重向城市倾斜，质量高、影响大的学校逐渐向城市、大城市集中。其次，城乡师资配备不均衡。城乡师资配备不均衡是长期以来就存在的现象，现在更加严重，师范类毕业的学生首先会选择在城市的学校就业，农村水平较高的老师也逐渐流向城市，造成农村学校师资力量削弱且得不到有效补充。再次，城乡教育硬件设施配备不均衡。城市学校不仅有篮球场、足球场以及较为健全的各类健身器材，有阅读设备齐全、环境优美、图书数量充足的图书馆，还有各种先进的实验器材和网络化教育，有的学校还配备天文台、科技厅、校办电视台等；而在农村，学校仅有简陋的乒乓球台、篮球场或者老式的电脑。最后，城乡教育投资不均衡。2004年，我国实行“两免一补”的农村义务教育政策，2007年，全国农村又全面实行了免费义务教育，大大减轻了农民教育负担，但从生均义务教育经费来衡量，农村的生均支出仅为城市生均支出的36%，城乡教育“一条腿长，一条腿短”的不均衡问题依然严重。

城乡教育差距的不断扩大使城乡学生受到的教育愈来愈不公平，也使得城乡学生文化素质差距逐渐拉大。为了能给子女提供良好的教育环境，为子女的未来前途打好坚实的发展基础，农民被迫进城为子女寻找优质教育，由此产生了不少新的问题和现象。一是城市学校受到追捧，学校学生人满为患，不少城市学校为了缓解学生的过度拥挤，只得在本校基础上设立分校或者专门建设新的学校；二是城市学校周围形成了巨大的二手房租赁市场，尤其在中小城市，每年新学期开始，学校周围商品房被大量农民租住，其目的只有一个，就是陪伴子女就读。

追逐优质教育资源是农民被动的选择，一方面，造成农民需要兼顾城市与农村两部分，无法专心发展农业生产，但放弃农业进城打工未必能有稳定收入；另一方面，为保证子女能在城市安心读书，许多农民被迫分居，造成新的家庭矛盾。此外，对农民影响最大的是进城读书所需要的支出远远大于在农村，对于收入相对较低的农民来说，这无疑是一个沉重的负担。

（五）城乡人口流动加快给执行计划生育国策带来的新难题

人多地少是我国经济社会发展中突出的矛盾，计划生育是我国长期以来坚持执行的国策。在人口城市化快速推进过程中，城乡之间人口流动不断增加，给计划生育工作的管理、实施带来新的难题。

1.流动人口数量增多、居住分散，计划生育不易管理

据国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告（2011）》显示，目前，我国流动人口总量已达到2.21亿人。流动人口中从乡村到城市的农民工占多数，这部分人在城市居住处于无序状态，为了能减少支出以及逃避住地计划生育管理，农民工会尽可能寻找低价租赁房，而且频繁更换居处，有的甚至在车站、桥梁旁搭棚栖息，使得城市社区、单位和计生部门对流动人口的计划生育很难有效管理，违法生育难以杜绝。

2.计划生育服务难以到位，造成流动人口在流入地难以获得国家规定的免费计划生育技术服务和避孕药具

流动人口的主体是处于生育旺盛期的育龄人口，也是计划生育管理和服务的重点人群。但是，对于流动人口，流入地计划生育工作往往重管理、轻服务，工作的重点放在控制流动人口的计划外生育上，出台的大多数是硬性管理措施，而对国家规定的诸如“免费发放《婚育证明》”、免费发放避孕药具以及上门检查等服务，实际操作中并没有完全做到。

3.流入地搭车收费，强令已婚育龄妇女返乡孕检，流动人口中尤其农民工的计划生育权益难以保障

受制于经济条件限制，许多城市没有按照国家相关规定对流动人口中已婚育龄妇女进行免费检查，对孕妇婚检仍要收费，并要求已婚育龄妇女每年回乡婚检，对违反规定的还进行一定的经济惩罚。对于离乡进城处于弱势地位的农民工来说，这种现象与做法不仅增加了流动人口的经济负担，而且由于远离故土，很难拿起法律武器维权。

4.流动人口计划生育管理和服务缺乏准确信息

《流动人口婚育证明》是记载流动人口婚育信息的唯一载体，本来可作为跨地区接受计划生育管理和服务的有效凭证，但由于经济条件或服务意识落后等因素，流动人口中农民工很多人并没有办理《流动人口婚育证明》，造成流入地对这部分人口的婚育情况不了解，这不仅难以及时为农民工提供针对性的计划生育相关服务，也给流入地的计划生育工作管理带来很大困难。