二 土地承包经营权、宅基地和房产权益明晰化

据有关资料统计，中国农村有建设用地2.48亿亩，其中80%是农民的宅基地，也就是2亿亩左右。2009年，针对农村集体土地等资源“底数不清、边界不清、权属不清”，村级集体经济组织和农民的合法权益得不到有效保护，农村土地流转和资源资产资本化进程缓慢等制约农业农村发展的深层次矛盾和问题，我国许多地区开展了以农村土地确权、登记、颁（换）证为主要内容的农村产权制度改革试点工作，取得了良好的成效，但同时也存在一些问题。

（一）农村产权制度改革的目的

我国农村产权制度改革是以《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规及相关政策为依据，以构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权体系为主要内容，促进农村资产资源权属明晰化、配置机制市场化、产权要素资本化、管理监督规范化，促进农村生产要素加速流动和优化配置，促进现代农业加快发展和农民增收，加快构建城乡一体化新格局。农村产权制度改革的作用在于通过确权，明确农民对承包地、宅基地、集体建设用地、农村房屋等的物权关系，实现农村资源的合理流动，使物权人的效用最大化，为发展规模化、现代化农业奠定基础。

（二）农村产权制度改革的任务

现阶段，我国农村产权制度改革的主要任务有三项，一是开展确权、登记、颁（换）证工作；二是建立和完善农村资产资源规范化、制度化、长效化管理监督机制；三是培育和建立农村产权流转市场。

1.开展确权、登记、颁（换）证工作

政府应开展农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、林权、村集体各类资产资源产权（包括国有土地村级使用）和其他应该明确的产权的确权、登记、颁（换）证工作。

2.建立和完善农村资产资源规范化、制度化、长效化管理监督机制

政府应严格耕地使用，完善保护机制；推行农村集体经济“三资”（资金、资产、资源）委托代理，完善管理机制和监督机制。

3.培育和建立农村产权流转市场

政府应培育和建立农村产权流转市场，推动农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋产权、林权的流转，加快农村产权要素市场化、资本化进程，激活、盘活农村生产要素，促进农村资产资源优化配置和农村市场经济体系的进一步完善。

（三）农村土地承包经营权、宅基地和房产确权面临的主要问题

农村土地承包经营权、宅基地和房产确权主要面临三大问题，一是操作标准化问题；二是历史遗留问题；三是政策不完善问题。

1.操作标准化问题

目前国家尚未出台农村土地、房屋面积测绘标准，因此土地、房屋面积认定尺度不好把握。现实中农民承包地丈量和房屋面积大多是手工丈量，而今后所有征地勘界均委托专业测绘队伍采用GPS测量，这二者之间必然存在较大差异。

2.历史遗留问题

（1）部分社区居民组（社）部分土地已被征用，由于已征用部分的土地补偿款已由所有集体经济组织成员全体分配，而未被征用的部分土地的实际承包人要求确权到户，并长久不变且依法取得耕保金，因而这将给已失地部分农民带来极大不公。

（2）因过去引进开发项目或政府出让集体土地，土地已下清但未依法征用的土地，集体土地是否确权，所有权确给谁？

（3）过去是农业用地，现已大部分由集体经济组织出租兴建成厂房的土地，因为土地利用性质改变，既不能确为农用地给原承包人，又不可能确为集体建设用地，且因为原有土地界限已破坏，无法勘界分割给各社，因而该类集体土地无法确权。

（4）部分土地因镇与镇、村与村、社与社之间的界限有争议而无法确权。

3.政策不完善问题

（1）在过去的农房建设过程中，国家没有明确的标准和法规对农房建设的层高、建筑设计、报规、报建等进行规范，而本次确权对三层以上房屋要求出具规划、设计、质检方面手续，但这种操作很难。农民要求不论是哪一年修建，不论层高是否超过三层，修建过程中是否正规设计、正规报建，质检都要求确认，否则拒绝确权。

（2）《国土法》规定一户一处宅基地，人均用地指标为35平方米。但由于历史原因，辖区存在两处宅基地和人均宅基地超过35平方米，那么，超规定指标用地修建的建筑物怎样确权？

（3）家庭成员中有非集体经济组织成员，怎样确定其房屋的所有权或共有权？

（4）担心因宅基地人均超过35平方米以上修建的房屋被强拆而拒绝房屋确权。