三、行政承诺

3行政承诺的司法判断标准

——冯某某诉武威市人民政府、武威市体育局行政承诺案[1]

【裁判要旨】

如何将行政承诺与民事合同进行区分一直是行政审判实践中的一个难点问题,国家利益是否受损与行政承诺是否有效息息相关, 在明确了行政承诺属于行政机关作出的有效行政行为后, 作出机关应积极兑现, 除非其有损国家集体利益。

【索引词】

行政承诺有效判断标准

【案情】

2009年9月1日, 武威市人民政府办公室印发了武政办发〔2009〕 169号文件, 对市体校优秀毕业生安置条件作出规定。该规定明确: 一、安置对象为: 本市生源的市体校优秀毕业生。二、安置条件: 符合下列条件之一者, 予以安置:1. 参加国际比赛 (不限成绩) ; 2. 参加全国运动会进入录取名次; 3. 参加全国其他各类体育比赛 (包括锦标赛、冠军赛、邀请赛、民运会、城运会、农运会、大运会、残运会、各单项比赛等) 获得前六名; 4. 参加全省运动会个人项目获得前三名或者集体项目获得第一名的主力队员; 5. 参加全省体校运动会个人项目获得第一名。三、安置办法: 1. 符合条件的优秀毕业生安置到生源县区农村中小学工作,安置到教育岗位的必须有教师资格证书。 2. 不服从组织分配的毕业生, 取消安置资格。四、安置程序: 1. 安置工作根据市体校优秀毕业生情况进行。 2. 符合条件的毕业生凭毕业证、身份证、运动员荣誉证和参赛成绩册等相关证件, 向市体校提出书面申请。 3. 市体校将符合条件的毕业生报市体育局、市教育局审查, 经市人事局审核后报市政府审批。五、该安置办法自发布之日起施行。

2014年8月19日, 冯某某参加了甘肃省第十三届运动会女子乙组3000米障碍和女子乙组10000米项目的比赛, 分别获得第二名、第三名的成绩。冯某某认为自己符合武政办发〔2009〕 169号文件规定的安置条件第四项, 被告市体育局未就其符合安置条件的情况上报上级部门。冯某某的毕业时间为2015年7月10日。 2015年9月8日至10日, 冯某某等人就此事先后到市体校、市体育局等部门上访。

2015年9月16日, 市体校作出武市体校〔2015〕 35号《关于对市体校2014届和2015届毕业生张兴梁等人反映“按照〈武威市体育运动学校优秀毕业生安置办法〉, 要求尽快予以安置”问题的答复意见》 : 2014年4月26日, 中华人民共和国国务院令第652号颁布了《事业单位人事管理条例》 , 自2014年7月1日起施行。该条例第八条规定: “事业单位新聘用工作人员, 应当面向社会公开招聘。但是, 国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员除外。”鉴于《事业单位人事管理条例》就特定事项 (事业单位新聘用人员) 已作出明确规定, 武政办发〔2009〕 169 号文件主要内容与《事业单位人事管理条例》规定相抵触。武政办发〔2009〕 169号文件自2014年7月1日起自动失效,无法律效力。

2015年10月15日, 市体育局作出武体信复字〔2015〕 1号《信访事项复查意见书》。认为包括冯某某在内的武威体校2014年、 2015年共11名中专班毕业生参赛成绩符合〔2009〕 169号文件规定的条件之一, 但武政办发〔2009〕 169号文件主要内容与《事业单位人事管理条例》第八条规定相抵触, 上述11人毕业时间均在2014年7月1日后, 故冯某某等11人反映的诉求只能按照《事业单位人事管理条例》相关规定执行。

2015年11月16 日, 武威市政府信访事项复查复核委员会作出武政信复字〔2015〕 18号《信访事项复核意见书》 , 维持了武威市体育局信访事项复查意见书。于是冯某某起诉, 请求武威市人民政府、武威市体育局依法履行安置优秀运动员的法定职责。

【审判】

一审法院经审理认为, 根据甘体青函〔2014〕 7 号《关于认真落实国办发〔2010〕 23号文件精神推动各级体校全面发展的通知》《事业单位人事管理条例》等文件规定, 我国对于事业单位人员聘用一直采取公开招聘制度。其间, 对于退役运动员虽然有过相应的政策, 但是, 人员聘用坚持“一统三单”办法的制度没有改变。武政办发〔2009〕 169号文件系市政府办公室出台的地方性行政规范性文件,该文件系授益性行政规范性文件, 对安置对象、安置条件、安置办法、安置程序均作了明确规定, 庭审中, 两被告对冯某某达到了该文件规定的条件, 符合该文件规定的安置对象也无异议。但是, 该文件违背了国家一直倡导的事业单位新聘人员实行统一考试、公开招聘制度, 特别是与2014年7月1日实施的《事业单位人事管理条例》第八条规定相抵触, 武威市政府以《事业单位人事管理条例》的相关规定进行抗辩并无不妥。冯某某认为武政办发的〔2009〕 169号文件是地方性法规,该文件与《事业单位人事管理条例》相抵触, 应当由国务院裁决的说法没有事实和法律依据。综上, 冯某某要求武威市政府、武威市体育局依法履行安置优秀运动员的法定职责之请求, 没有法律法规依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定, 判决: 驳回冯某某的诉讼请求。

上诉人冯某某上诉称: 一、上诉人符合武政办发〔2009〕 169号文件规定的安置条件; 二、对上诉人等优秀运动员的安置属于国家政策性安置, 符合《事业单位人事管理条例》第八条的规定, 武政办发〔2009〕 169号文件并不与《事业单位人事管理条例》相抵触, 一审法院适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决, 判令二被上诉人为上诉人办理工作安置事宜。

二审法院在查明案情原由之后, 通过协调, 上诉人冯某某撤回了上诉和起诉。

【评析】

在由权威行政向法治行政、服务型行政的转变过程中, 行政承诺代表了一种从政府与民众之间的管理关系向契约关系、协商关系的过渡。行政承诺的出现, 使得“公”与“私”的界限不再那么清晰, 行政承诺不能简单定性为民事行为或者行政行为。

一、行政承诺概述

行政承诺是近年来我国涌现出的一种新型行政管理措施, 是行政机关以及法律法规授权组织在行使职权过程中, 公开向全社会作出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境等方面的一种自觉性允诺行为。 2004年的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》正式确立了行政承诺这一法律用语。 “行政承诺”又称“行政允诺”, 是指行政机关向不特定或特定的社会公众, 公开做出一个有拘束力的意思表示, 保证将来采取特定的作为、容忍或不作为。

行政承诺具备行政主体要素、行政职权要素、对外要素应该没有疑义, 而是否是一项具有法律意义、能产生法律效果的行为却存在疑问, 正是在法律意义、法律效果这一要素上存在差异, 现实中丰富多彩的行政承诺具有不同的性质, 具体可以分为3大类:

(1) 政策性行政承诺。政策性行政承诺的典型代表就是每年人民代表大会上行政首长在政府工作报告中所作出的行政承诺, 如在第十届全国人大四次会议上, 温家宝总理在政府工作报告中就作出了努力增加城乡居民收入、调整投资方向等5项承诺。政策性行政承诺一般是行政主体就一定时期内要完成的工作任务、遵循原则、方式步骤等作出承诺, 其一般内容较宏大, 具有纲领性、政治性, 不针对具体对象, 一般不影响特定人的权利义务, 性质上是一种政策。

(2) 政务性行政承诺。这类行政承诺是针对行政性事务作出承诺, 一般是将法定职权和义务或一定的服务理念以承诺的方式进行表述, 予以介绍和宣示。应该说这种承诺更多的是行政主体将已有的职权和义务予以公示, 并没有设定新的权利和义务, 性质上是一种政务公开, 若行政主体没有按承诺行事, 实际上是违背了法律法规的规定, 应依相应的法律法规进行处理。政务性行政承诺在日常生活中也极为常见, 典型的就是不少行政机关的依法行政承诺。

(3) 作为行政行为预备性阶段的行政承诺。这类行政承诺只是表明当一定条件成立或到一定时期会作出一定行政行为, 行政承诺本身不包含对相对人的权利义务的实际影响, 性质上是以后将要作出的行政行为的一个预备性环节, 具有阶段性。现实中大量存在的行政奖励承诺就属于此类, 该种承诺的基本模式是行政主体向公众发出公告, 说明某人完成某一行为或达到某种条件, 行政主体就将给予其一定的物质或精神奖励。仔细分析这一行政活动过程, 不难发现虽然行政主体的奖励承诺没有最终的处理性, 对行政相对人的权利义务未产生现实的影响, 是其后实施行政奖励行为的预备性行为。但是, 这种作为行政行为预备性阶段的行政承诺可能会为行政主体设定了为或不为特定活动的义务, 进而影响相对人的权益。实践中一般表现为: 承诺在法定期间内的一定期限完成某项职责、提供优质服务、改善执法环境、自觉接受民众监督等。

二、本案的典型意义

一是明确主要焦点问题, 认定规范性文件也构成行政承诺主要载体。本案中,根据甘体青函〔2014〕 7号《关于认真落实国办发〔2010〕 23号文件精神推动各级体校全面发展的通知》《事业单位人事管理条例》等文件规定可知, 我国对事业单位人员聘用一直采取公开招聘制度。其间, 对于退役运动员虽然有过相应的政策, 但是, 人员聘用坚持“一统三单”办法的制度没有改变。

武政办发〔2009〕 169号文件系市政府办公室出台的地方性行政规范性文件,该文件系授益性行政规范性文件, 针对市体校优秀毕业生的安置作出规定, 其中对安置对象、安置条件、安置办法、安置程序均作了明确规定。庭审中, 两被告对冯某某达到了该文件规定的条件, 符合该文件规定的安置对象也无异议。该规范性文件构成了行政承诺的载体。

二是明确界定行政承诺的性质, 突破规范行政承诺的重点难题。在实践中, 自“公开承诺”成为地方政府热衷的行为以来, 失约之事常见, 但因“公开承诺”不到位而承担法律责任的人和部门却不多见。对此, 某市农业局作出了这样的辩解:“公开承诺”的政府和被“承诺”的民众之间不存在任何形式的合同关系, 何来法律责任? 有学者认为, 行政承诺属于一种国家民事行为, 若发生争议应适用民法调整。也有学者认为行政承诺属于一种相关行政行为, 行政机关不履行行政承诺或出现履行瑕疵, 属于违反自己事前允诺的行为, 由此引发的争议, 就应当适用行政诉讼法来调整。但行政承诺的表现形式不一, 在具体考察某一行政承诺违诺的法律责任时又必须进行详细梳理和分析, 这也增加了认定和追究责任的复杂性。然而最大的问题在于行政承诺违诺责任的认定在实践操作上缺乏严格适用的法律, 对于行政机关违反规范性文件的司法救济问题仍待解决。

追究行政承诺违诺责任的最大难点在于如何认定行政承诺的法律效力, 效力上的失之毫厘会导致其法律责任的截然不同。但我国行政诉讼法对人民法院受理行政案件的依据作出严格规定, 而行政承诺的可诉性问题实际上是规范性文件能否作为提起行政诉讼和行政赔偿诉讼依据的问题。因此, 应根据不同的效力等级将行政承诺层层分离, 从而细致考察行政承诺的法律效果以及不履行该行政承诺的法律责任。例如有学者提出, 可以根据行政承诺的瑕疵程度, 将其分为适法的、违法的和无效的行政承诺。对于适法行政承诺, 由于行政裁量权的普遍存在, 除非满足行政裁量缩减要件, 否则就无法对行政机关追究法律责任; 对于违法行政承诺, 当行政承诺所产生的信赖大于法律保护的利益时, 可以要求行政承诺主体承担赔偿责任, 反之, 行政机关只承担补偿责任; 对于无效行政承诺, 行政机关原则上不承担法律责任, 相对人只能就其损害获得一定补助。根据法律规定, 行政行为作出后即被推定有效, 即使不合法, 未经有权机关经正当程序撤销或者存在其他理由, 该行为享有存续效果。但是, 行政行为由于存在重大、明显的瑕疵而不具有公定力, 从而自始、当然无效。行政承诺违反强制性法律规定的, 当属此列, 应当按无效对待。

在本案中, 武威市办发的〔2009〕 169号文件系市政府办公室出台的地方性行政规范性文件, 该文件系授益性行政规范性文件。但2014年4月26日, 中华人民共和国国务院令第652号颁布了《事业单位人事管理条例》 , 自2014年7月1日起施行。本案原告冯某某于2015年毕业, 武政办发〔2009〕 169号文件主要内容与《事业单位人事管理条例》规定相抵触。武政办发〔2009〕 169号文件自2014年7月1日起自动失效, 无法律效力, 因此, 针对2015年毕业的冯某某来说, 应属无效的行政承诺。

三是准确界定行政承诺的司法救济, 依法保护公民个人合法权利。司法救济是指当宪法和法律赋予人们的基本权利遭受侵害时, 人民法院应当对这种侵害行为作有效的补救, 对受害人给予必要和适当的补偿, 以最大限度地救济他们的生活困境和保护他们的正当权益。当前, 在面对政府不履行承诺, 造成行政承诺失败以后,一般可以直接进行诉讼, 但其中有一定的局限性。《中华人民共和国行政诉讼法》中针对行政承诺、行政合同的诉讼没有明确的裁判依据, 现有的行政诉讼判决类型有: 维持、撤销、变更、履行法定职责以及确认违法、驳回诉请等。根据有些学者的研究, 建议引入新的裁判依据, 把“不履行行政义务”添加进《中华人民共和国行政诉讼法》, 扩大行政承诺“法定”的范围, 引进信赖保护利益原则, 要求行政机关履行行政承诺的义务, 这样, 就可以从司法渠道约束和监督行政承诺的实现。

撰稿: 薛扬甘肃省高级人民法院

郭鸿凯西北师范大学法学院研究生

[1]. 一审: 甘肃省金昌市中级人民法院 (2016) 甘03行初5号; 二审: 甘肃省高级人民法院 (2018) 甘行终467号。