- 行政纠纷典型案例评析
- 杜睿哲 张萍 毛胜利
- 8字
- 2021-04-03 11:24:04
二、行政案件协调
2行政诉讼协调过程中七个节点的把握
——陈某诉永昌县人民政府土地征用决定案[1]
【裁判要旨】
行政诉讼协调过程是实现定分止争的关键期, 有必要树立“协调过程论”的思想, 而不以“和解撤诉”为唯一目的。协调过程中至少有七个节点, 如对信息的全面把握、对案件的全局思考、对差距的比对、对协调意见的落实到位等都事关协调的效果, 直接影响判案质量, 也是最可能触动当事人对司法权威、司法公信力切实感受的几个“敏感点”。
【索引词】
协调过程 节点 土地征用
【案情】
原告陈某所购房屋位于永昌县水利局 (家属区) 内。 1999年, 被告永昌县人民政府土地管理部门为永昌县水利局 (家属区) 颁发了永国用 ( 1999) 字第102×××号国有土地使用权证, 载明使用面积为13915. 4平方米。 2004年7月26日, 永昌县房地产管理局为陈某颁发了永房权证城字第0401050×××号《房屋产权证》 , 载明房屋坐落于永昌城关五区文庙北巷61号。 2007年5月25日, 永昌县人民政府为实施城市规划进行旧城改建, 作出永政土发 ( 2007) 18 号《决定》 , 并于2007年5月30日向永昌县水利局作出送达。 《决定》内容为: 决定依法收回县城相府路以东, 环城北路以南, 文庙北巷以西, 云川路以北, 县房管局、县水利局 (家属区) 等4家单位和45户居民使用的49宗国有土地使用权,同时注销相应的《国有土地使用证》及土地登记, 对上述国有土地使用权所涉及的地上建筑物、其他附着物等, 结合实际情况予以相应的补偿安置。陈某就房屋拆迁安置补偿等向永昌县土地管理局申请行政裁决, 裁决做出后, 向永昌县人民法院提起行政诉讼。其诉讼请求被驳回后, 陈某不服一审判决, 向金昌市中级人民法院提起上诉。金昌市中级人民法院维持了一审判决。此后, 陈某向金昌市中级人民法院申请中止另一拆迁补偿行政案件的审理, 另行起诉永昌县政府作出的土地征收决定。
【审判】
原审法院认为, 人民法院审理行政案件, 对具体行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定, 国家对土地使用权收回是县级以上人民政府的法定职权。永昌县人民政府为实施城市规划进行旧城区改建, 对规划范围内的国有土地使用权进行收回, 符合法律规定。原告陈某关于被告作出的《决定》违反法定程序和实体规定的主张均不能成立。依照《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》第五十六条第 (四) 项之规定, 判决: 驳回原告陈某的诉讼请求。
陈某不服上诉称, 根据上诉人提供的证据, 发改委的立项, 该地实施的拆迁和建设属于商业开发项目, 并非公共利益, 该项目不符合收回国有土地使用权的前提条件, 行为实施主体不合法; 上诉人是所住房屋土地使用权人, 被上诉人未将听证通知送达上诉人, 剥夺了上诉人听证的权利, 违背了正当程序原则, 该行为程序违法; 原判认定具体行政行为合法的证据不足。请求撤销一审判决。
被上诉人永昌县人民政府答辩称, 为了实施城市规划进行旧城区改建, 2006年12月25日, 经永昌县发改委作出的永发改字 (备) 〔2006〕 236号备案, 2007年5月12日, 县建设局以永建规用地 〔2007〕 15号《建设用地规划许可证》批准用地规划, 在县城相府路以东, 环城北路以南, 文庙北巷以西, 云川路以北的规划用地范围内实施县城5号住宅小区 (北片) 开发建设和街道改扩建项目, 本案涉及的土地在该项目拆迁范围内。由于陈某所使用的土地包含在原永昌县水利局家属区土地证的总证内, 未办理过土地分割登记, 陈某不是该土地的使用权人, 收回土地对陈某的权利、义务不产生实际影响, 不存在程序违法的问题。为此, 2007年5月17日, 县人民政府向水利局送达了《关于依法收回国有土地使用权的告知书》 , 县水利局在规定的时限内未提出听证申请, 视为放弃听证。同年5月30日, 县人民政府向县水利局送达了《关于依法收回国有土地使用权的决定》 (永政土发 〔2007〕 18号) 。一审法院判决认定事实清楚、适用法律准确, 请求维持一审判决。
二审法院没有囿于双方争执的法律问题, 而是就案件事实部分进行了实地考察, 进一步了解到陈某所购房屋位于甘肃金泽房地产开发公司投资建设的金泽庭院住宅小区拆迁区域内, 共涉及拆迁户274户, 已拆迁268户, 仅剩陈某等6户未拆迁, 其他5户与陈某的请求相似, 也分别提起了相关的行政诉讼。而甘肃金泽房地产开发公司因该6户未同意拆迁搬迁, 导致长期停工, 项目建设无从进展。鉴于对被上诉人永昌县人民政府、上诉人陈某、案外第三人开发商的利益综合衡量, 二审法院认为此类案件的审理不应就案办案, 而是要在尊重与维护当事人诉权的前提下, 充分考虑当地经济发展、社会稳定等因素, 权衡利弊、慎重办案, 力争通过协调和解结案。一审法院也曾召集三方协调解决争端, 但终因分歧过大, 没能达成和解协议。由于工程已被搁置五年有余, 当事人之间的矛盾可调难度加大。二审法院再次启动协调程序, 三方各执其词, 互不相让。二审法院没有丝毫畏难情绪, 而是怀着在公共利益与个人利益维护上统筹考量, 争取实现多方共赢, 以解决问题、实事求是的态度, 不断换位思考, 不厌其烦地辨法析理, 并制订具体的协调方案, 在提前沟通的基础上, 又用了整整一天的时间进行现场协调, 最终三方达成一致, 案件得以和解。此案的协调过程重点把握了几个节点: 一是树立“协调过程论”的观念, 关注协调过程中每一个可调点, 而不是仅仅以“和解撤诉结案”为唯一目标。二是拟订切实可行的协调方案, 做到按部就班、步步为营。本案协调过程中, 合议庭拟订了细致的解决方案, 为审理该案指明了方向。三是要全面、准确把握信息,不可偏听偏信。四是合力解决问题, 不可单打独斗。该案牵扯到三个不同的利益主体, 即政府、拆迁户、开发商。只有顾及各方面利益, 并争取相关职权部门的参与, 才可能“一揽子”解决问题。五是尊重当事人意愿, 并切实维护其合法权益,将协议内容落到实处, 不打“白条”, 不做“空头支票”。在各方达成共识并在协调意见上签字的同时, 将房屋拆补等内容落实到位。陈某向二审法院提出撤诉, 并申请一审法院判决不再执行。二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条,《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》第六十三条第一款第 (十) 项, 《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第八条第二款之规定, 裁定准予上诉人陈某撤回上诉, 撤回上诉后, 金昌市中级人民法院 (2013) 金中行初字第1号行政判决不再执行。陈某的房屋补偿方案也得到了其他5户居民的认同, 均以撤诉和解结案, 一案带动五案同时化解, 工程项目得以顺利开展。
【评析】
一、背景情况介绍
在《中国行政审判指导案例》所提供的160个案件中, 涉及协调办案的仅有两件, 一件是第30号案例《行政诉讼中协调手段的运用与利益衡量——青岛万和热电有限公司诉山东省青岛市李沧区人民政府决定上诉案》[2], 解决的是协调办案的“入口”问题, 即什么案子可以通过协调解决更符合法理与情理; 另一件就是第112号案例《当事人在二审中达成和解协议的可准予撤回上诉并载明一审判决不再执行》[3], 解决的是协调后的“出口”问题, 尤其是在二审阶段, 如何下结论将直接影响当事人的权益维护。或许是协调过程变化无穷太难以把握, 更难以用语言描述, 也或许是协调涉及当事人不便为人所知的“秘密”, 不便用文字表露, 对于协调过程中的经验、一些值得引起大家关注的节点等均没有人行文论及。本案案情并不复杂, 协调过程具有一定的代表性, 一些协调手段、协调中几个节点较好把握,在协调办案中极为常见, 也颇有指导意义。
二、对行政诉讼“协调和解目的论”的反思——“协调过程论”的树立
行政诉讼中的协调一直以来倡导“协调和解撤诉”的目的论, 和解撤诉率成了办案效果能否达到“法律效果与社会效果统一”的重要指标。而事实上, 协调和解也并非没有副作用, 并非无懈可击。学界也有不少关于和解效果的反思。如有学者认为, 和解是对审判制度的一种冲击, 只能达到一种二流正义, 是“对大众社会的投降, 它既不应当鼓励也不应当称赞”; 由于和解剥夺了司法发现事实和进行法律解释及法律处理的机会, 虽然解决了纠纷, 却不一定能够实现正义, 甚至可能会破坏一些公共价值和法治的制度安排。通过对协调和解过程的动态考察, 有些学者甚至对和解中自愿与双方合意的效果提出质疑: 由于当事人双方力量不平衡, 作为和解基础的合意经常是被强迫的, 而且和解缺乏法律依据和司法审查, 因此和解的正当性值得怀疑。[4] 这些论点是对协调和解效果的考察, 在一定程度上, 也是对“协调和解目的论”的反思。
和解协议不具有法律效力, 仅从诚信的角度约束当事人之承诺。如果一方当事人反悔, 则和解协议归于无效, 另一方当事人除了回到起诉的原点几乎没有更好的办法, 况且, 和解期间谈判的内容也无法作为证据使用, 和解就成了一方当事人“竹篮打水一场空”的悲剧。这种情形无形中增加了协调和解过程的不确定性, 加大了当事人对能否达到自己意愿的顾虑, 也增加了背信弃约方损人利己的概率。协调仅仅是办案的一个手段, 也是办案的一个过程, 如果一味地强调达到“和解撤诉”的目的, 甚至为此“不达目的誓不休”, 往往会背离协调的真正目的。协调的真正目的是要解决当事人之间的矛盾, 消除分歧, 而和解结案仅仅是办案的一种方式, 而不是协调的唯一目的。强调协调过程, 不仅仅要求法官在办案中要“和风细雨用真情, 释法析理解民怨”, 而且应关注协调过程中的每一个节点, 每一个节点都是案件的“关口”, 往往与案件朝哪一个方向运转息息相关。因此, 协调过程中每一个环节都可能是结果, 都可能影响到案件的进一步审理, 都值得关注。树立“协调过程论”要求将协调过程的每一个细节都放在案件解决的全局中来考虑, 在法定范畴与尊重当事人意思表示的前提下, 在细枝末节处寻求问题解决的答案, 即使双方不能达成一致, 也要尽可能朝问题的解决努力一步, 至少不应在协调过程中激化矛盾, 触发新的争执。“协调过程论”要求办案法官将每一个可能达成一致的意见作为结果, 而不是将“和解撤诉”作为唯一路径, 在每一份记录协调意见的书面文书上, 都应该有当事人的签字。如此做法, 既是对办案过程中当事人意愿的尊重, 也是对法官及参与协调人员劳动的尊重, 更是实事求是记载法官运用法律、社会、经济等多方面知识综合判案的过程, 可以为下一步案件的审理打下基础, 也可以为以后办案人员的学习、总结, 甚至对司法制度的改进, 提供最真实、最原始的素材。
三、协调过程中七个节点的把握
尽管协调过程千头万绪, 具有不确定性等特征, 但是并非无章可循。正因为协调过程是当事人真实意思的外示, 往往将案件中所反映的矛盾更加集中、更加具体地展现出来, 所以协调过程是解决问题的一个极为关键的时期, 法官应在全面把握相关信息的基础上, 动员各方力量一同协商解决矛盾。协调过程中至少有七个节点的把握能够促进当事人之间协商、沟通的顺利开展, 也为案件的进一步审理打下根基, 值得总结与探讨。
其一, 要树立解决案件争端的全局、整体思维。该案的审理直接影响到工程项目的开展, 与当地经济发展、社会安全稳定等息息相关, 鉴于该案的复杂性与重要性, 法院领导与相关政府部门负责同志均予以高度重视, 办案人员也感到重任在肩。二审法院对案件在全局、整体思维的指引下, 通过耐心细致做工作消弭了当事人之间的分歧, 从根本上解决了问题。
其二, 对涉案信息有一个全面、准确的把握。 “信息是一种资源, 可被用来促成事情发生, 可以是权力的来源。权力有让将事情发生的能力, 但是, 可以让什么事情发生, 总是取决于我们拥有的资源 (其中就包括信息) 。”[5] 每个当事人往往从更有利于维护自己权益的角度出发提供信息, 因此每个案件所集中的信息基本上都不一致, 甚至相互矛盾, 法官的智慧就体现在对这些信息的辨伪与甄别上, 除此之外, 还潜藏着许多导致案件发生、发展的真实信息, 当事人未必提供, 而在协调过程中这些信息往往被推向前台, 成为解决争端的焦点, 因此对信息的全面、准确把握事关协调办案的效果。当事人之间也会有“一个人的无知是另一个人的优势。你所不知道的可能会被有权势的人用来对付你”的顾虑。[6] 也正是基于这些根本性原因, 当事人之间相互猜疑, 如果法官没有自己基于法律与事实的独立判断, 左右摇摆, 那么双方当事人就很难达到真正的和解。
其三, 动员多方力量, 凝结成有利于问题解决的合力。在全面把握相关信息的基础上, 协调过程中法官还要做好各方的思想“动员”, 一起朝和解目标努力, 尽可能拉近双方的距离, 不断增加共识与增进谅解。基于此, 二审法院合议庭从权衡各方利益入手, 就该案的协商解决反复做当事人的思想工作, 相关行政部门负责人也来到所涉拆迁房屋现场, 一起研究解决方案。该案的和解是彼此沟通、协商的结果, 也是各方共同努力的结晶。
其四, 从当事人的要求中比对差距, 逐步推进。当事人更看重纠纷解决究竟能够给自己带来多少利益。利益衡量或者说成本计算是当事人最为关注的因素。本案中, 国有土地征收牵涉三方不同的利益集体: 第一方是意在为当地建设项目开工,实现经济繁荣的政府部门; 第二方是因土地上房屋拆迁, 以及土地补偿安置等所涉及的单位或住户; 第三方是希望尽快施工, 在如期完成项目开发后, 实现自己经济利益最大化的开发商。通过实地调查, 了解到陈某等六人的起诉理由中虽然没有提到拆迁补偿安置的问题, 但实际上拆迁补偿条件的差异才是整个案件的动因。办案人员为纠纷各方提供了对话沟通, 争取协商解决问题的平台。通过条件比对, 找出其中的分歧点, 然后逐步拉近彼此的距离, 将分歧点逐一解决, 直到促使各方基本上能够接受对方的要求。
其五, 找准问题解决的着力点与突破口。协调过程应引导当事人按照经济理性的思维来解决问题。经济理性是一种协商、合作理念主导下解决纠纷最为合理的途径。“人们总是在特定的约束条件下, 在各种可能的选择中, 做出最有利于其目标之实现的选择。”[7] 每个案件都有不止一个的分歧点, 有些分歧不具有调和性, 有些分歧的解决需要等待其他合意的形成, 也就是环环相扣, 解决这些问题就如拉拉链一样, 要找准突破口, 逐一化解。本案一审并没有追加开发商甘肃金泽房地产开发公司作为第三人, 因而二审也不便追加。开发商虽不是当事人, 但其既是项目的开发者, 也是项目的获益者, 在权衡各方面利弊的情形下, 合议庭决定将开发商邀请到前面来, 直接与当事人对话, 牵住了问题的“牛鼻子”, 找到了问题的突破口,为纠纷的实质性解决奠定了基础。
其六, 协调过程务必要信守承诺, 善始善终。协调结案后最大的问题就是落实到位。由于法律规定的局限, 和解协议无法作为法院执行的依据, 即不具有强制执行力, 能否兑现, 完全仰仗于双方的信誉与法院的督促力度。协调经验告诉我们,能够即时履行的一定要当即履行完毕, 不得不延期的, 也要限期完成, 并做好书面承诺协议, 使得各方在实现自己利益的同时, 兑现自己的承诺。将和解方案落到实处, 是避免当事人反悔等致使和解协议功败垂成、协调过程虎头蛇尾的最好策略,是和解结案的点睛之作。本案当事人意见基本达成一致后, 办案人员趁热打铁, 将口头协议马上落实到书面, 双方在和解协议上签字后, 又连夜安排陈某到安置楼房处选房, 随即签订房屋拆迁和补偿协议, 不留后遗症。
其七, 将当事人所能达成的合意记录在卷。时下协调办案最大的症结是因为受“协调和解目的论”的影响, 法官往往不远千里奔赴现场, 结果却是要么和解撤诉, 要么无功而返。一旦当事人之间没有达成和解协议, 当事人的协商意见难有体现, 法官的辛苦劳作无从展现, 下一步对案件的审理又回到案件的原点。协调过程中所展示的一些真实信息有必要用书面的文字记录下来, 如果当事人均同意, 应建议当事人在书面记录上签字, 如果不同意, 也可以将记录放在副卷中,作为办案的参考, 为下一步案件的审理, 或诉讼中的协调打下基础。但是, 必须予以说明的是, 协调意见的达成是在一种特殊场景下为了纠纷解决所达成的意见, 有可能双方各让一步, 由此所做的意思表示不应成为法庭上不利于自己的证据。所以, 协调过程中所达成的意见, 当事人也大可不必担心自己的言行会产生“自认”的效果。
协调是一项集办案经验、社会阅历于一体的综合定分止争艺术, 值得不断加以研究与探讨。协调过程能够充分体现法官的法律素养与法治理念, 发挥法官灵活适用法律、据实裁断的水平, 整个过程的圆满解决也潜在地体现了自然法的朴素法理。以上所列协调过程的七个节点仅仅是协调“美丽矿藏”中的“沧海一粟” 。协调过程中, 法官的作用犹如努力掌控航向的“掌舵者”, 除了做到秉持司法良知、不偏不倚之外, 更为重要的是要正确引导当事人“必须知道在哪里怀疑, 在哪里肯定, 在哪里顺从”。[8]
撰稿: 何克祥 石鹏飞 甘肃省高级人民法院
[1]. 一审: 金昌市中级人民法院 (2013) 金中行初字第1号; 二审: 甘肃省高级人民法院(2013) 甘行终字第114号。
[2]. 最高人民法院行政审判庭主编: 《中国行政审判指导案例》 (第1卷), 中国法制出版社2010年版, 第156页。
[3]. 最高人民法院行政审判庭主编: 《中国行政审判指导案例》 (第3卷), 中国法制出版社2012年版, 第159页。
[4]. Owen M. Fiss. Against Settlement. Yale Law Journal, 1984.
[5]. [美] 迈克尔·施瓦布著: 《生活的暗面——日常生活的社会学透视》, 汪丽华译, 北京大学出版社2008年版, 第200页。
[6]. [美] 迈克尔·施瓦布著: 《生活的暗面——日常生活的社会学透视》, 汪丽华译, 北京大学出版社2008年版, 第252页。