第四节
法规审查中的解释方法

法规审查与法规解释之间存在着紧密的联系。在法规的审查过程中，审查的对象是行政法规、规章和规范性文件，审查的依据是宪法、法律以及其法律精神和原则。换言之，审查主体必须以审查依据为大前提，以审查对象为小前提，得出审查对象是否符合作为审查依据的结论。故而在审查的过程中既涉及对审查依据的解释，也涉及对审查对象的解释，同时还涉及对两者关系的判断过程。正如有学者指出的：“只要通过运用法解释的方法确定了法规则及其相关行政规范条文的意思——亦即确定了审查所需的大前提与小前提，合规则性审查的结论也就会水到渠成。合规则审查的首要方法其实就是法解释方法。”[1]而且法规审查的解释方法不同于行政法律适用中的解释方法，行政法律适用是在法律规范与案件事实之间往返流转，是抽到个案之间的涵摄；而法规审查是在法律规范与法律规范之间往返流转，是抽象到抽象之间的涵摄。（见图2）

如前所述，法规审查的依据视审查的对象而有所区别，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规及规章。宪法和法律的原则和精神也应作为审查的依据。对法规的审查不仅仅包括了违宪审查、违法审查，还包括了适当性审查。三种审查呈现出层次性和阶段性。就层次性而言，违宪审查是最高层次的审查，其审查主体受到严格限制，其审查标准体现出合宪性审查的倾向；违法审查是第二层次的审查，其审查主体广泛，既包括代表机关、行政机关，也包括司法机关，其审查标准适用相对违宪审查和适当性审查较为宽松；适当性审查是第三层次的审查，其审查主体也受到一定限制，代表机关和司法机关在法规审查中都要保持节制，特别是司法机关，其审查标准比较抽象且难以操作。就阶段上而言，违法审查是第一个阶段的审查，是法规审查的第一步；适当性审查是第二阶段的审查，一般在违法性审查后进行，是在合法性的基础上所进行的合理性判断；违宪审查是最后阶段的审查，其只有在穷尽其他法律审查后才能由特定审查主体实施。

基于违法审查、适当性审查和违宪审查中解释方法的差异，下文将分别探讨法规违法审查、法规适当性审查以及法规违宪审查中的解释方法。

一、法规违法审查中的解释方法

有学者认为行政规范合法性的审查分为三大阶段：合规则的审查、合原则的审查与合体系的审查。三个阶段的不同审查依据决定了需要采用不尽相同的法学方法。[2]其中，合体系审查的本体论和方法论基础在于，法规则与原则（合称为法规范）并非只是单纯并列，它们以多种方式相互指涉、彼此交织、相互合作而产生了一个规范整体。[3]对此，笔者不敢苟同，合体系审查并非一种独立的审查类型，无论是在合规则审查中还是在合原则审查中都可能存在着合体系的审查，因此违法审查实际上包括两个层面，一是依据法律文本对法规进行的审查，二是依据法律原则对法规进行的审查。

（1）依据法律文本的审查。就法规解释的标准而言，以下几种解释方法比较典型：一是字义方法，文中的解释都始于字义。“字义是指一种表达方式的意义，依普通语言用法构成之语词组合的意义，或者，依特殊语言用法组成之语句的意义，于此，尤指该当法律的特殊语法。[4]二是意义方法，当一种表达方式依其语言用法有多种意义可能性时，通常可由其适用脉络推知，具体情况下究竟应考虑何种可能性，虽然这种推论未必是终局而精确的。由上下文脉络可以确定某段文字应作何解，同样的，法律的意义脉络有助于个别字句的理解。[5]这种解释方法也可称为整体解释方法。三是历史方法，假使依一般或法律特殊的语言用法获得的字义、依法律的意义脉络，或依法律基本的概念体系所得的解释结果，仍然包含不同的解释可能性，就会发生下述问题：何种解释最能适合立法者的规定意向或其规范想法。立法方法也因此变得具有价值，其在于探求立法者的意志或意图。四是目的解释，如果说历史方法追求的是立法者的主观意图，目的解释方法则追求的是法律文本本身所追求的目的，也就是法律的客观目的。这种法律目的一般明确地规定在法律文本的前言或总纲部分。

（2）依据法律原则的审查。依据法律原则的审查一般在两种情况下发生：一是法律文本中的规则之间发生积极冲突，依据法律原则来解决法律规范之间的不一致；二是法律文本的规则之间发生消极冲突，即法律文本存在规则上的漏洞，或者法律规则并不明确，在此情况下引入法律原则进行审查或辅以法律原则的解释进行审查。依据法律原则的审查存在两个方面的问题：首先什么是法律原则？如何发现法律原则？其次是如何依据没有明确指引的法律原则进行法规审查？在我国的成文法体系内，实定法原则来源于宪法、法律、法规和规章。还有一些法律原则，如比例原则，没有在我国的法律规范中予以明确规定，这些法律原则“通常先以一种观念、一种法理思想存在于各国立法者和国民的法律意识中，然后由本国的学者、法官加以概括、归纳，在其学术著作或法律文书中予以表述和阐释”。[6]法律原则的适用也不同于法律规则的适用，规则要么完全适用，要么完全不适用，法律原则的适用的抽象性、竞争性使得依据法律原则的审查充满了裁量。

笔者试图以《食盐专营办法》是否违反上位法为例管窥违法审查中的解释方法的可能运用。2008年10月27日，北京市东方公益法律援助律师事务所向全国人民代表大会常务委员会提交了《关于请求对〈食盐专营办法〉进行合法性审查的建议书》，要求依法审查《食盐专营办法》第2条、第3条、第5条、第6条、第7条、第9条、第11条、第13条的合法性。[7]此案的后续进展由于审查信息并没有公开无从知晓，笔者尝试进行简单的学理分析。首先是目的解释方法的运用：我国《反垄断法》第7条规定，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。如果《食盐专营办法》涉及《反垄断法》第7条规定的“依法实行专营专卖的行业”，那么国家对其经营者的合法经营活动予以保护。这里的关键是应如何对“依法实行专营专卖”进行法律解释。进而涉及文字意义上的解释：在法理上，对“依法”存在广义和狭义两种解释。广义的“依法”指依照我国所有的法律渊源，即除了法律还有行政法规、地方法规、部门规章以及地方规章等，狭义的“依法”仅仅指依照全国人大及其常委会制定的法律，在法理上不存在将“依法”仅仅认定为“依照法律和行政法规”的解释。我们认为，第7条的“依法”只能作狭义解释，否则会出现不合逻辑的问题。再而涉及从意义方法上进行整体解释：从《反垄断法》的语义和体系来看，第五章是禁止行政机关和法律、法规授权的具有公共管理职能的组织滥用行政权力，排除、限制竞争。我国所有的行政机关，包括国务院，都属于《反垄断法》第五章的调整范围。如果现在将第7条的“依法”进行广义解释，那就意味着，各级行政机关可以通过行政法规或者位阶更低的部门规章或者地方规章自行设立专营专卖，实施排除、限制竞争。如果这样，那么整个第五章将完全失去意义，成为一个空壳。这显然是一个非常荒谬的结果，不可能是立法者制定法律的本意。另外，从《反垄断法》保护竞争的最高目标来看，也应当严格解释第7条的“依法”。最后依据法律的基本原则进行解释：根据法律的基本原则，在没有明确授权的情况下，应当认为全国人大常委会保留制定例外和豁免条件事项的权力。因此，第七条不能成为《食盐专营办法》继续有效的法律基础。可见，法规审查可能并非简单的法律规范之间的涵摄，而是一项充满技术含量的在规范与规范之间、规范与事实之间往返的意义探究，各种解释方法往往交错运用，互相佐证。

二、法规适当性审查中的解释方法

行政立法的合理性问题，主要是逻辑推理问题。行政机关必须清楚地解释其关于事实的裁定与法律规范之间的一系列推理过程，推理过程必须符合逻辑，这样制定出来的法律规范才不至于专横、任性或者滥用行政立法权力。[8]适当性审查关注的是立法性事实与法律规范之间的联系是否合理。尽管立法性事实与法律规范之间的逻辑推理关系不如裁决性事实与裁决结论之间的逻辑推理关系那样严密，但是，它也要满足最低限度的逻辑推理标准。一般来说，这些最低限度的标准包括：（1）法律规范必须以立法性事实为基础；（2）立法者要说明法律规范的事实基础并对立法性事实进行解释；（3）立法性事实与法律规范之间的逻辑推理关系要有充分的、严格的关联性。[9]我国目前正处于社会转型时期，兼具合法性和合理性的行政立法能推动社会转型，而缺乏合法性或合理性的行政立法将成为社会转型的阻力。在这个时期，关于烟花爆竹、煤矿安全、环境污染、交通事故、食品安全、流行性疾病等事项的行政立法决策更需要建立在一定的事实基础之上。

在“王贵川不服三河县卫生局作出食物中毒损害赔偿处理决定案”中，河北省三河县卫生局适用了卫生部《关于如何判定集体性食物中毒的规定》，并依据流行病鉴定结论及当事人的临床诊断，认定王贵川的此次发病为细菌性食物中毒。审理此案的三河县人民法院认为，卫生部《关于如何判定集体性食物中毒的规定》属行政规章，此规定与有关法律、法规不相抵触，而且法律、法规在实际执行中需要专业性很强的具体规定，三河县卫生局适用该规章依据流行病鉴定结论确定王贵川此次发病为食物中毒并无不妥。[10]在该案中，法院对行政规章进行了合理性审查，尽管这种合理性审查并没有详细地说明审查的具体推断过程，但合理性审查在法规审查中值得重视却是不争的事实。法院在判决中以法律、法规在实际执行中需要专业性很强的具体规定为由肯定了部门规章的合理性，也在一定程度上反映了司法部门在合理性审查上的小心谨慎和合理性审查的复杂性。

三、法规违宪审查中的解释方法

违宪审查和宪法解释都是为解决宪法实施中宪法与社会生活冲突而采取的一种手段。在位阶上，宪法处于法律体系的金字塔的顶端，处于根本法的地位，具有最高的法律效力，其他一切法律规范与宪法相抵触都将归于无效，这是当今世界上大多数国家都在宪法文本和宪政实践中予以承认的基本理念和原则。合宪性解释标准成为许多国家在宪政实践中推行的一项解释原则，如美国、德国等。德国宪法法院在许多裁判中宣示：只有当一项规定无法作“合宪性”解释时，始能认为其为违宪并因此无效。[11]依照一般的法律解释方法，只有当违宪的解释是唯一可能的解释时才能认定为该规定违宪，只要存在一种合宪解释的可能，就应认定该规定合宪。相对于其他将使该规定违宪的解释，应优先择用依其余解释标准仍属可能，且并不抵触宪法原则的解释。对此，也有学者对宪法解释标准的特殊性持不同的观点。德国学者福斯特霍夫极力强调宪法的安定作用以及宪法解释的静态特征。其以为，宪法作为成文法，亦应适用与法律相同的解释规则，如“始能证实其意义，并控制其执行行为”。[12]

美国宪法学者却伯指出宪法解释的一个根本难题是：“宪法文本自身留出太多的想象空间。”[13]“鉴于宪法文本的模糊性、宪法术语的流变性、宪法历史的不确定性和宪法语言的可争议性，又如何能确认那条似乎可作为各种行动之依据的界限呢？”[14]法律像文学而非数学，人们不可能像证明一个数学推论是正确或错误那样，去证明一个法律判断特别是一个宪法判断，“司法考量就像一切法律讨论那样，不可能转化为演绎和归纳的科学过程”[15]。这些实际上涉及也许并非法律所独有的一个深层次的、恒久的问题：如何设想、概念化并弄清楚论证的过程与实践，如何在没有永恒、普遍和不容置疑的真理的前提下得出一个令人信服的结论？宪法解释相对于法律解释具有更大的空间，其推理的不确定性和并非无可置疑性使得法规的违宪审查应当极为小心谨慎。笔者认为，在处理一般法律规范与宪法的冲突时，鉴于宪法的特殊地位和特殊效力，宪法的解释应当也不同于一般的法律解释，在法规的违宪审查中应当坚持合宪性推定原则，即只有当违宪的解释是唯一可能的解释时才能认定该规定违宪，只要存在一种合宪解释的可能就应认定该规定合宪。

[1] 袁勇：《论行政规范合法性审查的法学方法》，载《山东科技大学学报（社科版）》2008年第2期。

[2] 袁勇：《论行政规范合法性审查的法学方法》，载《山东科技大学学报（社科版）》2008年第2期。

[3] 同上。

[4] 〔德〕拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第217页。

[5] 同上书，第204页。

[6] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第三版），北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第63页。

[7] 《关于请求对〈食盐专营办法〉进行合法性审查的建议书》，载北大公法网，http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2432＆Classid=-9＆ClassName=公民参与立法，2009年9月6日访问。

[8] 参见王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第689页。

[9] 于立深：《行政立法性事实研究》，载《法商研究》2008年第6期。

[10] 参见祝铭山主编:《食品药品安全行政诉讼（典型案例与法律适用）》，中国法制出版社2004年版，第37—41页。

[11] 〔德〕拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第217页。

[12] 同上书，第234页。

[13] 〔美〕却伯、〔美〕多尔夫：《解读宪法》，陈林林、储智勇译，上海三联书店:2007年版，第21页。

[14] 同上书，第25页。

[15] 同上书，第27页。