建设湖北农村饮水安全的长效机制

陈楚珍　廖霞林

一、湖北省农村饮水安全长效机制建设的做法与成效

2005年以来，湖北省实施历史上最大规模的农村饮水安全工程建设，投入100多亿元，建成集中供水工程8500多处，累计解决了2200多万农村人口的饮水安全问题，使全省农村饮水安全普及率达到76％以上。湖北省在实施农村饮水安全工程过程中，认真汲取过去“一年建、二年坏、再过二年要重来”的经验教训，坚持把“建得成、管得好、用得起、长受益”贯穿于工程的规划设计、施工建设和运营管理的全过程，特别是近两年，在构建“收支有盈余、运行可持续、供出水合格、用水人满意”的农村饮水安全长效机制方面，采取了许多行之有效的措施，取得了实实在在的成效。

（一）抓城乡一体化供水，以城市供水促长效

预计到“十二五”末，湖北省通过将城市的供水管网向农村延伸，或者新建城乡一体化的供水工程，解决的农村饮水安全问题人口，将达到900多万，约占“十一五”、“十二五”解决农村饮水安全问题人口总数的30％。为适应城乡一体供水的发展需要，武汉、鄂州、随州、潜江等地，对城乡供水实行了统一管理。

（二）抓农村规模化供水，以规模效益促长效

一是着力发展“千吨万人”以上规模的供水工程。“十一五”时期，湖北省兴建“千吨万人”以上的农村水厂805处，供水1285.59万人，占集中式供水总人口的57％。“十二五”时期，湖北省规划新建“千吨万人”以上规模的农村水厂180处，供水616万人，比“十一五”时期的工程规模提高了1倍。同时，还将已建农村水厂进行扩建、联网、并网和管网延伸，不断地扩大“十一五”时期已建工程的供水规模。正在建设的浠水县白莲河水厂，设计供水7万m³/d，供水受益人数达65万。二是建立集团式供水公司，对农村水厂实施统一管理，统一经营，形成规模效益。湖北省已有建始、罗田、赤壁、松滋等20多个县（市、区）成立了县级供水总站（公司），对所建农村饮水工程实施统一的经营管理。

（三）抓两部制水价应用，以合理收费促长效

要求按照“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则，适当兼顾用水户的承受能力合理定价，联村及以上的供水工程实行政府定价，单村供水工程实行协议价。湖北省实施两部制水价的县市有54个，占县市总数（102个）的53％。执行两部制水价的工程有3400多处，占工程总数（8500多处）的40％。基本水价为每户每月一般为3—10元（包用2—8 m³），计量水价一般为0.5—2.2元/m³。生产经营及其他用水都执行单纯的计量水价，价格为0.8—2.5元/m³。150处工程的综合平均水价为1.41元/m³。现在农村居民人均月用水1.6 m³，日用水53升，人均每月支付水费2.2元，人均年支付水费27元，每户年支付水费100多元，农民是可以承受的。

（四）抓扶持性政策落实，以成本降低促长效

根据中央有关文件精神，2011年，湖北省农村供水用电价格由执行一般工业电价（0.9元/千瓦时）调整到执行居民生活电价（0.586元/千瓦时），同时免征水资源费。2012年，湖北省贯彻落实财政部、国家税务总局《关于支持农村饮水安全工程建设运营税收政策的通知》（财税〔2012〕30号）精神，减免了农村供水运营的各种税收，包括契税、印花税、房产税、城镇土地使用税、增值税和所得税。据初步调查，电价优惠、水资源费减免和税收减免三项政策，已使全省农村饮水工程的平均年供水成本降幅达21％，每吨水年供水成本降低约0.36元/m³。其中：电价优惠政策降低0.14元/m³，水资源减免政策0.06元/m³，税收减免政策降低0.16元/m³。此外，武汉、潜江、仙桃、宜都、天门等市县，还落实了财政补贴政策。

（五）抓水源水质安全保障，以饮放心水促长效

一是把好水源选择关。尽可能选择水量充足、水质好的大中型水库、大江大河、山泉作为供水水源，同时做好水源区保护。二是强化水质消毒设施的建设与使用管理。据省爱卫办水质监测报告反映，饮用合格出厂水的人口比例，2009年不足60％，2011年为66.83％，2012年又提高到了69％。说明水质处理消毒工作逐年加强。三是做好水质检测（监测）工作。通过环保、卫生部门适时监测水源水质和供水水质，使农村供水水质达到国家规定的要求。同时，有条件的水厂建立水质化验室，县级建立水质检测中心，对水质进行自检和抽检。

（六）抓供水信息系统建设，以科学管理促长效

在积极推进农村水厂供水信息管理系统建设的同时，开发建设“湖北省农村饮水安全工程信息管理系统”。该系统以湖北水利（防汛）计算机网络为传输平台，应用面向省、市州、县三级水行政主管部门以及水厂，可及时了解全省农村饮水安全工程基本信息和部分水厂的供水水量、水压、水质等在线适时监测信息。

（七）抓体制机制建设，以规范管理促长效

一是抓监管机构建设。全省已有咸宁、荆州、黄冈、潜江等9个市（州），以及黄梅、监利、曾都、建始、赤壁等66个县（市、区）的水行政主管部门，成立了正式的农村饮水安全专管机构，约占市、县总数的65％。二是抓监管制度建设。湖北省于2009年着手研究起草《湖北省农村供水管理办法》，今年6月，该办法已经省政府常务会议审议通过，以省政府令形式出台。三是抓经营机制建设。做到每个水厂必须有人管事，有制度管人。

二、湖北省农村饮水安全长效机制建设的经验启示

从湖北省农村饮水安全长效机制建设实践看，有以下七点经验启示：

（一）城乡一体化供水是构建农村饮水安全长效机制的最佳途径

向城市供水的工程，工程规模大，供水保障能力强，管理也规范。毋庸置疑，依托中心城市供水工程的强大基础，向周边辐射，发展城乡一体化供水，是长期、稳定地解决农村饮水安全问题的最好办法。

（二）规模化供水是构建农村饮水安全长效机制的重要基础

工程由分散到集中，规模由小到大，管理由粗放到规范，是农村供水发展的必然过程。规模较大的集中供水工程以江河或水库作为水源，水量充沛，设施完备，制度相对比较完善，操作规范，检测严格，能够可靠保证水质安全。由于其规模效应，减少了对分散水源、水厂的建设投入，压减了管理和操作人员，降低了运行成本。实践证明，供水规模越大，越有利于实施专业化、规范化管理，越有利于实施水质处理，越有利于实现长效运行。

（三）两部制水价是构建农村饮水安全长效机制的经济支撑

在农村供水不稳定的情况下，实行基本水价和计量水价相结合的两部制水价制度，按基本用水定额收取基本水费，既是为了让农民用足保障正常生活所必需的基本安全水量，也是为了保障工程有基本的水费收入维持正常运转。实行计量收费，用多少水，交多少钱，是为了保障公平交易和促进节约用水。

（四）水质达标是构建农村饮水安全长效机制的生命线

在水资源比较丰富、取水比较方便的湖北，若公共供水设施供应的水，其水质没有明显的优势，农民就会继续直接取用沟塘水或通过压把井取用浅层地下水。

（五）规范化管理是构建农村饮水安全长效机制的必要措施

有了专门的管理机构和健全的管理制度，还需要一支具有专业素质的管理人员去坚定地贯彻执行这些制度，规范化管理和相关服务不到位的话，农村饮水安全工程不可能长效运行。只有规范化管理措施到位，农村饮水安全才有保障。

（六）政府支持是构建农村饮水安全长效机制的重要保障

农村供水有别于城市供水，其供水点多，面广，供水管线长，用水人口密度低，人均用水量少，单位供水成本高，农民经济承受能力差，政府核定的水价往往难以达到成本。农村饮水安全属于典型的准公益事业，其工程的运营如果没有政府的扶持，单纯依靠计收水费难以维持长效运转。

（七）机制创新是构建农村饮水安全长效机制的强大动力

实施统一的城乡供水水务管理体制；组建专业化、规模化、规范化县级供水总站（公司），对所有农村饮水安全工程实施统一的经营管理；建立县级水质检测中心，强化水质检测，确保水质达标；建立县级农村饮水安全维修养护基金，为工程可持续发展提供资金保障，等等，将有力推动农村饮水安全事业快速发展。

三、湖北农村饮水安全工程长效运行存在的主要问题及原因

为了推进农村饮水安全长效机制建设，2012年，湖北省组织开展了农村饮水安全“回头看”活动，对2005年以来所建农村饮水安全工程存在的问题进行了一次全面调查，并选取具有代表性的150处典型工程，对其经营状况进行调查。从调查情况看，尽管湖北农村饮水安全长效机制建设取得了长足的进步，但也存在一些亟待研究和解决的问题。

（一）单村水厂数量众多，工程规模过小，管理极不规范

2005年以来，湖北省新建单村水厂5900多处，总供水380多万人。这些小水厂基本上由村集体采取委托、承包、拍卖、租赁等方式，交给个人管理甚至无人管理，管理不规范，维护不及时，加之小工程的水质消毒设施不完善或不按规定使用，水源水量、水质保障也较差，长效运行非常困难。

（二）农村水厂供水量过少，设计效益难以充分发挥

150处典型工程的调查表明，目前农村供水工程的实际供水量依然偏小，设计效益只发挥了67％。造成农村水厂供水量过少的原因：一是工程是按照农村户籍人口设计的，而实际上目前农村大约有20％—30％的农村人口在外打工，造成水厂供水不足；二是受经济条件的限制和生活习惯的影响，多数农户还没有室内厕所，洗菜洗衣用压把井或塘堰沟渠的水，只是做饭和饮用使用安全水；三是水厂设计时预留有一定的发展空间。

（三）农村水厂的单位供水成本普遍高于城市水厂

农村饮水工程人均投资和运行维护费用要远高于城市供水工程。主要是人口密度上的差别、人均用水量的差别和工程建设条件上的差别造成的。一是农村人口密度低，城市人口密度高。如江汉平原人口密度在农村算高的，但每平方公里仅为370人，而城市则可能高达一万到一万五千人，是农村人口密度的30倍以上。解决同样人口的饮水问题，农村管网要比城市长很多，农村管网建设所需的投资和管网维护费用多。二是农村人均用水量远低于城市，湖北省的城市人均用水量都在每日130升以上，而农村即便抽水马桶、洗衣机、淋浴器这用水三大件已入户的人家，其人均用水量也仅在每日80升左右，用水三大件尚未入户的人家则仅为每人每日30到60升，所调查的150处工程平均日用水53升。城市人均用水量是农村人均用水量的3到5倍。三是农村饮水工程的建设条件比城市供水工程差。城市一般是在水源条件好的地方发展起来的，而在湖北，无论是山区、丘陵还是平原，都居住有农民。要解决农民的饮水问题，建设难度大，所需投资多。这也是中国农村饮水主要由政府解决的原因所在，因为民间资本投资难以赚到钱。

（四）农村水厂的供水价格暂时难以补偿供水成本

从150处工程的调查数据看，目前，农村饮水工程综合水价为1.41元/m³，平均供水成本为1.58元/m³，水价仅占成本的89％。造成水价低于成本的原因：一是农民的承受能力较差，水价不宜太高。因湖北水资源比较丰富，尽管水质不好，但取用还比较方便，在农村居民不是很富裕，饮水安全意识不强，经济承受能力和心理承受能力不高的情况下，若水价定高了，农民会更少地使用工程供应的安全水，甚至完全不用安全水。这样，所建工程就起不到保障农村群众饮水安全的作用。二是许多地方政府不会允许农村水价高于城市水价。为了照顾农民的利益，地方政府在核定农村饮水工程供水价格时，并没有真正以供水成本为基础定价，而是按略低于城市水价的原则制定农村水价，或者在定价时，没有把国家投资形成固定资产的折旧费计入水价之中。而城市水价一般最高也仅为成本水价，因而农村水厂水价就一定是个不足成本或者说大大低于成本的水价，从而产生政策性亏损。

（五）农村供水水质合格率依然偏低

据省爱卫办2012年对49个县市区、1421个农村饮水安全工程的水质监测报告反映，湖北省饮用合格出厂水的人口比例不足70％。水质综合合格率低，主要是微生物指标和浑浊度、肉眼可见物、氨氮、铁等指标不达标，说明在饮水消毒和水质处理方面存在问题，主要集中在一些供水量小的单村联户工程上。有的是在建设之初就没有配套建设水处理和消毒设施，有的虽建有水处理和消毒设施，但并没有天天使用。许多单村、联户小型供水工程的消毒工作处于空白状态。此外，管理人员缺乏水质消毒方面的知识和经验，对投加消毒药剂量的控制不精确，化验检测不及时，也是造成水质不达标的重要原因。

（六）运营监管机制不健全

属于农村公共事业的农村饮水安全，政府必须实施强有力的监管，但目前湖北省运营监管机制还很不完善。一是监管机构不健全。湖北省尽管明确各级水行政主管部门为农村饮水安全的行政主管部门，但多数县市还没有专门机构、专门人员从事农村饮水安全工作，省饮水办也仅是经省编委批复的临时机构。这不利于对农村饮水安全的正常监管。同时，城市水厂向农村供水，在城乡水务分割的现状下，水利部门没有对城市水厂实施监管的权力。二是监管制度不完善。湖北省目前还没有非常完善的监管制度。在目前状况下，若检查发现水厂经营者未按要求进行水质处理，生产出来的水质不合格，或者发现水厂经营者放弃偏远的供水户，水利部门尚没有强有力的手段进行处理以确保农村饮水安全。

四、关于构建湖北农村饮水安全长效机制的对策建议

（一）充分挖掘已建工程供水潜力，提高规模效益

一是着力发展城乡一体化供水工程，尽可能地建设较大规模的供水工程。二是扩网挖潜，发展规模化供水。充分利用现有水厂进行扩网延伸，将现有一些小水厂实施联网供水，扩大供水范围，充分发挥现有工程的供水潜力。三是利用价格杠杆促使农民合理使用安全水。在有条件的地方，可推行两部制水价制度和合同供水制度，在安装农民入户管网时就与农民签订好供水合同，充分发挥饮水安全工程的作用。四是开展宣传教育，让农民自觉使用安全水。大力宣传使用不卫生水对身体的危害，提高农民使用安全水的意识。

（二）强化供水安全保障，提高水质合格率

水质达标是饮水安全的基础，只有生产合格的产品，工程才有生命力。一要强化硬件建设。已建工程应对照设计和《生活饮用水卫生标准》完善、补建消毒和水处理设施。日供水500吨以上的工程，应逐步补建自动化的消毒设施；日供水20吨—500吨的水厂，有条件的补建自动化消毒设施，一时受条件限制的，采用罐式、碗式和打点滴式加氯等简便易行的消毒办法。新建的饮水安全工程必须按要求建设水处理设施，一律配备消毒设施。二要加强水厂运行人员培训。通过上岗培训，让从业人员掌握有关水质消毒方面的知识和技术，严格按照规程规范投加消毒药剂。三要加强对水质合格率的检查监督。卫生部门加强水质监测工作的同时，水行政主管部门也应加大水质监管力度。其一，应大力推进县级农村饮水安全水质检测中心建设，提升农村供水水质检测能力；其二，应建立农村水厂水质净化消毒设施使用情况飞行检查制度；其三，应狠抓“千吨万人”以上规模水厂供水信息自动测报系统建设，对水的浊度、余氯以及水压、水量实行在线监测，加强供水监测预警，防范供水系统风险，消除监管死角。

（三）合理核定供水价格，减少运营亏损

水价制定既要有利于工程的长效运行和促进节约用水，又要考虑农民的经济承受能力。一是必须坚持政府定价或政府指导价格下的供用双方协商定价。二是必须坚持以供水成本为基础定价，并适当考虑农民用水户的经济承受能力。水价核定中，农民出资部分不应计提折旧费用，国家投资不应计算利润。同时，对于供水成本过高、水价难以达到成本的，可以考虑国家投资部分暂不计提折旧。三是适时引入社会投资，并让社会投资能有合理的利润空间。只有社会投资获得合理利润，才能保护投资者的投资积极性，利于农村饮水安全事业的长期发展。四是推行包含基本用水量的基本水价和计量水价结合的两部制水价制度。通过实施两部制水价，按月基本安全用水量收取基本水费，以维持工程正常运转，同时，也不增加农民经济上的负担。

（四）加大政策扶持力度，推进水厂良性运营

鉴于农村供水的特点，采取适当收费和政府扶持，保证工程长效运行。一是落实财政专项补贴，构建县级农村饮水安全维修养护基金。借鉴河南、陕西、重庆等省市和本省武汉、仙桃、潜江、天门等市的成功经验，采取从水费中提取和财政补贴相结合的办法，建立县级农村饮水安全工程维修养护基金，给工程大修和更新改造提供资金保障。在目前县级财政普遍较困难的情况下，中央、省和市三级财政，均应安排一定的补贴资金，充实县级农村饮水安全维修养护基金。二是贫困县农村供水用电执行农业排灌电价。执行排灌电价，有2011年中央和省委1号文件的政策可依。既然北京市和宁夏回族自治区、陕西省等9个西部地区省市已执行农业排灌电价，湖北恩施州土家族苗族自治（以下简称恩施州）等少数民族地区和阳新等28个贫困县，中央规定在投资政策上享受西部政策，那么在电价上，也应享受西部政策。因此，建议省物价局再出台文件，明确恩施州等少数民族地区和阳新县等28个贫困县农村饮水工程供水用电执行贫困县市农业排灌电价。三是延长农村饮水工程运营税收的减免期限。从湖北省150处工程的调查情况看，农村饮水工程在国家现行免税政策的支持下，使得每立方米水的平均供水成本支出减少达0.16元，但许多工程还存在亏损，随着工程使用年限的增长，工程维修费会显著增加，在水价不能大幅上涨的情况下，供水运营亏损将会进一步加大。鉴于免税政策对支持工程正常运转所起到的重要作用，建议对农村饮水工程的税收减免期限延长至2025年，再视情况而定。

（五）创新运营体制机制，强化农村供水管理工作

一是完善监管机构。省、市、县三级水行政主管部门设置正式的饮水安全专管机构，强化对农村饮水安全的监管工作。适应城乡一体化供水的发展需要，研究成立对城乡供水实施统一监管的饮水安全专管机构。二是成立县级农村供水管理总站（公司），对所有的农村水厂，实施统一的经营管理。从农村饮水安全工程的公益属性来讲，国营更能保障工程长效运行。刚刚出台的《湖北省农村供水管理办法》，明确提出了“鼓励组建区域性、专业化供水组织对农村供水实行统一经营管理”。对经营不善、维修不及时、供水水质不合格、供水服务不到位、用水户意见较大的承包、租赁式私营水厂，应采取必要的措施，收回其经营权。

[1] 陈楚珍，湖北省水利厅党组成员，省饮水办主任，武汉大学教授。廖霞林，法学博士，中国地质大学（武汉）公共管理学院法学系主任，副教授。