湖北汉江源农产品科技开发有限公司诉襄阳市樊城区人民政府补偿职责案

案例依据

湖北省襄阳市中级人民法院〔2017〕鄂06行初129号行政判决书。

案例内容

原告汉江源农产品公司诉被告樊城区政府履行土地征迁补偿职责一案，法院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。

原告诉称，2009年10月8日，原告与被告辖区内的牛首镇汤岗村签订《承包土地合同》，约定以每亩600元的价格租用该村714亩（实际租用586.29亩）土地用于蔬菜种植，租期为15年（2009年10月8日至2024年10月7日）。合同签订后原告即按期支付了前五年的土地承包费用，并进行了相应的投资建设。2014年10月，根据襄阳市、樊城区政府规划和樊西新区项目建设需要，被告樊城区政府征用原告承包的汤岗村土地，汤岗村决定终止与原告签订的土地承包合同，收回土地。原告为服从大局于2014年将已经改造的藕塘生产基地交由被告建设物流园。2016年10月30日，受牛首镇政府委托，湖北玖誉房地产评估公司依法对原告租用汤岗村土地上的房屋及地上附着物进行评估，价值为5706053元。按照合同被告应当对因征迁给原告造成的损失进行补偿，但在评估报告出来后被告均以各种理由推诿抵赖，导致事情长期无法得到解决。故而依法提起诉讼，请求人民法院依法判令被告履行征迁补偿职责，支付征迁补偿款5706053元，赔偿因征迁给原告造成的损失6738605元。

被告辩称，根据《关于加强和规范政府投资审计工作的通知》《襄阳市政府投资项目审计监督办法》的规定，每一笔拆迁补偿费用都应当进行审计。2016年12月29日，樊城区政府投资审计中心对汉江源农产品公司提供的湖北玖誉房地产评估公司的评估结论依法进行了审计，并到现场进行了复核、勘查，后出具了樊投审函〔2016〕315号《关于湖北汉江源农产品科技开发有限公司租用汤岗村土地上的房屋及地上附属物、附着物征收补偿价值预算审计建议书》，审计结论为695218元。因此，被告认为汉江源农产品公司起诉的事实与客观事实不符；被告可依审计结果为原告办理征收补偿事宜，请人民法院公正裁决。

原告为支持其诉讼请求，向法院提交以下证据：

1.《承包土地合同》一份；2．襄阳市樊城区农业局文件一份（樊农发〔2009〕26号）；3．牛首镇汤岗村社区居委会《情况说明》一份；4.《襄阳市樊城区人民政府收文处理笺》一份；5．原告《关于请求解决我公司扭转牛首镇汤岗村土地损失补偿的报告》一份；6．牛首镇人民政府《情况说明》一份；7．牛首镇人民政府《评估委托书》一份；8．湖北玖誉房地产评估有限公司《评估报告书》一份；9．牛首镇人民政府文件一份（牛政发〔2017〕33号），内容为《关于确认汉江源农产品开发有限公司相关评估资产的请示》；10．现场图片三份；11．原告与襄阳市旭升建筑维修工程有限公司签订的《藕塘承建合同》一份、付款凭证五份；12.《申请赔偿情况说明》一份；13.《协议书》一份；14.《劳务用工登记表》一份、收条一份。证据1-9是证明500多万补偿事实，证据10-14是证明赔偿事实。

被告樊城区政府向法院提交以下证据：

1．襄阳市樊城区政府投资审计中心樊投审函〔2016〕315号《关于湖北省汉江源农产品科技开发有限公司租用汤岗村土地上的房屋及地上附属物、附着物补偿价值预算审计建议书》一份；2.《情况说明》一份，证明被告召开专门会议讨论汉江源土地征用补偿。

庭审质证时，当事人双方均发表了质证意见。

根据本案有效证据，结合庭审中当事人双方陈述，法院确认以下案件事实：

2009年10月8日，原告汉江源公司与襄阳市樊城区牛首镇汤岗村村民委员会签订《承包土地合同》约定：汉江源公司承包汤岗村714亩土地用于蔬菜种植，时间为15年自2009年10月8日至2024年10月7日止；合同签订时由汉江源公司首付五年承包费总金额的50%，每亩按国标面积600元计算，以后于次年的8月30日前付清五年剩余的50%承包费；承包期内如遇建设征用土地，双方必须服从大局退出土地；涉及补偿事宜，是汉江源公司投建的地面附属物归汉江源公司所得，土地补偿费归汤岗村村民委员会所得；合同签订付款之日起，汤岗村村民委员会无条件将土地交付给汉江源公司使用；汉江源公司在承包期间不得在承包土地上挖塘、筑堤等大规模改变原貌，确需小型改变应与村委会磋商；承包土地所涉及的水、电、渠、路等各项设备由村委会无偿提供使用。合同签订后，汉江源公司实际租用汤岗村土地586.29亩进行蔬菜连片基地建设，投资种植蔬菜、莲藕等，并建有管理和生活用房、水塔、水池、水渠、管道、道路等附属配套设施。2011年2月，汉江源公司出资将承包地进行藕塘改造，用于莲藕种植。2014年6月11日，湖北省人民政府对樊城区政府作出鄂政土批〔2014〕915号《关于襄阳市樊城区2014年度第5批次城市建设用地的批复》，同意征收牛首镇大李营村、汤岗村集体建设用地4.0095公顷，用于仓储。并要求樊城区政府按照《中华人民共和国土地管理法》和国家、省有关法律法规和政策规定，严格执行省政府鄂政发〔2014〕12号公布的新征地标准和批地后实施程序，及时支付补偿费用，落实安置措施，做好方案的实施工作。2014年10月，根据规划和樊西新区相关项目建设需要，汤岗村终止了与汉江源公司的土地承包合同，收回土地交由国家征用。2016年10月，受牛首镇政府委托，湖北玖誉房地产评估有限公司根据牛首镇政府和汤岗社区居委会出具的关于可以586.29亩作为开挖改造藕塘评估依据的《情况说明》，会同房屋征收部门、被征收人、第三方相关人员对汉江源公司承包土地上的房屋及其附属物、构筑物进行了现场查看，制作了现场查看表和评估明细表，认定评估价值为570.6053万元。具体包括房屋216平方米总价9.2534万元、装修0.2102万元、简易房683.47平方米12.3024万元、藕塘开挖580.13亩348.0787万元、藕塘青苗费145.0328万元、水渠11466.22立方米34.3987万元，以及其他附属设施等。后牛首镇政府将上述评估意见报送樊城区政府投资审计中心审计。樊城区政府投资审计中心委托襄阳诚作房地产评估有限公司对汉江源公司租用汤岗村土地上的房屋及附属物、附着物征收补偿价值预算进行审计。2016年12月29日，樊城区政府投资审计中心向牛首镇政府出具《关于湖北省汉江源农产品科技开发有限公司租用汤岗村土地上的房屋及地上附属物、附着物补偿价值预算审计建议书》认为，湖北玖誉房地产评估有限公司的评估结论中，仅有价值69.5218万元可以审定，另有价值501.0835万元房屋及地上附属物、附着物，因现场实物已灭失，审计复核时无法确定其工程数量及其补偿单价，故无法认定；建议由牛首镇政府提供相关评估报告及图片资料，据实向区政府报告研究予以解决。后因原、被告双方就征收补偿金额不能达成一致意见，被告樊城区政府也未依法履行征收补偿行政义务，原告汉江源公司诉至法院。

案例判决

法院认为，原告汉江源公司虽不是本案征地范围内集体经济组织的成员，但基于其与襄阳市樊城区牛首镇汤岗村签订的土地承包合同关系和经工商部门注册登记，并在承包土地上建设连片蔬菜基地，其已成为位于土地征收范围内的合法经营业主，属于最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第一条规定的农村集体土地的权利人，对其被征收土地上的房屋及其他附属物、构筑物及青苗作物，可以请求依照土地法、物权法的相关规定给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。本案中，被告樊城区政府仅以樊城区政府投资审计中心向牛首镇政府出具《关于湖北省汉江源农产品科技开发有限公司租用汤岗村土地上的房屋及地上附属物、附着物补偿价值预算审计建议书》可以审定的69.5218万元予以补偿，事实根据明显不足；与牛首镇政府和村委会出具的情况说明相悖，与之前牛首镇政府委托的湖北玖誉房地产评估有限公司所评估结论也不一致。被告对审计时已经灭失的501.0835万元房屋及地上附属物、附着物，以无法进行审计为由，长期不作核实处理，拖延履行征地补偿法定职责和义务，已构成事实上的行政不作为。原告汉江源公司请求判令被告履行征地补偿职责的诉讼请求，有确凿的事实和法律依据，法院予以支持。被告樊城区政府应切实采取补救措施，对湖北玖誉房地产评估有限公司的评估结论和襄阳诚作房地产评估有限公司的审计结论进行核实甄别，及时向原告汉江源农产品科技开发有限公司履行征迁补偿职责，支付征迁补偿款。农村集体土地征迁补偿款额的确定，依前述法律法规的规定属于行政程序的范畴，应遵循行政处理程序先行的原则，在未经行政职权部门正式确认之前，原告直接请求判令被告支付具体的征迁补偿数额，超越行政审判权限范围。行政赔偿应以存在违法行政行为、损害后果以及二者之间的因果关系为前提。原告请求赔偿因征迁给原告造成的损失6738605元，但并不具备行政赔偿法定要件，其相关损失也应通过行政补偿程序进行处理；或者在具备行政赔偿法定条件后另行主张。故对原告要求直接判令被告支付征迁补偿款5706053元和赔偿因征迁给原告造成的经济损失6738605元的诉讼请求，法院不予支持。

2018年3月28日，法院依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：

一、被告襄阳市樊城区人民政府于本判决生效之日起三十日内采取补救措施，对湖北玖誉房地产评估有限公司的评估结论和襄阳诚作房地产评估有限公司的审计建议进行核实甄别，向原告湖北汉江源农产品科技开发有限公司履行征迁补偿职责，依法支付相应征迁补偿款；

二、驳回原告湖北汉江源农产品科技开发有限公司的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由被告襄阳市樊城区人民政府负担。