张某某农村承包经营户与重庆市石柱土家族自治县人民政府等农村土地承包经营权证上诉案

案例依据

重庆市高级人民法院〔2017〕渝行终449号行政判决书。

案例内容

石柱土家族自治县民用爆破器材有限公司（简称“石柱民爆公司”）请求撤销重庆市石柱土家族自治县人民政府（简称“石柱县政府”）向张某某农村承包经营户（简称张某某户）颁发的农村土地承包经营权证一案，张某某户不服重庆市第四中级人民法院〔2016〕渝04行初65号行政判决，向重庆市高级人民法院提起上诉。法院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

一审法院经审理查明，张某某户系重庆市石柱土家族自治县灯盏乡帽顶村菜地组（原帽顶村二组）农户，经村组合并，张某某户所在组合并为重庆市石柱土家族自治县南宾街道红井社区滨河组。二十世纪八十年代初，在第一轮农村土地承包时，张某某户在其所在的帽顶村二组承包了土地。1998年第二轮农村土地承包时，石柱县农村土地承包合同分户清册（代副本）记载，张某某户在菜地组承包了“野鸡平”7块、“瓦厂坝”4块、“田坝”1块、“材林中上段”4块、“材林屋当头”9块、“七树品”4块、“加担堂”7块土地，其中“加担堂”7块土，面积0.96亩，四至界线为东至自己屋当门，西至靠树林，南至靠自己森林，北至公路边。2010年完善第二轮农村土地承包经营权确权颁证，石柱县政府于2010年11月30日为张某某颁发了石柱县政府农地承包权（2010）第CQ360116040025号《农村土地承包经营权证》（简称《土地承包经营权证》），该证记载张某某户在滨河组承包了“瓦厂坝”“上坎”“野鸡坪”“梁家湾”“梁桥”“野鸡坪”“炼（炸）药库”共7块土地。其中，“炼药库”土，面积2.1亩，四至为东厂房，西张某某地，南沟，北张某某房子。

二十世纪七十年代，石柱土家族自治县物资总公司（石柱土家族自治县物资局）在石柱土家族自治县灯盏乡帽顶村二组修建了占地面积为664.16平方米的炸药仓库。八十年代，该公司在炸药仓库外修建了围墙。1993年，石柱土家族自治县物资总公司对该仓库用地申请登记，土地登记审批表记载仓库用地面积为3213.16平方米，四至为东公路，西石崖，南责任地，北石崖，附有权属界址示意图。1997年石柱土家族自治县物资总公司改制，其下设的化工建材公司改制成立石柱民爆公司。2007年11月27日，重庆市国土资源和房屋管理局为石柱民爆公司颁发了石柱县房地证2007字第002347号房地产权证，该证记载石柱民爆公司仓库坐落于石柱县南宾镇城北路，土地使用权面积为3549.87平方米，附有宗地图。2014年9月5日，重庆市石柱土家族自治县国土资源和房屋管理局为石柱民爆公司颁发了石柱县房地证2014字第014528号房地产权证，该证记载石柱民爆公司仓库坐落于石柱县南宾镇城北路，土地使用权面积为3549.87平方米，附有宗地图（四至为东公路，西石崖，南责任地，北石崖）。石柱民爆公司认为石柱县政府2010年为张某某户登记的“炼药库”土地属其使用，其登记行为侵犯了石柱民爆公司的合法权益，遂提起本诉，请求撤销石柱县政府为张某某户颁发的《土地承包经营权证》中关于“炼药库”的登记。

另查明，为了查清案件事实，一审法院对争议地现场进行了踏勘。争议地位于石柱土家族自治县南宾街道红井社区滨河组小地名石堰沟，该地原为岩窖地与张某某户实际耕种的土地相连，当地村民于二十世纪八十年代在此处开山取石形成一块空地即争议地，该空地在石柱民爆公司炸药仓库围墙范围内，也在张某某户《土地承包经营权证》中登记的“炼药库”土地的四至界线内。

一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。石柱县政府有为其辖区内农村土地承包颁发农村土地承包经营权证的法定职责。本案的争议焦点为，一是石柱民爆公司是否具有本案原告主体资格问题。二是被诉行政登记是否属于人民法院受案范围问题。三是石柱民爆公司的起诉是否超过起诉期限问题。四是被诉行政登记是否合法问题。

一、石柱民爆公司是否具有本案原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，只有与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才能以原告的身份对作出行政行为的行政机关提起行政诉讼。本案中，涉案“炼药库”土地在石柱民爆公司提交的其仓库用地宗地图（四至界线）范围内，石柱县政府作出的被诉登记行为与石柱民爆公司间存在利害关系，石柱民爆公司具有原告主体资格。

二、被诉行政登记是否属于人民法院受案范围的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”根据上述规定，农村土地权属登记行为是法律法规赋予行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为，如果该行为侵犯了利害关系人的合法权益，利害关系人提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，石柱县政府在《土地承包经营权证》中为张某某户登记“炼药库”承包地，该行为属于农村土地权属登记行为，利害关系人石柱民爆公司对该行为不服，可提起行政诉讼，人民法院应当受理。

三、石柱民爆公司的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道行政行为内容之日起2年内就应当针对行政行为提起诉讼。石柱县政府和张某某户提出石柱民爆公司的起诉已超过法定起诉期限。经查，石柱县政府和张某某户未提交证据证明石柱民爆公司的起诉已超过2年的起诉期限，且本案也无其他证据证明该事实存在，故其意见不成立，不予采纳。

四、被诉行政登记是否合法的问题。根据《重庆市人民政府关于开展农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》（渝府发〔2010〕82号）规定精神，在完善第二轮农村土地承包经营权确权颁证中，政府为农村土地权利人颁发的农村土地承包经营权证登记的农村土地权属关系应当明确，界址清楚无争议，做到证、账、簿、地相符。本案中，石柱县政府为张某某户登记的“炼药库”土地与石柱民爆公司仓储用地经现场查勘实地存在重合。石柱县政府认为其为张某某户颁发的《土地承包经营权证》记载的内容与张某某户1998年石柱县农村土地承包合同分户清册内容一致，张某某户认为其承包的“炼药库”土地与其“加担堂”土地系同一块土地。经查，石柱县政府和张某某户均未提交张某某户第一轮土地承包的相关证据，无法判明张某某户第一轮土地承包情况。张某某户1998年石柱县农村土地承包合同分户清册（代副本）中记载的“加担堂”的四至界线与“炼药库”登记的四至界线不管是在登记上还是在实地上均不一致，且“炼药库”的附录面积（原承包面积）与“加担堂”在清册中记载的土地面积也不一样。故现有证据不能证明张某某户1998年承包的“加担堂”土地与2010年登记的“炼药库”土地属同宗土地。综上，石柱县政府为张某某户登记的“炼药库”土地存在争议，根据上述规定精神，石柱县政府在登记中未尽审慎审查义务，其登记行为事实不清，证据不足，应予撤销。但实际上，本诉行政争议实属当事人间土地的权属之争，撤销登记不等同于化解了实质争议，只有当事人启动行政裁决程序由有权机关进行裁决，争议才能得以实质化解。

综上所述，石柱县政府为张某某户颁发的《土地承包经营权证》中关于“炼药库”的登记事实不清，应予撤销，石柱民爆公司的请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销石柱县政府为张某某户颁发的《土地承包经营权证》中关于“炼药库”的登记；案件受理费50元，由石柱县政府承担。

张某某户上诉称，石柱民爆公司并非《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定的农村集体土地的权利人或利害关系人，被诉行政行为亦非涉及集体土地的行政行为，故石柱民爆公司不是本案适格原告，其起诉不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，石柱民爆公司对建设用地使用权主张权利应经过行政机关处理的前置程序才能起诉。2013年9月各方当事人就争议地发生权属纠纷并由社区居委会调处时石柱民爆公司应当知道被诉行政行为，其起诉超过了6个月的起诉期限。1984年第一轮土地发包时候争议地被发包给张某某户，仓库围墙内包含了张某某户等三户的承包地，经各方协商后才修建围墙。炸药仓库房屋占地仅664.16平方米，1993年却登记为用地面积3213.16平方米，2007年再增加336.71平方米，其中的差额面积显然是将张某某户的承包地登记为石柱民爆公司所有，一审法院未对石柱民爆公司取得争议地是否合法进行审理。一审法院认定部分事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判。

石柱县政府二审中未提交书面答辩意见。

石柱民爆公司二审中未提交书面陈述意见。

石柱县政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1．张某某户重庆市石柱县农村土地承包经营权证登记簿；2．张某某户石柱县农村土地承包经营权确权颁证分户清册。拟证明石柱县政府为张某某户颁发的承包经营权证与承包合同、登记簿一致，其颁证行为合法。

石柱民爆公司在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1．营业执照。拟证明该公司的基本情况。2．法定代表人身份证明书。拟证明该公司的法定代表人情况。3.1993年土地登记审批表，石房权（96）字第323号房屋所有权证存根。拟证明1993年，石柱县政府将争议地已登记在石柱县物资总公司名下，面积3000余平方米，土地性质国有，四至界限清楚，石柱民爆公司享有争议地的权属。4．石柱县房地证2007字第002347号房地产权证。拟证明争议土地系国有土地，使用权属石柱民爆公司。5．石柱县房地证2014字第014528号房地产权证，石柱县房地证2014字第014529号房地产权证，石柱县房地证2014字第014531号房地产权证。拟证明涉案土地属于国有土地，登记在石柱民爆公司名下，其使用权属石柱民爆公司。6．张某某户重庆市石柱县农村土地承包经营权证登记簿，石柱县农村土地承包经营权确权颁证分户清册。拟证明张某某户1998年登记中没有“炼药库”，2010年换证改变了1998年承包状况，被诉行政行为违法。7．石柱县农村土地承包合同分户清册（代副本）。拟证明张某某户1998年没有“炼药库”2.1亩土地登记。8．石农文〔2014〕90号石柱县土家族自治县农业委员会关于南宾镇红井社区张某某土地承包经营权证登记错误调查情况的报告。拟证明80年代初涉案土地被征，补偿了300元，变成了国有土地，并修建了围墙。

张某某户在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1．张某某身份证复印件。2．户口复印件。证据1、2拟证明张某某及其家庭成员信息情况。3．石柱县农村土地承包合同分户清册（代副本）。拟证明张某某户在1998年土地承包情况。4.《土地承包经营权证》。拟证明张某某户在2010年土地承包情况。5．马某某证实材料及身份证复印件。拟证明1987年，石柱县物资局在张某某户的土地处修建围墙，将部分土地圈入围墙内，由物资局开门供张某某等农户进入干农活。6．陈某某证实材料及陈某某及代书人陈某甲的身份证复印件。拟证明1987年，石柱县物资局在炸药库房处修建围墙将张某某户、马某甲户、谭某某户的承包地及自留地圈入围墙内，经协商，由石柱县物资局开设一门供农户进出干农活；土地承包证上的面积比实际面积小。7．石柱土家族自治县南宾街道红井社区居民委员会证明。拟证明张某某户与石柱民爆公司纠纷发生的经过。8．示意图。拟证明争议地的实地情况。9．经张某某户申请，证人陈某某、马某某出庭作证，拟证明“加担堂”和“练药库”是一个地名，该地由张某某户至今在耕种，以及修建炸药库的时间和修建围墙的时间。

为了查清案件事实，一审法院组织石柱民爆公司、石柱县政府和张某某户对争议地现场进行了查勘，制作了现场图和笔录。

经一审庭审质证，1．对石柱县政府提交的证据，石柱民爆公司对真实性无异议，但对合法性和关联性有意见，认为2010年是在1998年基础上换证，应该与1998年证一致，石柱县政府未举示第一、二轮土地承包的证据，达不到证明目的。张某某户对上列证据无异议。

2．对石柱民爆公司提交的证据，石柱县政府质证意见如下：对证据1-2无意见；对证据3的真实性无意见，合法性有意见，与本案无关联，不符合征收程序；对证4的真实性无意见，但对合法性、关联性有意见，围墙没有纳入炸药库范围，炸药库的土地没有转为国有土地；对证据5的真实性没有意见，涉案地块是农用地没有审批转为建设用地，炸药库土地范围是炸药库本身；对证据6-7认为实际是发包方和承包方一致认可的承包内容，登记簿也是对分户清册的登记，石柱县政府只是对已经取得承包经营权的土地颁证，2010年颁证的地名、地块、四至和1998年相比有变化是普遍现象，达不到证明目的；证据8中的300元是对围墙的补偿，不是对围墙内土地的补偿，本案的土地没有被征收，从中可以看出在2014年前就有争议，石柱民爆公司起诉超过了起诉期限。张某某户的质证意见如下：对证据1-2无意见；对证据3的真实性无异议，土地证违法，不能证明70年代支付了补偿款转为国有土地，也证明不了争议地被颁在2.1亩之内；对证据4的真实性无意见，对取得该证的程序有意见，达不到证明目的；对证据5的真实性无意见，但颁证程序违法，不能证明2.1亩在这个范围内；对证据6-7的真实性、合法性、关联性无意见，“加担堂”与“炼药库”的四至一致，达不到证明目的；对证据8的真实性无意见，该文件认可炸药库于70年代修建，80年代建围墙，但证明不了石柱民爆公司支付了补偿款。

3．对张某某户举示的证据，石柱民爆公司的质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2无异议；对证据3的真实性、合法性无意见，关联性有意见，1998年分户清册中没有“练药库”地块，该清册中“加担堂”地块不在炸药仓库围墙范围内；对证据4的真实性无异议，对合法性、关联性有意见，2010年土地承包登记是以1998年登记为依据，2010年增加“练药库”登记程序不合法；对证据5中的证言的真实性、合法性、关联性均有异议，对身份证无异议；对证据6中证实材料真实性、合法性、关联性有异议，对陈某某的身份证无意见，但应由律师依法收集；证据7中记载纠纷发生在2013年不属实，石柱民爆公司在2013年不知道被诉行政行为；对证8的真实性、合法性、关联性均有异议，无制作人、制作时间，且与实地不符。对证据9陈某某出庭作证的证言认为，修建围墙时间应是80年代，占用该地支付了300元，“加担堂”在岩上，仓库之外；对马某某出庭作证的证言的真实性、合法性、关联性有异议，“加担堂”不在围墙之内。石柱县政府对证据9中马某某出庭作证的证言认为，其证言证明炸药仓库修建时不存在围墙，修围墙时没有发生土地性质改变，围墙内的土地和炸药仓库占地不是一个概念，石柱民爆公司无原告主体资格；对其余证据无异议。

4．各方当事人对一审法院制作的现场图无意见；石柱民爆公司对一审法院现场制作的笔录无异议，石柱县政府和张某某户对现场制作的笔录提出以法院查证的事实为准。

一审法院对以上证据材料认证认为，1．石柱县政府提交的证据证明张某某户“炼药堂”土地的登记情况，与本案有关联，予以采信。2．石柱民爆公司提交的证据1-2具有真实性、合法性，与本案有关联，予以采信；证据3-5证明涉案土地的权属，与本案事实有关，予以采信；证据6证明张某某户“炼药库”土地的登记情况，与本案有关联，予以采信；证据7证明张某某户1998年土地登记情况，与本案有关联，予以采信；证据8无单位印章，不具备证据形式要件，合法性存疑，不予采信。3．张某某户提交的证据1-2证明张某某的基本情况，与本案有关联，予以采信；证据3证明张某某户1998年土地承包情况，与本案事实有关联，予以采信；证据4证明“炼药库”土地登记情况，与本案有关联，予以采信；证据5-6能证明本案事实部分，予以采信；证据7证明涉案土地争议协调情况，与本案有关联，予以采信；证据8无当事人、制作人等签字确认，来源不清，不予采信；证据9能证明本案事实部分，予以采信。4．一审法院查勘现场制作的争议现场图和笔录，能证明争议现场状况，予以采信。

法院二审经审查，一审法院对各方当事人举示的证据认定正确，法院予以确认。二审查明的事实与一审无异。

案例判决

二审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”本案中，炸药仓库的1993年土地登记审批表、2007年房地产权证、2014年房地产权证均载明该仓库用地属国有土地，四至均为东公路，西石崖，南责任地，北石崖。本案争议地位于前述炸药仓库使用的国有土地范围之内，亦在张某某户《土地承包经营权证》记载的“炼药库”承包地范围之内。石柱县政府在争议地已于1993年登记属国有土地的情形下，于2010年颁发《土地承包经营权证》将争议地作为农村土地“炼药库”确认由张某某户承包经营，属认定事实不清。一审法院据此判决撤销《土地承包经营权证》中关于“炼药库”的登记并无不当。张某某户举示的证据并不能证明2013年争议地权属纠纷发生时石柱民爆公司已经知晓《土地承包经营权证》的内容，其提出石柱民爆公司的起诉超过6个月起诉期限的上诉理由不能成立，法院不予支持。本案被诉行政行为是《土地承包经营权证》，炸药仓库使用土地被登记为国有土地是否合法不属于本案的审理范围，张某某户提出本案中应对石柱民爆公司获得争议地使用权的合法性进行审理的上诉理由不能成立，法院不予支持。

综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人张某某户的上诉理由不能成立。2017年9月28日，二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张某某农村承包经营户承担。

本判决为终审判决。