第1章 法治与中国特色社会主义法治体系

【本章导读】

中国特色社会主义法治体系是一个全新的概念，从结构到内涵，从理论到实践，涵盖了全面推进依法治国、努力建设法治中国宏伟蓝图的方方面面，体现了全面推进依法治国是一项庞大的法治建设系统工程的重要思想。本章在区别法律体系与法治体系不同的基础上，重点介绍了中国特色社会主义法治体系的内容、建设原则以及建设路径。

第一节 法律体系与法治体系

“法治”一词很早就出现在古书中。《晏子春秋·谏上九》：“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯。”《淮南子·氾论训》：“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱。”法治与人治是相对立的，是不同的治国理念。人治强调个人权力在法律之上，而法治理念正好与其相反。要法治就不要人治，要人治就没有法治。法治包含两个部分，即形式意义的法治和实质意义的法治，是两者的统一体。形式意义的法治，强调“以法治国”“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。实质意义的法治，强调“法律至上”“法律主治”“制约权力”“保障权利”的价值、原则和精神。形式意义的法治应当体现法治的价值、原则和精神，实质意义的法治也必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现，两者均不可或缺。

改革开放的头三十年，我们致力于中国特色社会主义法律体系的建设，在相当长的时间里，立法成为我国法治建设的重中之重，法治建设的主要任务就是要“有法可依”。经过几十年的不懈努力，2011年3月10日，全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国同志向十一届全国人民代表大会四次会议作全国人大常委会工作报告时庄严宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个部门法为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。

在新的历史条件下，进一步完善和提升中国特色社会主义法律体系依旧是法治建设的重要一环，但如何让其正确全面地实施成为当下更加迫切的现实需求，因为法律的生命在于实施，法治的要义是良法在社会生活中的一体遵行，所以法治绝不应停留在静态制度层面，而应当延伸到法的动态运行的整个过程。在全面建成小康社会的关键阶段，在全面深化改革的攻坚时期，党的十八届四中全会以依法治国为主题，吹响了建设社会主义法治国家的进军号。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是我国历史上第一个关于加强法治建设的专门决定。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会《决定》突破了以往社会主义“法律体系”的提法，提出了“社会主义法治体系”的新概念，其内涵也从法的制定延伸拓展到了法的实施、法的监督的全过程，表明我们党更加注重法的实际社会效果，更加注重法在实际运行中所体现的公平正义价值，而不仅仅是停留在“纸面上的法”。如果说法律体系是一个静态的概念，主要是从法律制度建设的角度、从立法的层面谈，那么法治体系就是一个动态的概念，包括立法、执法、司法完整的系统性的体系，从法律体系到法治体系实现了从制度到制度实践的飞跃。

第二节 中国特色社会主义法治体系的内容

社会主义法治体系涵盖了法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系五方面的内容，其中，法律规范体系和党内法规体系是前提和基础，实施体系是核心和重点，监督和保障体系是支撑和保证，五大体系之间逻辑严密、协调统一，共同构成了依法治国的系统工程。以五大体系为支撑的社会主义法治体系，大大拓展了原有的社会主义法律体系的内涵，是一个全新的概念，是对中国特色社会主义法治理论的新发展，标志着我党对中国特色社会主义法治建设的认识进入全方位、系统化的新阶段，为建设社会主义法治国家、推进国家治理体系和治理能力的现代化指明了新方向。

一、完备的法律规范体系

完备的法律规范体系是依法治国的基础。但是，法治不是一成不变的，是一个不断完善、不断完备的过程。新一届党中央高举依法治国伟大旗帜，并于党的十八届四中全会上专题研究依法治国工作若干重大问题，其目的就是要为今后乃至更长时期推进依法治国统一思想、形成完备的法律规范体系，作出顶层设计，从而更好、更有效地指导依法治国工作。当然，完备的法律规范体系不是一朝一夕所能形成的，需要从中央到地方始终解放思想、实事求是，一切从实际出发，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。当前，恪守原有单一的法律渊源已无法满足法治实践的需求，有必要适当扩大法律渊源，一方面，要加快完善法律、行政法规、地方性法规体系；另一方面，也要完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系。要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，抓住提高立法质量这个关键，牢固树立依法立法、为民立法、科学立法理念，尊重改革发展客观规律和法治建设内在规律，加强重点领域立法，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要。充分发挥在立法工作中的主导作用，把握立项、起草、审议等关键环节，科学确定立法项目，协调做好立法工作，研究解决立法中的重点难点问题，建立健全立法工作格局，形成立法工作合力。地方性法规是我国法律体系的重要组成部分。地方立法关键是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章。

二、高效的法治实施体系

法治实施是一个系统工程。习近平总书记多次引用古人“世不患无法，而患无必行之法”和“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”的名言，并强调指出：“如果有了法律而不实施，束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。”改革开放以来，我们党领导人民建设社会主义法治国家，形成了中国特色社会主义法律体系。但把这个法律体系以及新制定的法律实施到位，永远没有完成时，法治建设永远在路上。从实践来看，人民群众对法治建设意见最大的地方，就是有法不依和执法不严，就是法律实施问题。法治实施体系建设涉及制度、体制、机制建设，法治实施活动要依法进行，法治实施体系要依法构建。就行政执法而言，要尽快落实减少层次、整合队伍、提高效率的原则要求，合理配置执法力量，科学使用有限的执法资源；要推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，在重点领域内推行综合执法，有条件的要推行跨部门综合执法，着力解决执法乱和执法散的问题；要完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调，有效解决“九龙治水”等多头执法问题；要理顺行政强制执行体制和城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平及现代城市管理水平；要严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，不断提高执法人员能力素质，建设高素质的执法队伍，等等。就司法而言，要积极推进司法体制改革，优化司法职权配置，完善司法管理体制和司法权力运行机制，建设公正高效权威的司法制度和确保法律有效实施的司法体系。

三、严密的法治监督体系

无论是党的执政权，还是立法权、执法权和司法权，都具有权力的天然属性，那就是，缺乏监督的权力必然导致腐败。全面推进依法治国，要建立严密的法治监督体系，健全对权力运行的制约和监督，建立确保宪法法律得以有效实施的责任机制，真正做到将权力关进制度的笼子。当前，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出。严密的法治监督体系是宪法法律有效实施的重要保障。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。维护国家法治统一、尊严、权威，必须切实保证宪法法律有效实施，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。有效监督和制约公共权力，要在以下几个方面狠下功夫：要科学配置权力，使决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调；要规范权力的运行，为权力的运行设定明确的范围、条件、程序和界限；要防止权力的滥用，为权力的行使设定正当目的及合理基准与要求。

四、有力的法治保障体系

法治保障体系既是法治体系的重要组成部分，又是支撑法治大厦的地基。它关乎法治各环节的有序运行，为法治总目标的实现提供不竭的力量源泉。有力的法治保障体系，要求在法律制定、实施和监督的全过程形成结构完整、机制健全、资源充分、富于成效的保障要素系统。一是坚持党的领导是全面推进依法治国的坚强政治保障。习近平总书记强调：“全面推进依法治国，方向要正确，政治保证要坚强。党的领导是社会主义法治最根本的保证。”形成有力的法治保障体系，必须旗帜鲜明地坚持党的领导。只有坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，才能充分实现人民当家作主，真正把人民意志上升为国家意志，有序推进国家和社会生活法治化。二是中国特色社会主义制度是全面推进依法治国的牢固制度保障。“我们要建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。”构建有力的法治保障体系，必须坚持人民代表大会这一根本政治制度，决不能搞“三权分立”；必须坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商基本政治制度，决不能搞多党竞选、轮流坐庄。三是高素质法治工作队伍是全面推进依法治国的组织和人才保障。党的十八届四中全会《决定》指出：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”四是中国特色法治文化是全面推进依法治国的丰厚文化保障。习近平总书记指出：“法治精神是法治的灵魂。人们没有法治精神、社会没有法治风尚，法治只能是无本之木、无根之花、无源之水。”“只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们内心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”中华民族有着悠久的法律文化传统，是现代法治生活建构的重要本土资源。善于汲取中华传统法律文化精华，借鉴国外法治有益经验，但决不照搬外国法治理念和模式，无疑有利于不断丰富和发展中国特色社会主义法治文化。

五、完善的党内法规体系

党内法规既是管党治党的重要依据，也是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。要在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，加大党内法规备案审查和解释力度，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。

第三节 建设中国特色社会主义法治体系的原则

一、坚持党的领导

坚持中国共产党的领导，是全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的根本保证。党的领导与社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。在建设社会主义法治国家过程中坚持党的领导，就是要坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党统揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

二、坚持中国特色社会主义法治发展道路

我国的国情和社会主义制度决定了我们必须坚持中国特色社会主义法治发展道路，而不是其他发展道路。中国的法治必须基于中国的法治实践，必须凝聚中国社会的高度共识，在我国建立起植根并超越传统中华文明、符合中华民族和中国人民根本利益的法治，而不是简单地移植一种符合西方资本主义法治观念或者模式的法治。走中国特色社会主义法治道路，必须坚持中国特色社会主义的国家制度，立足我国的经济制度、经济社会发展现状，积极借鉴和吸收古今中外各种优秀法律文化成果。

三、坚持体现人民共同意志和根本利益

中国特色社会主义法治体系反映着最广大人民群众的共同意志和根本利益。建设中国特色社会主义法治体系的根本目的，就是要实现好、维护好、发展好最广大人民的利益。社会主义法治与全体人民的福祉息息相关。人民是法治的主体，是法治建设的重要参与者和推动力。因此，在建设中国特色社会主义法治体系过程中，要充分发挥人民群众的主体地位，坚持以人为本，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。要正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益，着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题。

四、坚持立足国情和科学借鉴西方法治文明

法治在总体上属于上层建筑，是由经济基础所决定并为经济基础服务的。在建设中国特色社会主义法治体系过程中，要始终坚持从我国国情和实际出发，把改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践作为基础，紧紧围绕经济建设这个中心任务，紧紧围绕全面建成小康社会的奋斗目标，紧紧围绕全面深化改革这个主旋律建设中国特色社会主义法治体系。要正确把握改革发展稳定的关系，妥善处理法治体系稳定性与实践变动性的关系，妥善处理法治体系前瞻性与可行性的关系，确保法治体系建设进程与全面深化改革和推进国家治理现代化建设进程相适应。建设中国特色社会主义法治体系，需要借鉴和吸收国外的有益经验。西方的法治经历数百年的历史发展，有些国家已经具有相对完整的体系，并对本国文明发挥着重要作用。尽管社会主义法治与资本主义法治有着本质区别，但其中有些做法也能为社会主义法治提供有益的借鉴。但是借鉴不意味着照搬，更不意味着“全面西化”。

五、坚持遵循法治建设规律

法治建设有其规律。要把法治作为历史现象、社会现象、文化现象来研究，深刻认识法治的社会本质、历史本质和文化本质，遵循国家治理规律，理性把握法治的作用和功能，将法治作为国家治理的基本方式，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。要遵循法治发展规律，做到政府推进与社会演进相结合、顶层设计与基层创造相结合、自上而下与自下而上两条路径相结合。要遵循法治的运行规律，合理配置法治主体的结构，努力提高法治结构的功能，积极推进法治功能的强化和转化。

第四节 建设中国特色社会主义法治体系的路径

一、依法治国、依法执政、依法行政共同推进

依法治国是党领导人民治国理政的基本方式，要依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式实现人民群众在党的领导下管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。依法执政是依法治国的关键，要坚持党领导人民制定法律、实施法律并在宪法法律范围内活动的原则，健全党领导依法治国的制度和工作机制，促进党的政策和国家法律互联互动。依法行政是依法治国的重点，要创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，切实做到合法行政、合理行政、高效便民、权责统一、政务公开。

二、法治国家、法治政府、法治社会一体建设

法治国家、法治政府和法治社会是全面推进依法治国的“一体双翼”。法治国家是长远目标和根本目标，建设法治国家，核心要求是实现国家生活的全面法治化；法治政府是重点任务和攻坚内容，建设法治政府，核心要求是规范和制约公共权力；法治社会是组成部分和薄弱环节，建设法治社会，核心要求是推进多层次多领域依法治理，实现全体国民自己守法、护法。法治国家、法治政府、法治社会一体建设，要求三者相互补充、相互促进、相辅相成。

三、科学立法、严格执法、公正司法、全民守法相辅相成

十八大以来，党中央审时度势，提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针，确立了新时期法治中国建设的基本内容。科学立法要求完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废释并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性、有效性，完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。严格执法，要求加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究。公正司法，要求要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。全民守法，要求任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。