第一节 区域协同治理的不同范式

党的十八大以来，我国新型城镇化已逐步形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴”统筹发展的总体战略格局和全尺度空间组合链条。都市圈作为最后一块拼图补齐新型城镇化战略部署的同时，《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确提出要构建都市圈协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等机制，充分体现了推动都市圈高质量发展的治理决心。历经百年来的学术讨论和实践探索，区域协同治理被赋予了解决单个城市问题的希望，城市间的竞争逐步转变为区域协同、区域竞争与合作并存的态势已然成为发展的趋势。针对区域协同治理的问题，在世界各国城市化进程中形成了政府主导的集权干预、市场主导的多中心、多方协作主导三种主要范式，展现出从单中心向多中心、从集权向协同的转变演进。

一、政府主导的集权干预模式

传统区域主义（regionalism）认为造成大都市地区的区域隔离和分裂的主要原因是过于破碎和分散的行政单元。有着地方自治传统的美国代表了西方国家存在的“碎片化”现象，即单一的城市地区内存在大量拥有独立自治权力的地方政府单位。伴随着20世纪初欧美乡村城市化而产生的大都市政府（metropolitan government）理论及其实践，现实目的就是企图解决地方政府体制碎片化导致的大都市区公共服务无效问题[2]。

基于规模经济理论所阐释的区域政府高效性观点，大都市政府理论认为：过多的独立行政单位将阻碍政府公共服务效率提升和均衡，而大的、综合的区域政府则可以将经济增长的外部性内部化，并在服务的供给上实现规模经济；相比小的、资源有限的政府，一个大的人力资源、物质资源和金融资源的“蓄水池”体系能为居民和商业机构提供更为广泛的服务[3]。对于规模经济和产出效率的偏好，该理论主张：建立统一的自上而下的大政府，通过合并的方式改变原来的分块模式，减少机构的重复设置和相互间的扯皮；统筹安排大都市区域财政税收的收支，节约政府的公共开支，进而有效地促进经济发展、平衡地方财政以及提供跨区域服务；实现大都市一体化的区域规划，制定更为合理的交通政策，并允许公民充分参与公共事务的决策。

因为政府层级的结构性调整方式的不同，也衍生出两种主要干预模式。一是“合并政府”模式，又称“大盒子”模式。形象来说，就是小盒子（区域内各个地方政府）被区域的“大盒子”（统一的大都市区政府）所取代[4]。二是“多层次政府”模式。通过“伞状层级机构”的建立，保留现有区域内各个地方的独立性，但各个地方需要让渡一定程度的权力来构建更高层级的大都市区政府。该模式划分了区域内地方政府和大都市区政府的社会事务管理范围，大都市区政府负责管理更为广泛的、跨越不同地方政府界限的公共事务，比如制定战略规划和生态治理[5]。然而，现实中大都市政府的统一领导和规划并未达到预期的效果，在区域事务管理上依然存在着治理权威被削弱、管理效率低下、官僚主义盛行等问题[6]。

二、市场主导的多中心模式

兴起于20世纪50年代的公共选择（public choice）理论及其实践，与大都市政府理论所倡导的单一中心体系不同，因为受到新自由主义思想的影响，反而将碎片化的地方政府体制视为一项优势，试图构建以核心区为主导的多中心区域治理模式和不依赖中心城市政府的、范围更大的区域公共服务供给系统；主张将区域治理的选择权交给自由市场和地方政府，从而激发地方政府的创新性，促进区域治理内在动力的提升。该理论沿袭新自由主义思想的观点，认为多元的、功能重叠的政府并不意味着混乱和无效率，而是对异质性需求的满足以及对不同服务实现规模经济所需边界的辨认，因为区域内多个地方政府的存在可以为企业和居民提供多样的选择，同时行政区之间的竞争也必将提升服务的质量[7]。

奥斯特罗姆（Ostrom）等在研究中指出：大都市地区内的多个地方政府并不是杂乱无章地运行，相反，它们因为竞争关系的存在构成了一个相互依赖的关联体系，政府之间会彼此考虑，展开多种契约性和合作性的事务或尝试建立解决冲突的集中机制，使相互的行为变得协调和可预期[8]。美国的匹兹堡市和洛杉矶市被认为是多中心的公共选择模式的代表。这类城市也被称为“发散的大都市”，意味着这些城市区域中包含众多独立的地方政府，在空间形态上呈现出一个主要城市作为中心被多样的、具有专项功能的卫星城所包围。

公共选择理论将原先对“正式政府结构”的关注转移到对“人的需求和偏好”的关注上来，认为政府体系的分权化可以避免政府垄断式的公共服务所产生的弊病。但是，在实践中公共选择理论往往对弱势群体利益的关注度不够，“以脚投票”的设想由于成本过高而难以实现；地方政府的服务能力被夸大，对公共服务效益和效率的评估缺乏足够的证据，也常常陷于政府结构碎片化造成的区域治理效率低下的困境。

三、多方协作主导的模式

进入20世纪90年代，经济全球化和城市群的发展催生出新区域主义（new regionalism）的区域治理理论及实践。基于“有效率的政府不需要制度的联合巩固作为唯一的方法”[9]的观点，新区域主义试图调和大都市政府理论与公共选择理论之间的矛盾，并找到它们之间的平衡点，认为可以通过竞争与合作两种机制的综合运用来解决区域问题，进而在地方政府、社会公众、企业及非政府组织之间建立起区域战略合作伙伴关系。与大都市政府理论相似，新区域主义也认同规模经济对于提升资源配置效率的作用。但在强调合作而非科层制的理念前提下，新区域主义主张：政府、社会团体和私营部门共同协调解决区域内公共事务，在不同层级和区域政府部门之间建构协同治理的体制机制。针对大都市政府和公共选择模式的弊端，新区域主义聚焦于大都市区空间范围内多元政府主体之间的信任、合作与协商来探讨新的治理模式。

在新区域主义的号召下，欧洲和北美各国在实践中衍生出多样的治理模式。一是“多边联合治理”，主要依赖于签订地区间的合作协定或在某些方面实现职能上的对接。这一模式确保了中心城市在区域治理中的带动作用，同时也保留了其他地方政府的自主性。二是城市社区模式，通过把现任地方政府官员合并到一个大都市区议会来运作，从而保持各个地方政府的完整性。大都市区议会被赋予了管理地区间环境、交通议题的责任。三是出现了地理上互不相邻的城市之间的跳跃式合作模式，形成合作联盟或长期合作关系。然而，这种新区域主义下的治理体系仍然缺乏一个核心的领导层来引导或主导区域合作系统。当区域内各地方及协商机构之间利益不对称甚至冲突时，往往会因为没有整体公共问题的责任承担主体而导致区域发展议题的进展被搁置。