第三节 都市圈划定标准和统计制度述评

本节通过分析美国、加拿大、英国、日本和欧盟的大都市区划定标准统计制度，综述我国学者对都市圈划分标准的共性观点和建议，为我国未来确定都市圈范围及建立相应统计制度提供借鉴。

一、发达国家都市圈划定标准与统计制度

美国、加拿大、英国、日本、欧盟等发达国家都有类似都市圈、都市经济区的划分，作为规划管理、政策实施及科学研究的空间尺度，其划分标准和方法对我国都市圈划分有借鉴意义。

1．美国

美国的相关概念是都市区。1910年美国开始提出都市区（metropolitan district）的概念，1950年起，行政管理和预算局（Off i ce of Management and Budget，OMB）负责设立。2009年，OMB提出两种都市统计区，分别是大都市统计区（metropolitan statistic area，MSA）和小都市统计区（micropolitan statistic area，McSA）。

美国人口普查局和其他联邦政府机构出于统计目的使用，将人口超过5万人中心城市和至少4个人口密度达到159人/km2的相邻县所组成的，相邻县中至少有25%的人在中心城市工作，或者有5%的非农人口居住在中心城市的区域，定为大都市统计区。

根据《2010年都市区界定标准》，大都市统计区和小都市统计区合称为“基于核心区识别的统计区”（core based statistic area，CBSA），定义为“人口超过1万的城市区域以及用通勤量表征的与城市区域之间具有密切社会经济联系的外围郡县”（见表2-6）。这一定义作为界定美国都市区的基础，以此制定了相应的都市区人口标准、拆分、合并及命名规则等。

2015年，美国共有945个都市区，其中包含了大都市统计区389个，小都市统计区556个。此外，还有城市化区域人口超过250万的大都市区内部拆分出来的次级单元，即“次都市区”（metropolitan district，MD）31个。

2．加拿大

加拿大制定了“大都市普查体系”（census metropolitan category），包括大都市普查区（census metropolitan area）、人口聚集区（census agglomeration）和都市普查影响区（census metropolitan inf l uenced zone），三者均以细分普查区（census subdivision）为基本单元，行政级别相当于自治市。

加拿大大都市普查体系的界定标准为：大都市普查区或人口聚集区由1个人口核心区以及周围多个毗连的自治市构成。大都市普查区规定人口总量至少为10万人，且至少5万人居住在核心区；人口聚集区的核心区人口至少为1万人。与核心区毗连的细分普查区满足以下三个条件之一则成为大都市普查区或人口集聚区的构成部分：①细分普查区全部属于或部分属于核心区；②至少50%的居民于核心区工作；③至少25%的劳动力于核心区居住。其余的细分普查区根据受到大都市普查区或人口聚集区影响程度的不同，分别划归于相应的都市普查影响区。根据2011年公布的标准，加拿大全国共包含33个大都市普查区和114个人口聚集区。

3．英国

英国从20世纪60年代开始统一划定全国的“通勤区”（travel to work area，TTWA），集中反映劳动就业的空间格局及变化。通勤区由42619个超级产出区域（super output area，SOA）及同等级别的地理单元组合而成。

英国通勤区的识别方法包括三个步骤。①测度任意两个区域之间的通勤密切程度。②设定通勤区标准：75%及以上的居民于此区域就业，并且75%及以上的从业者于此区域居住，且总人口至少为3500人；上述比例随总人口调整，超过25000人可以降为66.67%，3500～25000人的区域要求相应比例从75%线性递减至66.67%。③择定通勤区。借助计算机程序，从处于通勤区择定标准边缘的超级产出区域x开始，根据上述公式计算与它具有最高通勤密度的区域y并与之合并。如此反复，迭代产生稳定的通勤区划分方案。最终划分的每个通勤区互不重叠，覆盖整个国土面积。

2015年8月英国国家统计局公布的最新文件显示，按照2011年度普查数据识别的通勤区数量为228个。

4．日本

根据2010年日本普查报告的定义，日本都市区由一个或多个中心城市以及与其相关联的周边市町村构成。中心城市的界定标准为：中央指定市（designated city）或人口超过50万的其他城市。外围市町村的择定标准为，15岁以上居民中1.5%及以上比例去中心市就学或工作。以中央指定市为中心城市形成的都市区被称为主都市区（major eetropolitan area）；其余被称为大都市区（metropolitan area）。若两个或多个中心城市的外围市町村相互交叉，则它们将被合并为同一都市区。根据2014年6月的统计，日本有10个主都市区、4个大都市区，共覆盖69.18%的人口和22.44%的国土面积。

区别于日本的都市区，日本还有城市就业区的概念。为了与欧美通行的“都市经济区”具有国际可对比性，2002年日本学者提出了城市就业区的概念和划分方法，被日本经济产业省采用。与都市区类似，城市就业区由中心城市以及满足某一通勤率的外围市町村构成。其中，拥有人口超过5万人的密集居住区（densely inhabited district）为中心城市的就业区，称为大都市就业区（metropolitan employment area）；拥有人口在1万～5万人的密集居住区为中心城市的就业区，称为小都市就业区（micropolitan employment area）。外围市町村主要定义为与中心城市保持10%或以上的劳动通勤率的地区。日本共划分为233个城市就业区，其中500万人以上的就业区3个，100万～500万人的就业区14个，30万～100万人的就业区50个，10万～30万人的就业区91个，1万～10万人的就业区75个。

5．欧盟

标准地域统计单元（nomenclature of units for territorial statistics，NUTS）目前已经是欧盟空间统计的基本地域单元。

NUTS划分的依据包括多方面内容。一是参考现有的行政单元；二是参考功能区域单元，NUTS倾向于具有共性特征的功能单元，例如矿业区域、农业区域等；三是参考人口规模。根据这些依据，NUTS被划分为三级，即NUTS 1、NUTS 2及NUTS 3。其中，NUTS 2由NUTS 1细分得来，NUTS 3又由NUTS 2细分得来。

为保持标准地域统计单元的稳定性，欧盟统计局要求NUTS体系至少在3年内不可以改变。截至目前，欧盟统计局已先后发布过6个版本（NUTS 1995、1999、2003、2006、2010和2013）的NUTS体系。目前使用的NUTS 2013从2015年1月1日开始实行。在现行版本中，NUTS 1标准下共有98个区域，NUTS 2标准下共有276个区域，NUTS 3标准下共有1342个区域。

二、我国学者对都市圈划分标准的研究

1．核心城市、外围地区与两者密切联系是都市圈的基本要素

国内学者对都市圈理论的研究可以追溯到20世纪80年代初，虽然学者对都市圈的表述各不相同，但都包含三个基本要素：强大的核心城市、受中心影响的外围地区以及两者之间有密切的联系。1995年，周一星[3]在分析了megalopolis后认为，该概念应对应中国的都市连绵区（metropolitan interlocking region），将都市连绵区定义为一定规模以上的中心市及与其保持密切社会经济联系、非农业活动发达的外围地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域。宁越敏[25]认为大都市区是城市功能区的概念，它是由具有一定人口规模的中心城市和周边与之有密切联系的县域组成，中心城市是核心区，周边县域是边缘区。目前应用比较广泛的定义是张京祥等提出的，认为都市圈为一个或多个核心城市以及与核心城市具有紧密社会经济联系的、具有一体化倾向的邻接城镇与地区构成的圈层式结构。郭熙保等[26]在总结了已有定义的基础上，提出都市圈是城市化发展到相当阶段时出现的，以一个或少数几个大型城市为中心，以圈域内若干大中小城市为次中心或节点，辐射周边腹地区域，依托发达便利的交通、通信网络，经济联系紧密，具有较高城市化水平和一体化特征的社会经济活动空间组织形态。

2．都市圈空间范围具体划分标准的差异

在定义上，国内学者对都市圈已经有了基本的共识，但在具体空间划分中采用的标准不尽相同。目前都市圈常用的划分标准有两种类型：一种是对中心城市和外围地区分别制定划分标准；另一种是对都市圈整体制定划分标准。大部分学者采用第一种划分方法，从人口规模和经济水平等方面分别对核心城市、外围地区和联系强度制定标准。不同学者对都市圈的规模设定不同，提出的划定标准也不同。胡序威等[27]认为中心城市的人口规模应达到20万以上，外围地区非农劳动力占总人口比例应大于60%且GDP中来自非农产品的部分应在75%以上。但随着我国人口不断增加，城市化水平提高，该标准对中心城市人口要求较低，进而有许多学者提出了其他空间划分标准。宁越敏根据“五普”数据提出中心城市的人口规模应在50万以上，外围地区城市化水平应达到60%。张京祥[28]、张伟[29]等则认为中心城市的人口规模应达到100万以上，同时中心城市的GDP中心度应大于45%，并具有跨省际的城市功能，外围地区的人口应达到50万以上。张京祥等还增加了对联系强度的要求，认为外围地区到中心城市的通勤率不应小于本身人口的15%，这也是国外都市圈的常用划分条件。郭熙保等提出了三个层次的都市圈划分标准，分别从圈域内总人口、中心城市总人口、外围城市城市化率、外围城市交通条件等方面对都市圈的级别进行度量：初级都市圈圈域内总人口在1000万以上，圈域GDP达到1000亿元以上，圈域范围在距离中心城市100km内，中心城市人口在100万以上，外围地区城市化率在30%～50%，各地到中心城市有较便捷的公路、水路或铁路，以铁路为主；中级都市圈圈域总人口在3000万以上，圈域GDP达到8000亿元以上，圈域范围在距离中心城市在200km内，中心城市人口在500万以上，外围地区至少出现一个圈域次中心城市，其城市人口规模次于中心城市，但应达到100万以上，城市化率在50%～70%，除公路、水路或铁路外，圈域内形成较为发达的高速公路网；高级都市圈圈域总人口在5000万以上，圈域GDP达到45000亿元以上，中心城市人口在800万以上，外围地区出现数个次级中心城市，城市人口分布在100万～800万，城市化率达到70%以上。第二种方法采用引力模型、场强模型对都市圈整体进行计算，侧重于中心城市和外围地区的联系。李彦军[30]、陈大鹏等[31]对核心城市的场强、城市间引力和经济距离（实际距离乘以修正权数）设定阈值，选择场强大于设定阈值的城市作为中心城市，中心城市周围与中心城市引力大于阈值、经济距离小于阈值的地区作为都市圈的外围地区，以此划定都市圈的范围。

三、都市圈划定标准研究小结

典型国家划分都市经济区的过程主要包括三个关键环节（见表2-7）。首先，选取合适的行政区划层级作为基本考察单元。美国、加拿大、英国和日本分别选区郡县（county）、自治市（municipality）、超级产出区域（super output area，SOA），以及市町村作为都市经济区的基本构成单元。其次，选用合适的测度指标和识别标准界定都市区核心区域。从国外划分都市经济区实践来看，除英国通勤区不包含核心区外，美国、加拿大以及日本同时选用人口密度和人口规模作为界定都市经济区核心区域的主要依据，具体指标阈值的大小则依据国内人口密度、规模和分布情况各有变化。最后，界定都市经济区的外围区域。美国、加拿大、英国和日本均采用通勤率指标识别区域间经济联系密切程度。根据Duranton的研究[32]，通勤率阈值大小与一国交通方式和发达程度及都市经济区划分结果的阈值敏感性相关。

国内学者对都市圈的概念虽然有不同的表述，但对其内涵有统一的理解（见表2-8）。中心城市、外围地区及中心城市与外围地区的紧密联系是都市圈的必要条件。在此基础上，各学者对都市圈的空间划分制定了标准。总体来说，主要有两种空间划分方法。第一种方法分别对中心城市和外围地区的人口规模和经济水平划定了标准，与国外的划定标准有一定可比性。第二种方法着重于外围地区与中心城市的联系强度，对都市圈整体联系强度进行计算，将满足一定联系强度的外围区县划为都市圈空间范围。

四、国外都市圈统计制度对我国的启示

国外在规划和研究中已形成基于通勤圈的“都市区”的明确定义及统一的划分标准，我国都市圈尚处于发展初期，都市圈之间差距较大，划分标准模糊，根据我国现阶段城镇化工作推进要求，分类引导都市圈建设。以美国为代表和发端的西方国家，如英国、加拿大、欧盟等，普遍基于就业中心和通勤圈范围进行“都市统计区”的划定，以都市区作为城市功能地域的基本单元，进行数据统计、引导政策制定等。以日本为代表的东亚国家，为疏解大都市人口和功能，解决“大都市病”等问题划定“都市圈”，并通过规划、立法等一系列治理工具协调跨越行政区划的区域管理，取得了很好的成效。当前，我国人口持续向城镇密集地区集聚，亟待协调跨行政区划的人口流动、经济协作、设施建设和生态保护等一系列问题，强化中心城市对周边的辐射带动作用，应优先建立协调跨行政区划的都市圈划定标准与监测机制，逐步建立符合国际标准的都市统计区制度。

发达国家对都市圈的评价指标体系已经初步形成，其中既包括人口、经济等规模指标，也包括交通可达性等特定指标以及都市圈可持续性评价的指标。目前国内的研究从不同角度建立评价指标体系，但指标体系与评价目标高度相关，竞争力评价指标以经济、人口、交通等单方面静态指标为主，成长能力评价关注反映发展潜力的指标，很少有指标体系反映都市圈的一体化程度。各都市圈的评价指标有明显的地域特征，亟待建立全面、动态的指标体系监控都市圈成长，指导都市圈建设。