三、劄子制度与宋代皇权运作

劄子是北宋初年皇权强化背景下出现的新事物，某种程度上反映着皇权的伸展、推进，是观察、分析北宋皇权运作新特征很好的切入点。在梳理劄子文书体式的基础上，本节将进一步探讨劄子制度对于宋代皇权运作的影响与意义。

相关议题可以引出很丰富的讨论，并非一节篇幅所能承担，本文集中讨论三点内容：首先，通过至道诏令、劄子制度，宋代皇权有效拓展了对于日常政务处理的介入范围，并且，在此基础上仍有进一步扩张的态势；其次，在介入范围拓展的同时，皇权对于日常政务处理的干预程度也有相应提高；第三，劄子制度促成一种微妙的权责模式，使皇权运作获得更为宽裕的转圜余地。

（一）如前所述，至道诏令的颁布，在承认劄子的同时，又对劄子的使用加上了一重制约机制，实质上废除了宰臣以堂帖、劄子独立处理政务的制度，将相关事务的最后裁定权收归君主。不过，权力归属不能只从抽象的政治理念、法令规定来认识，还应透过现实的政治运作去观察。由此，需要先大体介绍宋廷日常理政的基本模式，了解劄子在其中的运用情况以及君主权力扩张的具体落实。

王曾《王文正公笔录》记载：

旧制，宰相早朝，上殿命坐，有军国大事则议之，常从容赐茶而退。自余号令除拜、刑赏废置，事无巨细，并熟状拟定进入，上于禁中亲览，批纸尾、用御宝可其奏，谓之印画，降出奉行而已。由唐室历五代不改其制，抑古所谓“坐而论道”者欤？国初，范鲁公质、王宫师溥、魏相仁溥在相位，上虽倾心眷倚，而质等自以前朝旧相，且惮太祖英睿，居不自安，因共奏请：“中书庶务，大者具劄子面取进止，朝退，各疏其事所得圣旨，臣等同署字以志之，如此则尽禀承之方，免妄误之失。”帝从之。自是奏御浸多，或至旰昃，啜茶之礼寻废，固弗暇于坐论矣。于今遂为定式，自鲁公始也。^[41]

王曾在宋真宗、仁宗朝多次位列宰辅，熟知朝廷典故与中枢政务运行机制，该记载参考价值颇高。结合其中所述“旧制”与范质等人的建议，可知宋初以来形成的“定式”包含以下基本内容：其一，宰臣与皇帝沟通交流，辅佐处理朝政，有“面取进止”与“拟进熟状”两种方式；其二，“中书庶务”中较重要的那部分，采用“面取进止”方式，当面讨论，由皇帝裁夺形成决议——“圣旨”，再将决议形诸文字签署颁行——需要提醒注意的是，这里所谓“具劄子面取进止”的“劄子”，是中书进呈劄子，与本文讨论的下行劄子性质不同，不能混淆；其三，其余事务，按照成例拟定处理意见，形成熟状，报请皇帝印画批准，然后将相关命令下达执行。

所谓“奏御浸多”，即“中书庶务”越来越多地采用“面取进止”方式进行裁决，换言之，君主越来越多地介入“中书庶务”的谋议裁定。这是宋初皇权伸张、强化的表现层次之一，是上引王曾记载直接揭示的。结合本文第一节的叙述，可知还存在另一层次，那就是通过禁用堂帖、至道诏令，将原先君主并不与闻的事务纳入其掌控范围之内。这部分事务，相对于“旧制”之“自余号令除拜、刑赏废置”等等，更为琐细，以“拟进熟状”方式加以处理的可能性显然更高。因此，至道诏令、劄子制度促成的皇权扩张，就表现为日常政务运行中新增加一大批熟状需要君主审阅、批复。有效应对政务裁决与文书工作的这部分新增压力，尽可能避免行政效率降低等弊病，是此次皇权扩张能否真正落实的关键。如若不然，至道诏令很容易沦为一纸空文，再度出现类似于堂帖、劄子推陈出新的变迁与调整。

这种反复在宋代基本没有出现，劄子制度稳定下来，并行之有效。换言之，宋代君主最终有效收揽了这部分新增权力。其原因是多方面的，包括宋代君主荒怠纵逸的情况不多，多数君主多数时候在个人权欲驱动与官僚体制要求下，努力操控权纲，基本能保证朝政的正常运转。此外，特定时期，在不触动至道诏令规定的前提下，也采取一些变通方式来提高治事效率。例如宋真宗后期热衷“符瑞”，倦于理政，便委任宰相王旦，默许其“小可事一面奉行”，此后王旦处理政务，便常有“不经上览”“但批旨奉行”的情况^[42]。南宋时或迫于军国事务倥偬，或由于君主放任权相，曾出现过“凡所谓‘奉圣旨依’‘奉圣旨不允’，有未尝将上，先出省劄者矣”，又“有豫取空头省劄，执政皆先佥押，纳之相府，而临期书填者矣”等现象^[43]。

但真正使劄子制度、至道诏令得以落实并长期坚持的关键，应该是尚书内省的建置。宋代禁中设有尚书内省，一些女性宫官供职于此，上呈皇帝的各种文书通常由她们协助处理。文书纳入禁中后，内省女官首先会点检、分类，甄别“大事”与“小事”，“大事”进呈皇帝亲自批示，“小事”则代笔批书，加盖印玺，然后汇总降出^[44]。因此，宰臣以劄子处理常程细务，拟进熟状“奏裁”“取旨”时，大量的日常批复工作其实是由宫中女官代皇帝处理的。因为有尚书内省的协助，至道诏令确立的政务处理程序得以正常运行，又避免了庞杂文书工作汇集于皇帝一人造成行政效率低下、制度运转不灵的问题。

劄子制度的行用，使皇权触角得以成功延伸。然而，加强集权的态势似乎并不满足于此。宋神宗曾试图控制宰臣以批状治事，一度把几乎所有中枢政务的处理全部纳入皇权的监督之下。元祐初，宰执司马光等在上奏中描述元丰改制以前二府的文书制度，提道：

百司长官及诸路监司、诸州长吏，皆得专达，或申奏朝廷，或止申中书、枢密院。事大则中书、枢密院进呈取旨，降敕劄宣命指挥；事小则批状直下本司、本路、本州、本人，故文书简径，事无留滞。^[45]

由此可知，北宋前期宰臣还采用批状方式处理更为琐细的事务。相对于“敕劄宣命”，批状无需“进呈取旨”，运用便捷，效率颇高。又逢强势君主在位，这一层次的政务裁决与文书运作也受到冲击。

熙宁十年（1077）八月，刑部根据大赦条款，提议减轻对于英州编管罪臣郑侠的处罚，“量移鄂州”。中书宰属刘奉世等未加深思，便按一般惯例拟议通过，并以“不俟画可辄行”的方式下达实施。所谓“不俟画可辄行”，是中书使用劄子指挥公务时，为提高治事效率，在不触动至道诏令的前提下，采用的一种变通方式：中书在处理政务时，同时运作本应先后进行的文书处理环节，一边提交相关裁决方案——熟状报请内廷批准，一边立即签发劄子等文书，将该命令下达有关部门执行，并不等到禁中批文降出。之所以能如此操作，是因为皇帝对中书处理日常政务循例拟定的熟状，通常不会加以否决或更改，而此类批复工作大多直接委任于内省女官，君主甚至不加审阅。

然而，此次情况有所不同。宋神宗批阅了相关熟状，对中书拟议极为不满，批示“英州编管人郑侠元犯无上不道，情至悖逆，贷与之生，已为大惠。可永不量移”；同时严责有关人员，“检正中书刑房公事刘奉世展三年磨勘，检正提点五房公事及刑房堂后官、点检房并等第上簿、罚铜、展年、降名”，“判刑部、司封员外郎胡援，前权同判刑部、太常丞王子韶并降一官，援并法直官成珣冲替”^[46]。值得注意的是，神宗并未追究宰臣的责任。这是因为，此类有案可稽的常程细务都是由宰属协助宰臣审议核查，宰臣签署通过而已，一般不会深究。宰臣“不俟画可”就签发劄子等命令文书，也未受惩处，可见这种运作方式是以往惯例。

在此基础上，神宗下诏“中书自今入奏，敕劄批状并候印画出方得书押”。这份诏令一方面是对至道诏令规定文书程序的重申和强调，要求严格按制度执行，不得变通处理；另一方面，又把至道诏令的适用范围进一步拓宽，连批状也囊括进来。元丰改制后，批状甚至直接被废除了，由此才有元祐期间司马光、苏辙等人要求恢复批状的提议^[47]。相关建议最终获得采纳，但同时也出台一些规定，对批状的使用加以严格约束。在这一反复过程中，皇权沿着“之”字形路线逐渐推进，倾向于将尽可能多的中枢事务都纳入其直接介入或监督处理的范畴之内。

（二）介入范围拓展的同时，皇权对日常政务处理的干预程度也有相应提高。除“中书庶务”之“大者”“奏御浸多”外，对于熟状拟定的事务，宋代君主参与意见、另作指示的情形也很常见，并非尽如“旧制”，只是“批纸尾、用御宝可其奏”而已。他们有时会否决宰臣提议，改批其他处理方案；有时不待宰臣拟进熟状，主动发出指令。强势的君主希望乾纲独断，事必躬亲，更是常常省览熟状，督责臣僚疏失，如宋神宗否决郑侠量移事件，即为显例。即便如宋仁宗，宣称“措置天下事，正不欲专从朕出。若自朕出，皆是则可，有一不然，难以遽改”^[48]，也多有更改熟状拟议的事例。《玉壶清话》记载：

梁丞相适始任刑详……音仪堂堂，上颇爱之，有用之之意。一旦，中书进熟，除一臣僚为益漕，凡进之例更无改批，但纸尾画“可”而已，忽特批云：“差梁适。”未几，又除修记注，以合格臣僚进之，复批梁适。自后知制诰至翰林学士，除目凡上，皆批于公，由秘丞至台辅不十年。^[49]

一般情况下，宰臣拟进熟状，君主“更无改批”。然而，这只是通行的惯例，而非具有严格约束力的规制。如果君主打算否决宰相机构提议，进行“特批”的话，其实没有什么限制。可以想象，“特批”降出之后，即便宰臣有不同意见，也必须表示尊重；如果想让君主收回成命，就可能颇费周折了。

除了审阅、改批熟状以外，皇帝还经常主动发出指令，指挥日常政务处理。通过文书往来，与宰辅沟通，本是合理的政务裁决方式。有时这种“内批”“内降”太多，琐碎猥细，破坏成规，不断冲击政务处理的正常体制，就会受到士大夫的激烈批评和反对。但若君主坚持己见，宰辅及外廷通常很难抵制。也可举仁宗朝一事为证，林瑀“依《周易》推演五行阴阳之变”，仁宗特加宠信，康定元年（1040）：

天章阁侍讲阙，端明殿学士李淑等荐（王）洙，事在中书未行，一旦内批用瑀，执政皆怒瑀。吕夷简欲探上意坚否，乃曰：“瑀，上所用；洙，臣下所荐耳。不若并进二人，惟上所择。”乃以洙、瑀名进。上问洙何如，夷简言洙博学明经，上曰：“吾已用瑀矣。”夷简请并用二人，上许之。既而右正言梁适劾瑀于内降除官，请治其罪。上令以适章示之，卒不罪瑀。^[50]

宰臣吕夷简处事“屈伸舒卷，动有操术”^[51]，通常倾向于“将顺”，似乎不足以说明问题。但是，即便刚强自任的执政，如刘后垂帘时期的枢密使曹利用，“凡内降恩，力持不予”，但若“屡却而复下，则有黾勉从之者”^[52]。由此不难推知其余。宋代士大夫要求委任大臣、限制内降的呼声很高，恰恰反映了现实情势的严峻性。

北宋后期，君主一度直接走向政务处理的前台，绕开宰辅，以“御笔”指挥百司事务。神宗初年，好以御批指挥政务，大约受到臣僚非议之后，曾下诏改正。《宋史全文续资治通鉴》记载：

（熙宁元年九月）甲申，诏：“自今内批指挥并作奉圣旨施行。”^[53]

所谓“内批指挥”即神宗从禁中批出的指令，“奉圣旨”是劄子的固定用语。诏令宣称，今后皇帝御批不再越过宰辅机构直接颁行，而只降付宰执，以劄子的形式颁出施行。也就是表示，“内批指挥”愿意在接受宰辅机构的审议之后，方才下发执行。然而，这项声明实际未能坚持。在神宗当政期间，以“手诏”“上批”直接指挥军国事务的处理，是非常突出的现象。好在神宗本人孜孜求治，并未严重败乱国事。发展到徽宗朝，问题就严重了。徽宗放纵逸豫，胡作非为，御笔行事带来极为恶劣的政治影响。当时的御笔手诏不仅常常越过二府，直接指挥有司，而且令出即行，责以程限，对于阻格、迁延的罪罚相当严峻。先是以违制论罪，后来甚至专门制定违背御笔的罪名，“以大不恭论”^[54]。这样一来，宰辅及执行部门就只能拱手奉行，不敢有任何异议了。徽宗不恤国事，败乱政局，终于招致亡国危机。钦宗即位，宣称要限制御笔的使用：

（靖康元年正月十八日）圣旨：“应批降处分虽系御笔付出者，并依祖宗法作圣旨行下，常切遵守。”^[55]

这番表态，实际就是熙宁元年诏令的进一步重申。南宋建立后，关于消除御笔行事之风的臣僚议论与诏令规定，仍时常可见。各种建议以及朝廷的表态也和靖康元年（1126）类似，强调“依祖宗法作圣旨行下”，表示政令颁行中尽量采用劄子转发“圣旨”的形式，发挥宰辅机构的监督把关作用。此外，又在制度规定上减轻违背御笔的罪责，向“违制”层次回归^[56]。这之后，御笔行事问题才渐渐淡出。

（三）传统政治理念中，士大夫常常主张君主对于宰辅大臣“委任责成”，理由之一是一旦政策失误，可以罢免大臣以任其咎，避免谤议归于君主，所谓“有功则君有其贤，有过则臣任其罪”^[57]。劄子制度的运作，形成了一种权力收归君主、责任委于宰辅的权责模式，将上述观念贯彻到极致。

劄子由宰臣集体签押、宰相机构用印发出，自然是宰臣及宰相机构对之负责。然而，“奉圣旨”格式又揭示了其文书特性中更为丰富的意涵。首先，所有的劄子都有“奉圣旨”之类表示奉皇帝命令下达指示的格式，已不妨看作君主命令的载体。其次，绝大部分劄子中承载的命令，是以宰臣拟进熟状获批的方式形成的，对于熟状中的拟议，君主通常不加可否。换言之，劄子声称所奉之“圣旨”，实际体现的是宰臣和宰相机构的裁决意见。最后，也有一些“圣旨”确实来自君主对于熟状的改批或主动发出的指令，但该劄子既然经过宰臣集体签押颁行，在宋代士大夫心目中，相关命令的成败得失就应由宰臣负责，因为他们本应参议谏诤、裨补阙漏的。劄子制度中凝聚着上述不同层次的“权”与“责”之间的交叉和错位。这种种交叉、错位都涵括统一于“权力收归君主、责任委于宰辅”的模式之中。

对于这种权责模式下的交叉、错位，有的士大夫认为应加以厘正，使之名副其实，而更为主流的意见则是主张维持、强调、充分运用。杜大珪《名臣碑传琬琰之集·下》载宋神宗时：

（王）安石既执政，奏言：“中书处分事用劄子，皆言奉圣旨，不中理者十常八九，不若止令中书自出牒，不必称圣旨。”上愕然。（唐）介曰：“太宗时，寇准用劄子迁冯拯等官不当，拯诉之。……太宗曰：‘大事则降敕，其当用劄子，亦须奏裁。’此所以称圣旨也。今安石不欲称圣旨，则是政不自天子出也。使执政皆忠贤，犹为人臣擅命，义亦难安，或非其人，岂不害国？”上曰：“太宗制置此事极当。”^[58]

王安石对劄子制度蕴含的权责模式不满，他认为“中书处分事用劄子，皆言奉圣旨，不中理者十常八九”。这里所谓的“不中理”当然不是指裁决失误。绝大部分劄子中承载的命令其实都是宰相机构动议或初拟的，若措置乖谬“十常八九”，那首先应问责宰臣，王安石自己就难脱干系。这句话的真正含义是强调轻重失序、名分不正：劄子应付处理的事务绝大部分都非常琐细，如果每每称引“圣旨”来裁决，“圣旨”未免显得过于猥杂；并且，君主通常直接认可宰相机构初拟的裁决意见，不予深究，将这种裁决一切归为“圣旨”，也是名不正言不顺。因此，他建议“中书自出牒，不必称圣旨”，实质是想恢复唐代至宋初的堂帖制度，重新树立宰相独立裁决常程事务的权力。这就意味着要打破至道诏令，使皇权介入、干预的事务范围收缩后退。此时神宗虽信任、袒护王安石，但在这个问题上，他仍以确定不移的口吻支持新法反对者唐介的主张，否决了王安石的提议。

王安石认为，中书劄子动辄称引“圣旨”，权责错位，轻重失序，“义有未安”。但在唐介看来，最大的“义”乃在于“政”必须“自天子出”，发号施令、治理天下的大权应掌握在皇帝手中，“称圣旨”的意义就是以制度规定保障、强调这一根本原则。即便皇帝只是简单认可宰臣提议，不加否决，也应坚守名分，否则就是皇权旁落、朝纲失序。唐介的反驳，并非纯粹出于意气之争。宋以后，类似观念越来越得到认同、受到强调。

除唐介对“权力收归君主”原则的坚守以外，还有一则材料很能体现对于“责任委于宰辅”的运用。宋徽宗时，御笔行事成为政务运作的常态，皇帝常常越过宰辅机构，直接向有司发送御笔指挥政事。蔡絛《铁围山丛谈》载：

宣和四年既开北边，度支异常，于是内外大匮，上心不乐。时王丞相既患失，遂用一老胥谋，始为免夫之制，均之天下。免夫者，谓燕山之役，天下应出夫调，今但令出免夫钱而已。御笔一行，鲁公（蔡京）为之垂涕，一日为上言曰……上心亦悔，亟令改作圣旨行下，然无益矣。^[59]

这条材料错漏极多，关于推行免夫钱的记载，不足凭信。但蔡絛长期接近中枢高层，记载反映的宋廷制度运作实态，应该是可靠的。材料讲述，免夫钱的推行，原本是以御笔下达，蔡京进言之后，徽宗颇后悔，“亟令改作圣旨行下”。这里值得推敲的是，徽宗后悔了，却并不废除“免夫之制”，而是打算更改颁布命令的文书形式。究其原因，自然是“度支异常”“内外大匮”的缘故，免夫钱虽然赋敛太甚，但在财政危机的情况下也只能剜肉补疮，不得已而为之。所以，在“恶法”必须暂时推行的背景下，徽宗认为不宜使用御笔，下令“改作圣旨行下”，即采用劄子转发诏命的形式来下达免夫钱的命令。除了御笔颁行政令过于严急、“改作圣旨行下”相对缓和以外，通过这样一道转手程序，该命令虽然仍出自禁中，但为此任责的就只是宰臣和宰相机构了：臣僚及民间沸沸扬扬的批评便不致聚焦于皇帝；将来改弦更张，也完全可以诿过于宰辅，通过撤换宰臣的方式实现政策调整。

劄子制度促成这样一种微妙的权责模式，既为君主更多地介入日常政务处理、加强对宰辅大臣的监督提供了制度保障，又将政令利弊得失的责任推诿于宰臣，对君主能起到很好的掩护作用。在这种“委任责成”的模式下，皇权运作获得了更为宽裕的转圜余地。