一、城市化和现代大城市危机管理所面临的新挑战

城市是人类社会文明的一种主要表现形式，城市化也是人类文明发展的一个主要标志。城市作为区域性的政治、经济、文化和军事中心，在人类历史上存在已久。城市产生于人类文明的早期阶段，在人类社会从原始社会向现代文明演进过程中，“用石墙、城楼、雉堞围绕着石造或砖造房屋的城市，已经成为部落联盟的中心”[1]。城市首先出现于古代东方。根据学者的研究，在公元前7000年前的西亚，就已经出现规模较小的早期城市。在公元前4000年到公元前2000年，在美索不达米亚、尼罗河流域、印度河流域、中国黄河流域以及西半球的墨西哥和秘鲁，都出现了一批城市。[2]在整个中世纪，随着社会生产力的发展，尤其是工商业和贸易的发展，人类的城市文明一直在不断发展之中，在古代中国，还曾经创造了非常灿烂的古代城市文明。

但是，在人类文明发展历程中，真正具有重要影响价值的是工业革命后的城市化运动。以蒸汽机动力为标志的第一次工业革命和以电力为标志的第二次工业革命，从根本上改变了人类延续了几千年的社会生产方式，工业革命标志着人类从农业文明向工业文明的转型，随着工业化和工业化基础上社会生产力的巨大发展，工业化国家的社会结构发生了相应的转型。作为工业化的一个重要社会后果，伴随着工业化的一个社会发展趋势就是城市化。现代大规模的工厂组织的发展，工业生产的聚集，产生了巨大的聚集效应，大城市随之而迅速发展。而城市综合经济效益的提高，又进一步产生强大的磁力，吸引着更多的工商业资本。工业的集中，造成人口和财富向城市的集中，新兴工业城市不断地涌现。

城市化是乡村人口向城市转移，乡村生产生活方式向城市生产生活方式转型的社会演进过程，是伴随工业化必然出现的社会发展趋势。19世纪中后期，随着资本主义市场经济在西方发达国家的迅速发展，城市化成为各国现代化的共同趋向。在工业革命的策源地英国，城市化发展最为迅速。1800年英国的城镇人口已超过20％，1851年英国成为世界上第一个城市化国家（城市人口比例超过50％），19世纪末更达到75％。1900年还只有英、奥、德三国进入城市化国家行列，到1920年，美国经过近半个世纪的发展，也成为城市化国家。20世纪以来，随着现代市场经济在世界各国的普遍发展，一系列新兴工业国家的兴起，加上全球化、现代科学技术、现代交通的发展等一系列因素的综合影响，城市化的进程不断加快。根据《亚洲周刊》的报道，到1994年，已经进入城市化的国家主要有英国，城镇人口已占全国人口的89％，其次是德国86％，澳大利亚86％，新西兰85％，加拿大78％，日本77％，巴西77％，俄罗斯76％，美国75％，法国74％，韩国74％，墨西哥73％，意大利69％，伊朗58％等。[3]在西方发达国家，城市已经成为人类文明的一个主要载体，同时，与19世纪以前的城市相比，现代城市的性质和功能也已经发生了革命性的变化，从而对城市管理能力包括危机管理能力提出了严峻的挑战。

城市灾害的发生，是自从城市产生之时起就已经存在的现象。远古以来的众多城市文明，在各种自然的和人为的灾害和危机的冲击下毁于一旦，而更多的城市文明则在成功应对灾害和危机的进程中不断发展和趋于成熟。人类城市文明和城市管理系统的变迁和发展，就是在应对不断变化和发展着的城市灾害的过程中实现的。现代大城市的危机应急事件是由多种多样的灾害事件所构成的一个危机系统。现代城市所可能发生的危机、灾害事件，随着社会生产方式和生活方式的变迁，在全球化、信息化、市场化等一系列因素的影响下，也在不断地显露出新的特点和发展趋势。

首先，随着生产力的发展和科学技术的进步，在现代社会城市化的历史进程中，现代城市危机事态的种类不断增加。导致现代城市危机事态不断增加的因素是多种多样的，主要包括：

（1）在现代城市化进程中，人类运用自己的智慧，建立了发达的供水系统、供电系统、供气系统、供热系统、污水排放系统、通讯系统、四通八达的城市道路系统和地铁系统等城市基础设施系统，发展了高度发达的现代城市服务业。这些城市生命线系统的发展，解决了现代城市发展和城市运行的过程中，曾经出现过的一系列城市问题，满足了城市居民不断增长的社会生活需求，是现代灿烂的城市文明的重要组成部分。但是，现代城市文明的发展，彻底改变了传统农业社会中人们之间“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的局面，人们的社会生活从来没有像今天这样如此紧密地联系在一起。现代城市居民对高度发达的城市生命线基础设施系统和城市服务业的高度依赖，就使城市在各种灾害面前变得非常脆弱，往往城市系统的某一环节出现问题，就会带来全局的瘫痪，导致巨大的损失。

（2）现代科学技术的发展，使城市居民享受了科技成果所带来的各种丰厚的回报。但是，也潜伏着相应的危机隐患。第二次世界大战结束以后，尤其是20世纪90年代以来的信息化浪潮，一方面极大地方便了人们的生产和生活，推动了城市经济建设、城市规划和城市管理现代化的步伐，在21世纪初，高度信息化和网络化的新型“智能城市”、“数字城市”正在迅速崛起，城市社会生活的各个领域都在迅速地适应信息化浪潮的冲击，而发生相应的转型。例如，对城市和近郊的干线公路、地铁、铁路、供电、供气、供热、供排水、污水处理等城市基础设施和市政服务系统，通过引入计算机操作系统，大大提高了城市系统的运转效率。但是，城市生产和生活的信息化程度提高，又带来了新的城市危机。各个领域的现代科技成果的运用，都是一把双刃剑，都可能造成新的城市灾害。与现代科技相伴而来的生物病毒、有害化学物质污染、核辐射、电脑网络病毒等各种形式的灾害，随时都在威胁社会的公共安全。

（3）由于人类对大自然的过度开发和掠夺破坏加剧，城市自然灾害的种类也在不断增加。例如，由于全球变暖和环境污染的加剧，导致温室效应、臭氧层破坏、酸雨污染、大气污染等自然灾害增多；由于气候变暖有利于多种病、虫、鼠、草害的滋生和繁殖，导致生物灾害不断增多；由于长期干旱、过量开采地下水、开矿等导致地壳形变、地下水水位降低、地面沉降、地裂和地面塌陷等突发性自然灾害；等等。

（4）自古以来，城市就是动乱、政变、起义和革命的策源地，现代城市更成为各种社会矛盾和冲突的聚集点。一方面，大量流动人口的进入、城市不断加剧的两极分化，以及城市运转过程中不断衍生的各种城市社会问题，都可能周期性引发城市内部的矛盾和冲突；另一方面，城市作为一定区域的甚至是国家的政治、经济中心，城市也是区域内部甚至整个国家内部社会矛盾的聚集点，各种社会矛盾和冲突，都可能在城市爆发，引发不同规模的静坐、游行示威、动乱，甚至政变、起义和革命。随着现代恐怖主义的滋生和泛滥，城市还成为国内和全球范围内的恐怖分子发动恐怖袭击的首选地。

实际上，伴随着城市化和现代城市文明的发展，各种严重威胁城市公共安全和城市居民生命财产安全的危机事件，一直在不断地增加。许多学者都对现代城市所可能发生的灾害事件进行了分类。我国城市灾害研究者金磊将妨害城市可持续发展的致灾要素归纳为：地震灾害、洪灾与水灾、气象灾害、火灾与爆炸、地质灾害、公害致灾、“建设性”破坏致灾、高新技术事故、城市噪声危害、住宅建筑“综合症”、古建筑防灾、城市流行病及趋势、城市交通事故、工程质量事故致灾等14类。[4]而邹其嘉则认为：“城市灾害通常被分为三类：自然灾害、技术灾害和社会灾害。强烈的破坏性自然事件称为自然灾害，例如，地震、洪水、龙卷风；由于人们认识和掌握技术的不完备或管理失误给人类生存造成的巨大破坏性影响，称为技术灾害，最常见的技术灾害是火灾和爆炸，其他的还有交通事故、核电站事故等；而人类的故意行为则归于社会灾害的范畴，主要有战争、骚乱、凶杀、恐怖主义等。”他还系统地描述分析了现代城市可能发生的主要灾种，如城市地震灾害、城市洪水灾害、城市气象灾害、城市地质灾害、重大传染病、火灾与爆炸、城市生命线系统事故、重大工业事故、城市环境污染公害、恐怖袭击、信息安全灾害等的具体情况。[5]根据美国纽约市危机管理办公室对纽约市可能发生的危机事态的界定，从建筑物的坍塌或爆炸、一氧化碳中毒、海岸飓风、传染性疾病爆发、地震、炎热酷暑天气、严寒天气、诸如龙卷风和雷电以及暴风雨等恶劣天气、火灾、有毒或者化学物质泄漏、公用设施故障，到社会秩序动荡、恐怖袭击等，可以发现，随时可能爆发的威胁人们的生命和财产安全的突发性事件，几乎涵盖了纽约城市居民生活的每一个层面。

第二，随着现代城市的发展和城市在国家政治经济生活中的地位的提升，城市灾害的规模也不断增大，对城市以至整个国家的经济政治秩序和人民生命财产所可能造成的损失不断增加，城市灾害的爆发呈现群发性和整体联动性的新特征。现代城市是人口和财富等各种社会要素高度聚集、社会功能高度发展的复杂的社会政治经济系统。20世纪以来，随着社会经济的迅速发展，大量农村人口流入城市，导致城市人口激增。目前全世界城市和工业的占地面积只有地球陆地面积的0.3％，但人口却占世界总人口的40％左右，而且这一比例还有进一步发展的趋势。1950年全世界500万人口以上的超级大城市只有6个，100万人口以上的特大城市只有71个，到1982年分别达到25个和207个。纽约、东京、北京、上海等都是人口超过千万的城市。同时，城市的经济密度越来越高，在有限的土地面积上，集中建设的摩天大楼和工商业设施中，集中了全球最大工商业公司的总部、银行和保险公司，现代社会经济发展所创造出的巨大财富，越来越集中于少数国际型大都市中。许多大中型城市是一定地域范围甚至是一个民族国家的政治、经济、金融和文化中心。现代城市的聚集性特征，使它同时也成为各种人为灾害和自然灾害极易爆发的地方，一旦发生灾害，不仅容易造成城市本身巨大的人员伤亡和财产损失，而且往往还会影响到与其相联系的整个地域的经济、政治和社会秩序。现代城市尤其是大城市，是作为一个复杂的巨系统而不停地运转着，一旦系统的任何一个环节出现问题，都可能导致全局的瘫痪。越是发达的文明，在灾害的冲击面前，越是脆弱。

现代城市的聚集性，使城市灾害具有多样性、时空耦合和链状分布等群发性[6]和整体联动性的新特征。以城市地震为例，现代大城市一旦遭遇地震的突然袭击，就可能使长期建设的城市变成一片废墟，造成惨重的人员伤亡和巨大的财产损失。同时，地震还可能严重破坏城市生命线系统。地震致使城区道路开裂、立交桥倒塌、铁路扭曲、机场损坏，毁坏城市的电力系统、通讯网络、上下水道、煤气管道等，使整个城市陷入混乱之中。地震灾害还可能引发一系列次生灾害，引发不同程度的水灾和火灾，各种危险品、易燃品、易爆品的爆炸，各种传染病的流行，城市社会秩序的严重混乱状态等。1995年日本阪神大地震、2001年美国纽约市所遭遇的“9·11”恐怖袭击事件、2003年8月北美地区大停电事件等一系列现代大城市的危机灾害事件，都充分地展示了现代大城市危机事件的群发性和牵一发而动全身的整体联动性的特征。

第三，现代城市灾害波及和影响的范围不断扩大。现代城市化是和全球化并驾齐驱的，第二次世界大战以后，尤其是20世纪70年代以来，随着现代市场经济的发展和交通、通讯技术的发展，全球化逐渐成为影响和塑造现代经济和社会结构的一种主要因素。全球化的世界，是一个高度开放和相互依存的世界，各种市场和社会要素冲破了传统文明所设置的种种壁垒，在一个自由开放的秩序中自由流动。全球化在带来全球范围的整体开放和相互依存程度提升的同时，也推动了民族国家内部和民族国家之间的区域性的开放和相互依存。人类文明的这一新的发展趋势，也致使一个地区、一个城市爆发的危机灾害，所可能冲击和影响的范围不断扩大。发生在任何一个地方的危机，都可能迅速扩散，冲击其他国家和地区，蔓延到整个区域甚至整个世界。近年来爆发的亚洲金融危机、伊拉克战争、朝鲜核危机等社会危机事件，疯牛病、口蹄疫、SARS疫情、禽流感疫情等急性传染性疾病自然灾害，都波及到众多国家和地区，对世界各国的政治、经济都产生了严重的影响。

[1] 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第159页。

[2] 谢本书：《东方城市的历史发展》，载《云南教育学院学报》1995年6月，第11卷第3期。

[3] 《亚洲周刊》，1994年4月20日，转引自《光明日报》，1994年5月15日。

[4] 参见金磊：《城市灾害学原理》，气象出版社1997年版。

[5] 邹其嘉：《城市灾害应急管理综述》，载丁石孙主编：《城市灾害管理》，群言出版社2004年版，第21—50页。

[6] 高汝熹、罗守贵：《大城市灾害事故综合管理模式研究》，载《中国软科学》2002年第3期，第110页。