财政补贴助力农险发展

刘新立

在2017年3月7日举行的第十二届全国人大五次会议“推进农业供给侧结构性改革”记者会上，农业部部长韩长赋指出，要解决农业融资难问题，需进一步推进农业保险发展。财政部部长肖捷在“财政工作和税收改革”的记者会上表示，要支持完善农业保险保费补贴制度。

我国的农业保险保险费补贴政策，是按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，在农户和地方自愿参加的基础上，由财政为投保农户提供一定的保险费补贴，引导和支持其参加农业保险的政策，自2007年实施以来，已经历了十年的发展。农业保险作为化解农业生产的自然风险、缓解自然灾害所造成的损失的有效手段之一，被多数国家所推崇和运用，国内外农业保险的实践证明，其发展离不开政府的支持和政策引导。但与国外的农业保险发展不同，中国农业保险的实践相对来说起步较晚，发展历程较短，并且此前一直缺少政府层面的支持和引导，直到2003年十六届三中全会中明确提出要探索和建立农业保险制度之后，2004年“中央一号”文件提出要大力建设我国的农业保险体系，选取部分产品和部分地区先行试点，并在有条件的地区对参加种植业或养殖业保险的农户给予相应的保费补贴，我国开始尝试以黑龙江阳光农业相互保险公司、吉林安华农业保险股份有限公司、上海安信农业保险股份有限公司以及法国安盟保险成都分公司等不同形式的专业农业保险公司经营的方式，农业保险的发展开始有了起色，2007年中央财政开始试点保费补贴之后，农业保险迅速发展，补贴品种已由最初的种植业5个，扩大至种、养、林三大类15个，基本覆盖了关系国计民生和粮食、生态安全的主要大宗农产品；补贴区域已由六省区稳步扩大至全国；补贴比例也在逐步提高，并结合区域、险种情况实施了差异化补贴政策。2016年，中央财政拨付农业保险保费补贴资金158.30亿元，同比增长7.47%，是2007年的7倍多，带动全国实现农业保险保费收入417亿元，为2.04亿户次农户提供风险保障2.16万亿元。而今，我国的农业保险市场已经成为世界第二大农业保险市场。

此次出台的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，进一步强调了逐步构建市场化农业生产风险分散机制，更好服务“三农”的宗旨，坚持“中央保大宗、保成本，地方保特色、保产量”的基本要求，以建立多层次农业保险体系，满足多样化农业保险需求，其在补贴政策、保险方案、保障措施、预算管理、机构管理和监督检查等方面都做了进一步规范的规定。其中，在补贴政策方面提出，按照事权与支出责任相适应的要求，明确中央财政提供保险费补贴的农业保险标的，为关系国计民生和粮食、生态安全的主要大宗农产品。同时，鼓励各地结合本地实际和财力状况，对特色险种给予一定的保险费补贴支持。

保障水平较低，是目前农业保险发展的瓶颈之一。国外农业保险的发展过程中，保障水平逐步提高，这也是很多制度的发展趋势，即随着各方理解的逐步加深，经验的逐步积累，技术的逐步提升，制度日趋完善。如早年美国的农作物产量保险只能达到平均产量的50%到80%的保障水平，加拿大在二十多年间推行的农场收入保险也只能保障农场在五年间的平均收入的70%。而随着投保人对于提高保障水平的呼声渐高，以及农业保险经营技术的不断发展，美国和加拿大的农业保险保障水平已经提高到85%—90%。由于我国农业生产具有分散化经营以及规模较小的特点，通常对于单个农户家庭的产量数据较难统计，而对于以县或者省为单位的产量信息容易准确地获取，因此可以尝试发展以整个县或者省为单位的区域产量保险。美国在1993年提出以县为单位启动大豆的团体风险计划试点，印度在1999年启动了全国农业保险计划，实施区域产量保险。

区域产量保险与其他形式的农业保险相比，在一些方面具有一定优势。与成本保险相比，首先，区域产量保险能够有效地控制逆向选择与道德风险的发生，因为其赔付的依据是该区域的当期平均产量而非个体产量，可以避免因单个农户的不作为或者不当的风险规避方式而显著增加保险公司理赔的情形，并且，相比个体产量信息而言，区域产量信息更易获得且更准确，在一定程度上能够降低信息不对称问题的影响。其次，保险公司在出险理赔时可不必逐户定损，从而能够减少交易成本。而传统的成本保险在理赔时，则需要保险公司对单个农户的损失情况进行查勘定损，需要农业技术人员去现场进行查勘确定损失的比例，需要耗费较多的人力、物力、财力。最后，该产品要比传统的成本保险保障程度高。成本保险顾名思义只保农作物生产经营的成本，国内通常只包括种子、农药的成本，保障程度极低，在此情形下，农民更需要一种产量保证，即不论在任何情况下都能保证他所期望的产量，从而能够满足自身家庭的需要。与收入保险相比，收入保险指的是被保险人因自然灾害导致产量下降或者由于农作物价格偏离合同规定的价格而导致投保农户收入损失的保险。由于价格风险具有一定的系统性，单靠价格保险很难对系统性的价格风险进行分散，然而只运用产量保险又不能规避农产品价格波动的风险，因此，美国又提出了收入保险，它既承保了农作物的产量风险，又承保了其价格风险，对投保农户的总收益提供保证。但是，国内农作物价格的形成机制缺乏一定的合理性，价格指标的选取并没有统一的规定，而美国的收入保险规定的预测价格和收获价格根据芝加哥期货交易所(CBOT)相应月份的平均期货价格来决定。由于我国期货市场起步较晚，发展并不成熟，各种机制处于不断完善之中，因此选取国内期货市场的价格作为收入保险的价格指标缺乏一定的科学性。

我国农业保险保障水平的逐步提高，需要各方的努力，尤其离不开保费补贴的支持。1月26日，财政部印发了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，进一步完善了农业保险保费补贴制度。此办法的出台对完善农业保险制度，促进农业保险持续健康发展，构建多层次农村金融服务体系，通过金融支持供给侧结构性改革等具有重要意义。