第一章　研究背景与文献综述

1.1　研究背景和问题提出

水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境、经济发展的控制性要素。水资源的数量和质量直接关系到人们生活水平和经济发展状况。从供给看，水资源总量是有限的，在一个流域或区域内的水资源总量是有限和不均的：表现之一是人均供水资源占有量少。我国淡水资源总量为28000亿立方米，占全球水资源的6%，我国人均水资源量2200立方米，约为世界人均水资源量的1/4，在世界上名列110位。表现之二是与气候条件的变化带来的水资源时空分布不均。在季风作用下，我国降水时空分布不平衡。2016年，我国北方6区水资源总量5592亿立方米，占全国的17.2%；南方4区水资源总量为26873亿立方米，占全国的82.8%。表现之三是水资源年际、年内变化大，水旱灾害频繁。大部分水资源集中在汛期以洪水的形式出现，水资源利用困难，且易造成洪涝灾害。

同时水资源的质量则呈现持续恶化，水质型缺水问题日益严峻：表现之一是全国的污水排放量快速增长，对水资源造成严重破坏，加剧了水资源的紧缺程度。据统计，全国废污水排放量1980年的310亿吨增加到2017年的758亿吨。表现之二是七大流域水质不容乐观。2016年全国七大水系评价中Ⅰ～Ⅱ类断面数所占比例为51.8%，其中松花江水系、淮河水系Ⅰ～Ⅱ类断面数所占比例不到30%，分别为20.8%、22.2%，在省界之间水体水资源质量Ⅰ～Ⅲ类只占48.6%，表明政府水资源管理在流域、区域间协调存在不足。其表现之三是目前全国已形成区域地下水降落漏斗100多个，面积达15万平方千米，有的城市形成了几百平方千米的大漏斗，使海水倒灌数十千米。在水资源量相对丰富的南方，一些城市也出现水质型缺水。从需求看，《中国可持续发展水资源战略研究》分析估计，按照我国目前正常需要和不超采地下水，中国年缺水总量在300亿～400亿立方米。若考虑人口自然增长的因素，预测到2030年人口增至16亿时，人均水资源量将降至1760立方米，接近国际公认1700立方米用水警戒线，水资源形势将更加严峻。我国在一段较长时期粗放型开发利用水资源，片面追求经济的高速增长，忽略了水资源与人口、经济协调发展。不合理的用水方式，进一步加剧了我国水资源问题的严重程度，使得我国缺水呈现出资源型缺水、工程型缺水和水质型缺水三大特点。尤其是进入“十二五”，随着人口数量的增加、工农业生产规模的持续扩大，以及城市化水平和城市化率的大幅提高，对水资源的需求日益增长，使得水资源的供给与需求矛盾更加突出。2011年中央“一号文件”明确了今后全国年用水总量力争控制在6700亿立方米以内。水资源供需紧张、水旱灾害频繁和生态环境日益恶化的局面，要求我们必须逐步建起水资源高效集约式的利用模式，以水资源的可持续利用维持经济社会的可持续发展。

在此水资源总量有限、水质不达标和需求稳定增长矛盾下，我国相继在2002年出台了新《水法》，并在2009年、2016年进行了修改；2008年出台了《水污染防治法》，并在2017年进行了修正；2006年颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，并在2017年进行了修正；2016年我国出台了《水权交易管理暂行办法》。这些法律和条例的出台在宏观以及微观上通过建立流域管理与区域管理相结合、总量控制与定额管理相结合的水资源管理制度，建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，使节水和每个用水户的经济利益挂钩，建立节水型工业、农业、服务业，才能实现节水型社会的目标，实现水资源的高效利用、优化配置和全面节约，促进经济、资源、环境协调发展。尤其是新《水法》中增加了市场对水资源配置的基础性作用，对原有过多的计划配置进行了优化。取水许可制度、水价改革、水利工程管理体制改革则进一步在微观上去理顺水资源管理原有体制的不足。这中间既有计划配置，也有市场配置，甚至某些环节需要用水户协会配置对原有配置补充。问题的关键是计划、市场和用水户协会配置范围在水法、条例和通知没有明确，同时政府制定者仅考虑供水户、用水户利益，而没有专门站在供水户和用水户视角去系统研究水资源管理。这就容易产生配置手段之间不协调，不同视角会得出不同配置的效果。

基于多元视角下不同配置手段的节水研究正是基于水资源供需失衡和水资源管理体制没有完全理顺背景下提出来的。由于水资源总量有限、工程型水资源利用趋于上限和水资源水质恶化，同经济发展、人口增长导致用水需求稳定增长的矛盾，使得单一配置手段已经不能适应水资源管理要求。同时，水资源不仅是一般性生产要素资源，还是基础性的自然资源，还是战略性的经济资源，正是水资源的这种公益性特征、生态特征和不可替代特征，水资源合理配置才显得十分重要。在此情况下，如何合理配置水资源，尽量满足各类用水需求，解决资源型缺水、工程型缺水和水质型缺水问题，以及水资源管理体制变革适应多元配置手段的需要成了很重要的研究课题。本研究结合笔者主持的江苏省博士研究生创新基金项目“基于政府、供水户和用水户三者的节水制度系统分析”（CX08B-047R）以及对大中型灌区和用水户协会调研的基础上，综合全面考虑水资源参与者，以及水资源不同配置手段，并把这两者有机结合起来。从水资源管理参与者——政府、供水户和用水户出发，借助水资源配置手段计划、市场和用水户协会，原则是哪种配置方式综合评价最好就采用哪种配置。突破传统的政府视角思考过多，水资源管理计划配置手段过多。引入了供水户作为专业化分工产物，作为中间商管水新主体对政府进行部分取代。在配置手段上引入了用水户协会作为水资源配置新手段。通过这两大变革来解决水资源管理中视角和配置手段过于单一问题。其节水研究内涵除水量外，还应包括水质稳定和提高，水资源高效利用。这就形成了本研究所要研究的基本问题就是站在政府、供水户和用水户不同视角去分析计划、市场和用水户协会配置内容、比较优势和作用范围，以及如何优化等问题。并在此基础上，将其多元视角统一于政府框架下。最后将其理论分析框架应用到节水主要方向中的农业节水和水资源水质稳定提高的研究中。需要注意的是，本研究的节水研究一方面是水资源量的合理利用，利用率的提高，从而达到节约水资源，这在本研究第六章中得以体现；另一方面节水研究包括水资源质的稳定与提高，从而符合不同层次用水需求，这在本研究第七章中得以体现。而前面四章的理论研究是对水资源水量和水质的总体研究。