2.1　政府视角下计划配置的节水研究

2.1.1　计划配置的现状和不足

计划配置是指计划机制占主体地位的资源配置方式，是通过计划机制发挥作用来实现资源配置的。水资源计划配置是政府利用行政等级并通过行政权威实行预定计划的科层管理，具有科层管理的一般特性和政府区别于企业的行政管理特点。由于历史形成、路径依赖、政府偏好和水资源公共性等原因，计划配置一直是水资源配置的主要方式，当前我国政府计划配置主要集中在行政区域管理和流域管理。我国现行的新《水法》规定：我国水资源的行政区域管理由三级构成：即国家级、省级和县级，这三个不同的管理层次分别承担着我国水资源宏观管理、中观管理和微观管理。以流域为基础水资源管理，集中在整个流域的供需平衡、水环境和水生态保护、水利设施布局及其成本，并核发取水许可证和制定污水排放标准。新《水法》精神要确立流域管理应与区域管理相结合，两者并重。流域管理主要是整个流域统一管理，行政区域管理主要是分地区分部门管理。从新《水法》的规定和体现立法精神看，流域管理机构侧重于宏观管理、省际协调管理、多目标全局性管理、监督管理，流域管理机构应重点抓好流域内带全局性、涉及省际间以及地方难以办到的事，并为流域内的行政区域实现水资源统一管理创造条件。行政区域管理侧重于本区域具体管理、本区域用水户利益协调管理、具体监督管理。区域管理与用水户的利益、经济社会的发展联系更直接、更密切，同时行政区域管理要为实现全流域水资源统一管理奠定基础、提供保障。这里的问题是流域管理和行政区域管理如何结合，如何并重，如何协调。在理论和实践中计划配置的流域管理和区域管理出现了不少问题。

第一，流域取水管理没有统一，地方各级水行政主管部门具有取水许可管理权限，除由流域管理机构负责的取水外，其他的取水由县级以上地方水行政主管部门负责，具体分级权限由省、自治区、直辖市人民政府规定。这样的取水管理体制必然带来各级地方政府从自身考虑，陷入“囚徒困境”。区域理性与流域理性冲突带来的博弈结果就是各地区多取水。这种现状和体制安排不会带来用水总量减少，各地区间必然出现用水不平衡。这就要求流域管理机构要形成水资源统一管理，规范和协调各区域取水行为。在流域机构协调下加强行政区域合作博弈和建立互助机制。第二，区域管理与流域管理的博弈会产生对本区域有利按照流域管理要求办，对本区域不利就不按流域管理要求办。区域经济发展与水资源统一管理矛盾，必然遏制地方政府发展冲动。所以在地方经济发展前提下，水资源需求相对于水资源不足情况下显得日益紧张。要改变现状首先改变过快追求地方经济增长的前提假设，不单纯以经济考核为目标，还包括如何量化经济发展跟节能减耗的关系，把水资源消耗量和水质质量同GDP的产出量联系起来，把节水指标作为地方政府的考核指标。第三，在流域管理和区域管理实际中很难确立流域管理机构领导地位。目前我国流域机构在实践中还是科研事业机构，而且流域机构长期内部政事企不分，行政地位不明确，缺乏生机与活力。流域规划与现实众多机构、行政部门割裂，在执行层面减弱水资源计划配置效果。《水法》对水资源的配置和经营权没有明确规定，可操作性不强。同地方政府行政机构相比，在计划配置的行政等级中流域机构管理效果和执行力在实践层面往往比理论层面更弱。同时，管理实践中水资源管理监督在立法和实践层面存在不足。从而，地方行政区域管理自利行为得不到修正。如何赋权流域管理机构转变为管理性实体机构，真正做到流域管理与行政区域管理的上下级关系，与计划配置中行政等级地位相匹配。第四，流域管理和行政区域管理都涉及监督管理与具体管理，这里的问题是政府的监督管理和具体管理如何分离，新《水法》没有给出具体操作，地方政府角色的多元化与流域机构专业化如何保证其监督独立性和权威性。同时还要防止政府在监督管理中利用自身优势在具体管理挤占市场配置和用水户协会配置范围的行为，而对自身具体管理越位行为监督又不足，导致其行为无法修正，从而使得市场配置和用水户协会配置被扭曲。第五，政府行政管理其中水平方向涉及水利、建设、环保、国土等多个部门，多头治水的结果是把水资源从水量、水质、水利用等方面分割开，有利于各部门利益就会多管，不利于各部门利益就会少管，以至于不管。这其中涉及两层关系：部门切割式管理与政出多门以及水利主管部门垂直机构与地方政府的结合协调。做好水行政主管部门与水资源开发利用部门的协调，对多头进行最大整合，形成水务一体化管理。做好水利主管部门垂直机构与地方政府的结合协调，注重在加强流域宏观调控的基础上，做好与行政区域管理协调。第六，现有职能存在分割、交叉和重复现象，如水量和水质。流域管理涉及的内容不全面，没有完全涉及水资源的全面管理内容。同时，各项法规规定的管理体制存在较大差别。如《水法》中的水资源保护强调，应按照流域管理与区域管理相结合的体制，而《水污染防治法》中规定了水资源保护以区域管理为主的体制，这也说明现有职能定位不清，计划配置的行政管理主体之间缺乏有机的衔接。

2.1.2　政府视角下计划配置的内容与比较优势

前一节对计划配置现状进行了简单的论述，得出由于水资源的公共性和稀缺性，以及其流动性、外部性、不稳定性等特殊性，政府需要进行计划配置以满足其特殊公共产品要求。

本节将从政府视角具体分析计划配置的内容与比较优势，从而证明政府进行计划配置的必要性。政府视角下计划配置的内容包括：第一，政府计划配置完成对水资源总体规划，水质相关标准制定，水量制度的分配等基础性工作。政府必须站在社会、经济、生态可持续发展的宏观视角来制定水资源总体规划，总体规划思路应从各主体微观需求和水资源承载力两方面进行协调规划。而这是市场配置逐利性和用水户协会配置微观性难以做到的；政府在水质要求上必须制定相关标准，水资源排放必须达到水质标准要求。对违反规定用水行为必须建立相应惩罚制度，使得水质与水量做到统一，水质能够保持稳定；水量分配是政府计划配置关键性的工作，这涉及全国水资源南北、东西调量分配问题，同一流域不同区域间政府分配问题，以及在产业间和城乡间分配问题。这种协调单靠市场配置交易是难以做到的，需要政府计划配置行政权威性进行协调，平衡代表各级主体间的利益，做好水量制度初始分配。例如，在流域管理中，水资源的特点是东部区域是下游，西部区域是上游。而在经济上，东部区域经济较西部区域发达，可通过提高西部水资源利用效率，建立东部补偿西部，加大对西部节水投入，从而使得更需要水资源的下游地区获得相应的取水量。政府视角下计划配置还应包括对地下水配置进行规划，制定地下水开采标准和开采总量，规范开采对象行为。第二，水资源水质水量的立法、制度建设。根据前一节不难看出，当前我国水资源相关法律制度还存在着立法供给不足、职能不清、部分重复等问题。同时现行的法律制度对水质水量具体管理操作性不强，与水资源相关法律的配套文件还不健全，还没有完全覆盖管什么、怎么管水资源的问题。跟立法制度相关的政府职能机构建立还没有完全配套。所以，政府计划配置应加强对立法制度和职能机构的配套建设，增强立法的完善性、可操作性，以便政府在水资源水量水质管理中有法可依、有据可循。第三，政府完成计划配置职能机构设置。执行计划配置，需要相应政府职能机构。政府的职能机构状况在很大程度上决定了计划配置实践状况，这是政府进行计划配置自身建设的关键所在。政府需要从计划配置需要出发对相应机构做一调整，并以满足水资源合理配置为前提。以政府计划配置效率为要求，进行计划配置相关职能机构改革。第四，大中型水利设施需要政府计划配置投资才能完成。一方面政府计划配置需要借助于大中型水利设施才能完成，另一方面大中型水利设施需要政府投资才能建立起来。所以，政府计划配置过程也是对水利项目投资过程，而这些具有公益性或者公益性和经济性交织在一起的大中型水利设施难以通过市场配置和用水户协会配置得以完成的，必须通过政府计划配置。因此要求政府对大中型水利设施投资要有合理规划，做到社会、生态、经济协调可持续发展。第五，建立水资源管理的信息系统。流域水资源是一个结构复杂、因素众多、作用方式错综复杂的系统，流域水资源管理中蕴含着巨大的信息流，如果没有流域信息系统，政府的计划配置做不到科学、有效配置。因此，流域多因素性、多目标性、复杂性必然要求政府建立水资源的信息支持系统，才能做出及时、正确的计划配置。

政府视角下的计划配置具有比较优势：第一，政府计划配置确立水资源配置初始格局，为其他配置运行打好基础。多元配置作用不是取代关系，而是互相完善。任何一个配置都解决不了水资源合理利用问题。而政府计划配置为市场配置和用水户协会配置奠定了基础。第二，计划配置便于政府掌握各流域水资源水质水量相关状况，并能及时做出反应。这是市场配置和用水户协会配置不能完全做到的，水资源的特殊公共产品要求政府及时了解水资源的水质水量状况，以便做出及时有效的决策。第三，政府视角下的计划配置具有协调性、渠道性、监督性比较优势。只有政府权威性能对水资源配置进行协调，而且这种协调在对象不多时具有比较优势，确保用水公平安全；政府计划配置的职能机构是水资源管理的重要渠道，完成着对上对下执行；计划配置中的政府监督职能是完善水资源多元配置的重要举措。

2.1.3　政府视角下计划配置的委托代理问题

政府视角下的计划配置无论是行政区域管理还是流域管理，核心都是计划配置的运作机制如何设置及优化。政府计划配置管理中都涉及委托代理关系，这就形成了本节所要分析的计划配置的委托代理问题。其委托代理关系的垂直方向：中央同水利主管部门，水利主管部门同流域机构；其水平方向：地方政府同水利主管部门，地方水利主管部门、流域管理部门同各级地方政府。纵的关系为中央政府和地方政府实行两级领导管理，地方政府对区域内的水务活动具有实质性的决定权，但同时接受国家各部委的业务指导，显然各级部委之间目标不完全一致，以及信息不对称，导致了各级部委同地方政府之间的以及地方政府、水利主管部门各级之间的委托代理问题；横的关系为水利主管部门负责全国水资源统一管理工作，同时委托其他部门协调负责相关水资源管理工作，显然“多龙管水”之间目标行动差异，以及信息不对称，导致了各级部委之间的委托代理问题。除此纵横交错关系外，还涉及其他主管部门的涉水业务同中央的委托代理关系。而中央的最终委托人是各类用水户，各类用水户委托中央政府部门计划配置好水资源。具体委托代理关系如图2-1所示。

不同级政府间目标与职责的差异，缺乏对政策执行者的有效监督，以及委托人缺位使得政府在计划配置过程中出现委托代理问题。委托代理问题由于信息不对称，导致了代理人没按照委托人意愿做事，即委托人和代理人目标行动不一致，从而导致代理人采取了不利于委托人行为。政府水资源计划配置，由于水资源越来越紧张和水资源污水处理成本较高，拥有水资源分配权和排污权的各级行政主管成为寻租对象，从而出现劣币驱逐良币现象，水资源配置效率不高。真正需水、用水效率高的用水户得不到满足，水质状况会越来越差。政府水资源计划配置中，委托人评价代理人在信号传导中存在两类指标，一种是显性指标，一种是隐形指标。由于显性指标Xi（i=1，2，…，n1）易于观察，对委托人来说成本较低；隐形指标Yj（j=1，2，…，n2）难以观察，难以监督，成本很高。从而在成本上隐形指标监督成本过大，即f（Xi，Yj）≥f（Yj）≫f（Xi），正是由于显性指标对委托人巨大的成本优势，导致代理人过多采取显性指标的行动，弱化了隐形指标。从而使得水资源计划配置代理人偏离了原来委托人的目标。政府水资源计划配置中，由于委托人难以监督代理人行为，代理人存在着道德风险问题。道德风险是指各自管理者利用信息的不对称，通过减少自己的资源投入或采取不诚实的利己主义行为，来达到自身效用最大化的目的，从而影响组织效率。水资源代理人的道德风险主要包括代理人的偷懒不作为行为、自利行为、“伪真”行为。“伪真”行为就是作为代理人的各级政府，在采取了不利于委托人的行为后，又采取了掩盖其真实行为的后果，把后果部分伪真或过多强调由于水资源不确定因素导致了委托人没有及时采取弥补偏离目标的措施，从而使得代理人行为得不到修正，最终使得问题后果大于委托人所能观察到的。

政府水资源计划配置存在着多层多级委托代理问题，如图2-1所示。垂直方向的委托代理问题，是水资源管理主体上是国家与水利主管部门之间层与层委托关系，各层之间目标行动不完全一致，层次越往下目标行动越多越具体，中央目标配置用好水资源，保护好水质，做到有效节水。流域机构目标除此之外，还有来自于其他方面的利益，由于寻租、显性指标大于隐形指标、自利行为、伪真行为。同时信息也不完全对称，上级委托人无法完全监督下级行为过程，只能观察到结果。流域机构计划执行就会偏离中央以及水利主管部门的委托。水平方向的委托代理问题，是地方政府与流域机构互为委托代理，一方面流域机构委托地方政府管理好本区域水资源，另一方面地方政府委托流域机构及其水利主管部门协调好区域间分配和用水户取水问题。这里也存在着双方的寻租问题，显性指标大于隐形指标，道德风险问题。从图2-1中不难看出，代表区域管理和流域管理都受制于地方政府和水利主管部门，这两者没有很好界定。同时水利主管部门在监督管理和具体管理中相重合，以及难于监督地方政府行为。也就达不到新《水法》所真正要求的区域管理与流域管理相结合，监督管理与具体管理相分离。水利部门主体各级委托，使得代理监督成本大，管理交叉重合，管理效率不高。

综上所说，不难看出政府视角下计划配置对管理者和用水户做不到真正激励，由于信息不对称、传导机制不畅，产生的委托代理问题使得真实的用水需求得不到反映和节水效率得不到提高。要解决此问题就是激励各级代理人，以针对出现寻租问题，显性行为大于隐形行为，道德风险问题。首先来自于政府内部激励，通过对代理人资产审计、不确定监督、考核指标细化，惩罚机制，信息支持系统等综合的激励方案；其次建立水权市场，利用市场机制解决代理人问题，这是本章第二部分所需要讨论的问题，即政府视角下市场配置对节水的作用；最后建立用水户利益诉求渠道，监督代理人行为，这是本章第三部分所需要讨论的问题，即政府视角下用水户协会配置对节水的作用。

2.1.4　政府视角下计划配置中委托代理的优化

根据前面分析，在计划配置水资源管理中，存在多级多层委托代理关系。多级委托代理问题，就是解决“多龙”治水问题，以及流域机构管理与行政区域管理地方政府权力界定。水资源同其他资源有着本质区别，就是它的强外部性、系统性和流域性。这决定了水资源管理模式也有别于其他资源管理路径。这就需要政府部门打破其固有的路径依赖，以中央政府进行大部制改革为契机，将其他部门涉水业务进行分类，一类跟本部门其他业务相关联，另一类则为相对独立的涉水业务。相对独立的涉水业务都归到水利主管部门，尽量使得水利主管部门做到地表水与地下水，水量与水质，城市与农村，各行业用水相统一。需要各部门综合管理涉水业务，则统一设立协调机构，做到统一指挥，涉及水资源管理规划的则由水利主管部门牵头各部委相关部门和地方政府相关部门。解决好委托代理多级分叉问题，确立水利主管部门统一管理。流域管理与行政区域管理界定，我国水资源管理体制存在问题的核心就是流域管理与行政区域管理两者的法律地位不明。新《水法》仅仅从原则上规定了流域与区域相结合的管理体制，却没有从根源上解决流域管理与行政区域管理出现冲突时的具体操作问题。首先应确立流域统一管理思路，行政区域管理服从于流域管理。其次明确流域管理的重点应是协调、监督和控制，而行政区域管理的重点应是具体管理和组织实施。流域管理对区域管理具有引导、推动和制约的作用，而区域管理对流域管理有配合、补充和延伸的作用。因此，建立由国家流域机构牵头、区域水行政主管部门、省流域机构参加，联合成立水资源流域管理委员会。搞好流域与区域的结合，关键在于提高区域对流域水资源管理重大事宜决策的参与度，充分体现民主协商。解决由于行政区域与流域机构信息传导机制不畅，互为委托代理产生的问题。

各部门的水资源相关管理统一到水利主管部门，通过建立流域管理委员会，将行政区域管理统一于流域机构管理，现在问题的核心就是要解决水资源计划配置中的委托代理多层问题。具体如图2-2所示，在这三层委托代理中，首先各类用水户本身利益不一致，如流域上游、中游和下游，同区域不同行业等各类用水户，必须对最初委托人用水户利益归类分层；其次，由于最终代理人管理着最初委托人用水户，最终代理人部门管理机构，根据最初委托人用水户利益归类分层来进行机构重新优化，满足用水户归类分层需要。而上级委托人流域管理机构协调好各部门管理机构，并进行机构优化以适应部门管理机构优化带来的变化。同时委托人用水户利益归类分层，由最初代理人中央政府根据用水户归类分层需求来优化水利主管部门机构，进而水利主管部门机构优化其内部部门管理机构。也就是在政府组织优化上，从最初委托人需求归类分层，来自下而上从部门管理机构到水利主管部门、自上而下从水利主管部门到部门管理机构优化各级代理人，以至于最大程度优化政府组织机构来满足水资源计划配置。

这三层委托代理关系都面临着委托代理问题，即如何激励代理人，提高管理效率。水利主管部门优化思路，以最初委托人为切入点。在各层自下而上、自上而下委托代理中，通过最初委托人各类用水户归类分层反过来优化部门管理机构，部门管理机构变化促使流域管理机构优化；受用水户需求委托中央作为最初代理人优化水利主管部门，水利主管部门优化流域管理机构。通过双向优化，进行信息和流程双向流通来减少委托代理成本和职能机构管理效率低下问题。监督机制上，由过去纵向监督改为双向监督，建立最初委托人监督平台，激励代理人。在具体操作上，重点流域和地方大型区域水资源问题，完全交由水资源主管部门配置。建立以流域为基础的多方参与水资源统一管理。政府主导，多方面参与，成立流域水资源管理委员会规划好整个流域供需、环境、工程布局及其成本，核放取水许可证，提出污水治理要求。并建立好流域信息管理平台，以减少由于上下级信息不对称所带来的委托代理成本问题，对管理者采取结果与过程相结合考核机制，注重隐形指标随机考核，对相关行政部门的领导建立财产申报和审计制度，解决行政管理效率和管理者激励不足问题。在其他领域可引入水权市场、排污权市场、用水户参与等机制来解决代理人激励不足问题，政府主要是培育这些市场，并为其提供制度、技术、资金等方面的保障。