3.1　国外区域政府协作治理的实证典型

3.1.1　美国大都市区

大都市区是美国最重要的组成形式，其居住人口占全美总人口的80%以上，经济贡献更是占到了经济总量的90%，但由于每一个大都市区里都包含了众多的地方政府，而且各地方政府行使独立职权，于是导致了地方政府行政“碎片化”现象严重，行政效率低下，继而导致了公共产品缺失和公共政策难以实现等情况。为了解决大都市区面临的这一重要问题，美国在各大都市区构建了统一的行政主体，这种类似于大区政府的机构在跨区域公共产品的提供中带来了更集中的行政资源，并表现出了更高效的决策能力。

具体来说，美国很多的大都市区都会采用“双层的”大区政府体系，相较于单层的政府体系来说，“双层的”大区政府体系组建起来更容易。顾名思义，“双层的”大都市区政府体系是由一个大区政府和若干个地方政府这两层政府组成，大区政府主要履行区域性职能，地方政府主要履行地方服务职能（如表3-1所示）。大区政府和地方政府并没有上下之分，只是职权分工不同而已，具体的分工由法律规定。而单层的大都市区政府体制则是各个地方通过兼并或县市合并，创建一个统一的大都市区政府，这个统一的大都市区政府是该区域唯一的行政主体。县市合并一般基于自愿和民主投票，而合并后带来的短期效益比较有限，各方的利益也通常不一致，所以县市合并成功的例子很少见。

美国佛罗里达州的迈阿密—戴德县政府是一个典型的“双层的”大都市区政府体系，其“双层的”政府体系经历了几个阶段才得以成立。美国区域行政制度的建立在“二战”后随着城市大幅度向农村扩张而变得亟待解决。1945年州议会否决了把迈阿密市与戴德县合并的提议，但是设施建设、设施使用的不经济给双方政府带来了沉重的负担和极大的浪费，这种状况的日渐加剧对双方加强协作的要求也越来越强烈。基于此种背景，迈阿密市与戴德县通过结构性改革建立了“双层的”大区政府体系，经民主投票同意并修改州宪法成立了综合性的大都市区政府，大都市区政府（上层政府）负责提供其县域内非城市地区的所有服务，而27个自治市的服务由大都市政府和所在市的政府（下层政府）共同负责。上层政府和下层政府之间的职能分工非常明确。都市区政府由一名执行市长（mayor），一名县域行政总裁（country manager），13名委员（commissioner）组成，每个委员代表一个地区，任期四年。大都市区设有议会，法院、检察院和负责规划、预算、财税、警务、消防、运输、通信、人力资源、信息与技术、住房与环境、消费者服务、废弃物处理等机构。市一级政府由一名市长，一名城市行政总裁（city manager）和五名委员组成。他们都是由选民选举产生的，市委员会定期举行会议，有权通过条例、法规，并行使其他职权。这种双层管理模式一方面照顾到全区的统一发展，另一方面又可照顾到地方事务和私人部门的管理。这符合西方的理念和行政管理方式，因此很多地区采用了这种模式。

值得一提的是，美国虽然是联邦制国家，但其在司法方面表现出了相当的权威性。联邦体系因其适应美国的国情而表现出极大的优越性，但相应的缺陷也同时存在，主要表现在两方面：第一，联邦体制并没有制定出全国一致性的行政管理、法律、司法裁决等相关政策法规；第二，各州之间不存在顺畅的沟通渠道，这就使得各州之间的矛盾难以化解。

在这种情况下，政府权威型的特点发挥了重要的作用。

首先，国会的权威性，体现在其优先权上。在地方保护主义或者各种利益集团的压力及影响下，各州为了确保自身的利益往往会利用宪法赋予的合法权力相互设置贸易壁垒，争夺资源，最终造成整个国家的利益损失。因此，为了规范市场，避免各州的贸易限制和贸易壁垒对自由贸易产生破坏，国会有权利执行凌驾于各州所制定的存在矛盾和对立的法律之上的全国统一的法律。国会优先权可以在很大程度上协调各州之间的关系，维持整个国家市场经济的正常运行，防止各州为了自身的短期利益造成国家利益的损失。国会优先权在消除州际贸易障碍、保护全国市场规则方面起到了非常大的作用，例如，美国国会在1887年通过了《州际商务法》，1978年通过了《航空解除管制法》，1980年通过了《汽车运送法》，1982年通过了《公共汽车管理改革法》，这些法律对于防止各州之间的贸易限制和壁垒，维持贸易自由起到了很大的作用。

其次，最高法院的权威性，体现在司法裁定上。美国最高法院所扮演的仲裁人的角色在美国的州际关系中也至关重要，美国宪法中的一些词语的“模糊不清”需要司法机关进行合理的解释。美国州际关系的发展方向是由宪法决定的，而州际关系的发展边界是由司法裁定框定的。最高法院通过对具体案件的裁决，充当宪法条款的解释者，同时也充当州际冲突的裁决者。法院通过司法裁定打破州际壁垒的第一个案例是1824年的吉本斯诉奥格登案，这个案件的起因是由美国人富尔顿发明了汽船，向纽约州议会申请专利权进行垄断的汽船经营，纽约为了保护本州的利益，州议会立法规定凡是在纽约州内经营汽船业务都要得到富尔顿的许可，这样就极大地影响了其他州开展汽船业务。后来，奥格登抗议这种做法，却没得到州政府、州议会、州法院的支持，无奈他只能向富尔顿购买了经营权。然而，另一个美国人吉本斯对这项制度十分不满，由于他的汽船在奥格登的辖区内营运，于是吉本斯提起了对奥格登的诉讼，直到这起案子上诉到美国最高法院⁽¹⁾。案件的审理涉及的主要问题是根据美国宪法规定管理州际贸易的权力在联邦，州议会是否有权立法，以马歇尔大法官为代表的最高法院的判决是纽约州设立汽船垄断的法律与联邦法律相抵触，因此无效，从而打破了地方保护主义的枷锁，为汽船商贸及其他经济的发展打开了大门，也为反垄断制度开了先河。

此外，美国的文化背景向来体现着“民主自由”和“地方自治制度”的传统，在这种大环境下建立一个统一的大都市区政府是非常有难度的。但是有很多单个地方政府没办法解决的跨区域问题需要由更高层的组织参与沟通协调才能得到解决，为了解决这些问题，地方政府协会应运而生，这种协会属于一种具有特殊协商、协调功能的联合组织，其建立基于自愿联合原则，并且需要获得联邦政府和州政府的授权。美国很多大都市区都成立了地方政府协会，全美大约有700个这种协调机构。美国许多区域采用的就是这种复合治理模式。在美国设立统一的大都市区政府相对来说比较难，即使建立“双层的”大都市区政府体系也需要议会审议通过、选民投票通过等程序，因此，在美国实行联合治理模式的区域相对比较少，这与美国强大的“地方自治制度”传统和“民主自由”的文化背景有很大的关系。复合治理模式兼具权威与联合的性质，以其灵活、方便的特点被很多区域采用，在美国很多大都市区广泛设立这种机构，它们是在地方政府自愿联合并且获得了联邦政府和州政府支持而设立的地方政府协会。以1961年成立的旧金山湾区政府协会（The association of Bay Areas governments, ABAG）为例，最初对于旧金山湾区政府协会的职能定位是大都市区发展规划咨询机构，后来经过不断的发展，旧金山湾区政府协会所涵盖的地方越来越多，在顶峰时期，旧金山湾区政府协会的资格成员囊括了9个县和101个城市，与此同时，旧金山湾区政府协会处理的事务也越来越全面，发展到了区域性废弃物处理和空气质量控制计划等方面，影响力非常大；再如南加州政府协会（southern California association of governments, SCAG），作为美国管辖面积最大的地方政府联合组织，其资格成员囊括了洛杉矶县等6个县和100多个城市，覆盖的区域面积达到了10万平方公里，区域人口将近1500万人。南加州政府协会设立董事会，董事会成员必须是通过民选产生，区域内的重大事项必须经董事会表决决定。

3.1.2　欧盟地区

欧盟地区是区域协作治理领域中的成功实践，这主要源于它有相对较为完善的长效合作模式以及区域内的较为和谐的利益让渡机制⁽²⁾。整个地区现有成员国28个，人口约5亿，经济社会发展水平很不平衡。可以说欧盟并不是一个国家，而只是一种主权联盟形式，或者说是一种新型整体，其成员国基本上在一个约定下，也就是在《欧洲联盟条约》（Treaty of Maastricht）的规范下进行合作和竞争。这个条约包含两个部分，一个是《欧洲经济与货币联盟条约》，另一个是《政治联盟条约》，分别从经济和政治两个方面规定了各成员国的权利义务，是联盟得以实现的基础。

具体来说，欧盟区域内的各个国家之间会通过五种方式在合作的基础上进行磋商，第一种是相互调整，这可以理解为是一种自愿行为，可以依据市场要素，也可以根据本国或者他国意愿进行自由调整式的合作。第二种是政府间协商，是相互调整方式的高级演化，也就是通过首脑会议、欧盟委员会峰会等形式，将彼此间的合作意愿转化为具有约束力的条约，并相对固定下来。第三种是超国家方式，也就是超越区域内国家间的联系，建立在整个欧盟地区之上，如通过欧盟法院、欧洲中央银行等进行交往，但是此种方式一般是建立在国家间已经产生共识的基础上，但无法对产生争议的内容进行规范。第四种是第二种与第三种的结合，即共同决策的方式，主要是运用整个区域的相关组织结构，通过内部政府间的沟通协商进行协作行为，可以说相对较为完整。最后一种是公开协调的方式，这是一种由结果向过程导向的协作方式，也就是区域内国家产生了共识性或者冲突性问题，需要由区域给予解决的时候，需要采用这种方式。

此外，在欧盟地区内部国家中也有一些较为典型的案例，如德国，斯图加特地区和汉诺威地区拥有直接选举产生的区域议会，斯图加特地区的区域议会是由公民直接选举产生的，汉诺威区域治理改革最特别的地方在于，通过将市、县和都市区联盟合并为一个新的机构来减少一个行政层次，由此更加扁平化的两级结构代替了原本复杂的三级垂直管理结构。在改革后的汉诺威区域中，一共有21个地方政权，其中包括20个县和汉诺威市，它们拥有平等的地位，共同接受区域议会的管理。区域议会处理区域事务的能力得以加强，效率也大大提高，这得益于这种新型的扁平化两级管理体系。另外，为了确保决策的公正性，柏林规划部门规定其每个办公室的负责人和其他工作人员都要来自不同的州。事实证明，除了很小一部分的州际矛盾需要双方领导人决定，九成以上的州际问题都能通过联合规划机构得到解决⁽³⁾。再如，英国政府在控制地方政治的过程中主要是通过议会选出的政党来达到目的，英国的政治模式是内阁制，首先由议会选举出执政党，然后再由执政党组成内阁，因此内阁与执政党保持着共进退。从1955年以来，英国的主要政党对于地方政府的控制已经变得十分强大，有人将“党派性地方政府”的特点概括为五个：第一，议会选举先从该选区的政党中选举候选人；第二，选举政策由选区或享有自治的地方政府议会的政党决定；第三，议会党成员定期开会决定议会中的行动；第四，议会总允许党派小组的存在，政党以具体负责某项事务的党派成员小组会议的形式，实现对议会中具体事务的控制，这是一种细节的微观控制。第五，政党通过主要成员参与政策制定和行政管理来控制地方政府⁽⁴⁾。但自20世纪80年代以来，单一制国家相对权威型的治理方式已经逐渐开始进行权力下放，并逐步向地方合理放权的趋势转变。即使是英国政党绝对权威的情况下，也会出现没有一个政党能够成为主要政党时，地方立法机关可能成为“悬空会议(hung council)”的情况，这使得独立议员或组织完备的党派完全有可能发挥相当大的政治影响作用。

总体来说，欧盟地区的实践案例与美国大都市区的部分做法是有相通之处的，但欧盟地区的协作治理方式相对更加多元和完善，但同时由于成员国较多，导致区域问题只能以正向共识性推动为主，而遇到巨大的公共性矛盾问题时仍然没有极为有利的解决途径。

3.1.3　日本首都圈

顾名思义，日本首都圈的功能定位就是以首都为圆心，在一定的区域内实行协作治理，也就是在自治法的基础上，由首都作为主导，对特别区、城市等地区实行统一的管理。

这种方式得以产生优势的原因在于：一是在统一规划、统一布局下进行治理，也就是由首都进行整个都市圈的规划工作，并且统筹考虑各个区域不同的政治、经济、文化、自然和人口等的特点，制定出具有较高指导性与可能性的具体方案，并根据实施情况进行跟踪调整。二是日本非常重视立法工作，这为首都圈的协作治理工作提供了坚实的保障，并且立法赋予了首都特殊的行政权力，使其能够保持中心引领作用，并且立法可以根据客观条件的变化情况进行时时调整。三是首都圈可以依靠内部的组织构架进行协调管理，主要包括整备局和整备特别委员会等，而这些机构的组成也充分体现了多元化治理主体的特点。

总体来说，日本首都圈的模式体现了一盘棋的思想，可以在产业布局和城市规划方面体现出较强的优势，这也使得其在半个世纪的时间内实现了飞速的积累和发展。但同时应该注意到的是，由于日本的历史发展特点和地域面积等方面与许多地区存在较大差距，所以其政府协作治理模式的推广意义还有待于进一步的考量。