2.2　政府协作治理理论基础

2.2.1　区域治理理论

从中央集权到地方分权，从地区竞争到区域一体化，在区域间权力配置的螺旋式发展过程中，想要既能充分调动地方政府的积极性，又能有效避免公共事务破碎化，则需要在区域协同发展中建立一种适当的跨区域治理模式⁽⁹⁾。

“治理危机”（crisis governance）的概念来源于20世纪八十年代后期，首先出现在世界银行对非洲情形的概括性描述，“治理”概念的出现是为了有别于传统的“统治”或者“管理”（governence）概念⁽¹⁰⁾，由于“治理”在保留了行为效果的同时，消解了行为主体的权威性，从而使得传统的与权力结构相对应的管理行为有了更为广泛的参与和互动，这也使得更多的学者有机会参与到这一话题的讨论中来。20世纪90年代以来，“治理”一词反复应用于政治学、经济学、公共管理学等的研究之中，“治理”的含义也不断得到丰富，到现在也没有一个统一的标准。治理理论的主要创始人罗西瑙（Rosenau）将治理定义为“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”⁽¹¹⁾。这是在文献中首次出现的对于治理的较为系统完整的解释和表述，它首次将治理定义为一种机制和活动，并且大胆地拓展了治理的主体概念，提出了治理是非强制性的可能性。威利·勃兰特（Brandt）牵头成立的全球治理委员对治理界定如下：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”⁽¹²⁾地理治理专家英国曼彻斯特大学教授格里·斯托克（Stoker），对于目前流行的“治理”概念进行了总结，提炼出五种主要的观点：一是治理在主体上是指政府以及社会公共机构及其行为者；二是参与治理者最终形成自治网络；三是治理必然涉及各个公共机构集体行为之间的权力上的相互依赖；四是治理在经济社会问题的解决过程中，没有清晰的界线和责任；五是治理认为并不是只有政府才有办好事情的能力，不依赖政府的行政强制和权威一样可以解决问题。

可以看到，治理强调社会公众参与公共政策的制定与执行，强调向公民社会公开公共政策，强调减少政府干预和等级控制，强调治理者向行政相对人负责，等等。由于政府在提供公共服务方面效率低下，使得大众期望通过其他途径提高公共服务的效能，达成社会资源的最佳配置，创造更好的绩效。治理理论提倡运用企业家精神来改造公共部门，提高公共服务的供给效率和品质。以此为原则，效率和效益始终是治理追求的价值目标，因此，在治理理论看来政府并不是唯一的公共服务提供者，非政府组织等同样可以为公众提供公共服务，甚至可以比政府提供更有效的服务。正是治理理论对参与主体的开放理解，为治理的各方协作创造了可能性，从而使协作治理成为一种重要的治理模式。

2.2.2　府际关系理论

一般认为，在联邦制国家政府间关系的背景下，才会比较强调地方政府间的关系，罗森布罗姆（Rosenbloom）指出，“联邦主义需要两种类型的协调与合作，其一是联邦政府与州政府之间的合作，其二是各州政府之间的合作。”⁽¹³⁾尼古拉斯·亨利（Henry）也认为，“政府间行政指的是为实现具体的政策目标对政府间关系的管理和协调”，而政府间关系指的是“拥有不同管辖自治权和不同程度权威的政府部门间建立的法律、金融、政治和行政关系⁽¹⁴⁾”。现代意义上的“政府间关系”概念，最早出现在1935年美国《社会科学百科全书》中，此时美国刚刚经历了1929—1933年的资本主义经济史上最持久、最深刻、最严重的世界经济危机，面对经济危机后经济萧条的局面，美国联邦政府努力探索不同于以往的联邦体制运作模式，试图改变以前各州之间相互孤立的联邦体制运行模式，加强各州之间的往来和联系，让各州之间关系更为紧密、相互关切。1937年，美国学者克莱德·F．斯奈德（Snider）在《1935—1936年的乡村和城镇政府》一文中最早提出“政府间关系”，但并没有对此概念进行界定。到20世纪50年代，“政府间关系”已经成为美国国会的常用词汇。1960年，美国学者安德森（Anderson）指出，在美国的联邦制度中，政府间关系是指“各类的和各级政府机构的一系列重要活动，以及它们之间的相互作用”⁽¹⁵⁾。安德森认为，“公共事务官员的行为在政府间关系中的作为最为关键”。因此政府间的关系是公共事务中借由公共事务官员交往形成的，更多的表现为“活动”和“互动”。

20世纪80年代以后，政府间关系的研究范式发生了变化，政府间动态运作的问题逐渐引起人们的重视，这使得研究视角转向府际财政研究、府际调控研究、府际结构研究、府际政治研究、府际沟通研究、府际管理研究等更为微观、区域化的领域。沙利文·C．海伦（Sullivan）和斯克莱伯·克里斯（Skeleber）指出，政治上、操作上及财政上是影响政府间跨区域合作的重要因素，要解决跨区域问题，契约（contract）、伙伴关系（partnership）及网络（network）是可行的三种合作机制。这一时期代表性的研究还有：《20世纪80年代的府际关系》《理解政府间关系》《府间关系：战略政策制定中确保信息沟通的合作》《改革：政府间关系》等。从西方国家对地方政府间关系的研究可以看出，在地方政府间关系的发展早期，人际关系发挥着较为重要的作用，与其中央—地方纵向的政府间关系并无更为明显的区别，但是随着地区依赖性的增强和制度的完善，人际关系的作用逐渐减弱，地方政府间关系主要表现为竞争与合作，这就使得地方政府间的关系逐渐有别于命令服从特点的中央—地方纵向的政府间关系。美国学者劳伦斯·J．小奥图尔（O'Toole）也将20世纪60年代以来美国政府间的关系概括为三种特性，即相互依赖（interdependence）、复杂性（complexity）和讨价还价（bargaining）。

可以说，正是联邦制国家政府间关系总体特质的允许，使得西方地方间政府关系获得这种以竞争和合作为主要内容的充分发展。20世纪70年代石油危机爆发，西方发达国家普遍面临政府规模不断扩大、政府财政危机、社会结构破碎化问题。英国和美国都发起了以分权化、市场化、民营化、合作化为重要特征的新公共管理运动(New Public Management)。在这一背景下，地方政府间关系为适应社会治理环境的变化而做出了进一步调整：一是中央集权到地方分权的转变，通过权力向下转移和地方政府企业化激发了地方经济发展的活力；二是地方分权到跨域治理的转变，促进了地方政府与中央政府之间的互动，强化了地方政府之间的协作，实现了地方政府与社会各阶层的联动以及社会资源的优化与整合。地方间政府关系表现为一种竞争与合作相交织的竞合状态。

虽然中国的区域协同发展取得了一定的进展，但是“区域”和“行政区”的关系问题仍然是阻碍中国协同发展进程的关键因素，很多区域在推进协同发展的过程中无法达成统一⁽¹⁶⁾。京津冀区域两市一省在环境保护、信用体系等方面的地方立法就存在很多不一致的地方，许多行政执行标准也存在着标准不统一的情况，京津冀三地都是根据本地区的情况制定本地区的立法或者行政标准，这些立法或者标准上的不统一就会为京津冀的协同发展带来一定程度的障碍，使京津冀协同发展无法顺利快速地推进。像京津冀区域的这种状况在其他区域的协同发展过程中也非常常见，因此，要顺利地推进中国的区域协同发展就必须要理顺“区域”与“行政区”之间的关系。

2.2.3　行政竞合理论

如前文所述，政府间的竞争与合作是政府关系中两个最重要的维度。

1．竞争维度

学术界对于政府间竞争关系的研究由来已久，因为在经济发展的过程中地区之间产生竞争是经常发生的，所以学术界针对政府之间产生竞争的原因、结果等进行了诸多的研究。近年来，随着区域一体化进程的加快，在区域一体化过程中如何处理好地方政府之间的竞争关系成为一个重要的研究内容，处理好地方政府之间的竞争关系对于推动区域一体化具有至关重要的作用。在中国进行区域协同发展的过程中处理好地方政府之间的竞争关系直接牵扯着区域协同发展能否顺利实现，因此在中国目前的行政区划和“财政分权”制度下，各地区都是一个独立的利益体，在发展的过程中为了实现本地区利益的最大化，必然会和其他地区争夺人才、资金、项目等重要资源，有时甚至会出现地方政府之间恶性竞争的状况，这一方面是各地方政府作为一个理性的“经济人”必然会做出的选择，但是另一方面却可能损害区域整体利益，甚至是国家利益。同时，中国目前对于地方政府之间竞争的约束制度还并不健全，制度的不健全也在一定程度上纵容了地方政府之间的竞争。

根据不同的标准可以把区域间竞争划分为不同的类型。首先，根据空间距离的远近可以分为邻近区竞争和远地区竞争。地理位置的远近对于竞争的激烈程度具有重要的影响，地理位置越相近的地区在发展的过程中竞争往往越激烈，也存在着越多竞争的可能性。因此，邻近区竞争相对于远地区竞争可能要更加激烈。其次，根据竞争地区的性质又可以分为同类区竞争和异类区竞争。竞争地区之间职能的差异程度对于竞争的激烈程度也会产生重要的影响，同类区竞争相较于异类区竞争就要激烈的多，原因就是同类区竞争是职能相同或者相似的地区之间的竞争，同类区之间这种相同或者相似的职能，使得某些资源投入到一个地区可能就不会投入到另一个具有相同或相似职能的地区，这就造成了地区之间为了争夺有限的资源而进行激烈的竞争。

随着中国分税制和财政分权改革的推行，中央政府将更多的财政和税收权力下放到地方，各地方政府拥有了财权，获得了更大的自主权，各地方政府在一定程度上成为了独立的个体，这在很大程度上激发了各地区发展的积极性。但在另一方面，各地区之间的竞争也在不断的加剧，各地方政府为了吸引更多的人才、技术、资金等生产要素流入本地，纷纷采取各种措施，有时甚至会采取恶性竞争的手段，而地区之间竞争如果过于激烈，会对区域整体利益带来一定程度的损害。

2．合作维度

通过合作的方式可以有效地避免地区之间的恶性竞争，同时在提供公共产品的过程中也需要地区之间的合作。公共产品的特点决定了公共产品不能通过市场来提供而只能通过政府来提供，其中全国性公共产品由中央政府来提供，而地方性公共产品则由各地方政府来提供。各地方政府负责提供本地区的公共产品，但地方性公共产品往往具有外溢性的特征，这就使得一些地方政府存在着“搭便车”的可能性，“搭便车”现象的存在最终可能导致所有地区都失去提供地方公共产品的积极性，这就导致了在地方性公共物品提供上的“政府失灵”的发生。地方性公共产品在供给领域上的市场和政府“双重失灵”导致区域公共产品的缺失，最终成为制约区域经济发展的重要因素。

学界对于政府间竞争与合作的关系研究很多，一部分研究者强调政府间的合作，他们认为在重复的“囚徒困境”的博弈中，由于存在着“重复”这个重要的动力条件，因此，在经过多次的“囚徒困境”的博弈之后，各博弈方就会认识到合作是一种最优的选择，可以实现各方利益的最大化，于是就会开展合作。但是，也有一部分研究者认为，“囚徒困境”的博弈并不会必然演化成为合作，主要原因是存在着“奥尔森困境”。著名经济学家奥尔森（Olson）认为个人是从自己的私立出发，个人的理性不会促进集体的公共利益，即所谓的“奥尔森困境”。

当由两个甚至是多个地方政府提供时，公共产品的供给往往会存在着地区之间相互推诿导致公共产品无人供给或者是供给不足的问题，因为在公共产品的提供上有些地方政府存在着“搭便车”的心理，希望在不付出成本的情况下享受公共产品。以区域生态环境为例，生态环境作为典型的公共产品具有外部性的特征，企业在生产的过程中对环境造成了破坏但是却不用承担相应的成本。公共产品的外部性特征使公共产品无法通过市场机制进行调节，在公共产品的供给领域存在着严重的“市场失灵”。正是由于公共产品的供给领域存在着“市场失灵”的状况，因此，政府成为公共产品的主要供给者⁽¹⁷⁾。

在提供区域公共产品时，不同的地方政府之间存在着不同的利益，而且还会涉及成本分摊和利益共享的问题。在提供公共产品方面，地方政府与中央政府存在着较大的差别，因为中央政府代表着国家的整体利益，而地方政府的利益既有与中央政府利益上的一致性，同时也存在自身独立的利益，即地方政府的利益具有双重性，地方政府有时也会有想冲破中央政府的政策性约束的冲动。这是由于地方政府在一定程度上是独立的利益体，因此，在地方政府之间的横向合作中，涉及到的地方政府的数量越多，经过最优反应动态博弈，可能所有的个体都会选择不提供公共产品，因此就产生了“奥尔森困境”。

区域公共产品的供给可能会存在着市场和政府“双重失灵”的状况，由于公共产品的外部性导致了市场失灵，同时由于“搭便车”现象的存在可能导致政府失灵，因此，要实现区域公共产品的有效供给，就要加强区域之间的合作。通过地区之间的合作可以降低公共产品供给的成本，另外，地区之间的合作也可以增强公共产品的品质。因此，加强地方政府之间的合作对于公共产品的供给来说是行之有效的解决方式。

2.2.4　央地关系理论

央地关系是近些年来一些专家、学者在对中国事实经验进行总结的基础上，以新的中国式视角建立的中央—地方关系的理论系统。比较典型的有郑永年提出的关于调节中国中央—地方关系的三个机制，即强制、谈判和互惠，他同时提出了行为联邦制的概念，得出了在中国特色环境下，中央权威指导下的各省利用各自一定范围和程度上的自主决定权，建立富有弹性的调整双方之间关系的内在机制⁽¹⁸⁾。

郑永年将强制、谈判和互惠三个机制结合起来成为处理央地关系的有机整体，每一个机制在处理央地关系的过程中都能发挥其重要的作用。首先，强制机制是指中央采取干部任命制度等强制性的手段获取各省的服从，它可以保证中央对于各地方政府的绝对权威，但是强制机制并不宜经常使用。其次，谈判机制是中央和地方通过谈判的方式来解决双方面临的矛盾和冲突，谈判机制在解决问题和矛盾时是一个相对平等且有效的方式，中央和地方通过谈判的方式来实现各自利益的最大化。最后，互惠机制是中央和地方在自愿的基础上，以对彼此都有利的方式进行合作，每一方都以对方可以接受的方式来行动，或是每一方的行为对另一方来说都是正当的。郑永年还认为，特定方面的权力，如外交和国防的权力，应该是由中央政府独家垄断的，地方政府踏入这些领域是会受到惩罚的，而它们也不太可能这样做，除非受到中央的允许和鼓励。中央—地方关系的总原则是：省、市（自治区）政府完全是从中央政府那里获得它们的权力和决策权，并且它们代表中央政府履行其行政区内的职责。在强制的同时，郑永年还发现，党管干部从下管两级到下管一级的变化，使得各行政区内可以完全控制官员的任命和免职，这会引起一定的内化趋势，即在一定程度上掌握了行政区内部资源，尤其是分税制实施以来，使各行政区在某种程度上掌握了同中央谈话博弈的一定资本⁽¹⁹⁾。

某些学者还认为，在中国，谈判成为了一种中央—地方权力互动的主导形式。从结构上看，中国的官僚等级制度呈现为不同官僚机构之间的不同功能之间的分工，这就产生了一种环境，在这个环境中，一系列的机构之间常常必须达成协议，因为没有任何一个单独的机构享有超过其他机构的权力。此外，政府间经济放权使得地方和官僚机构可以积累资源来与中央政府谈判。从过程上看，中国的改革改变了政策制定和实施的方式，并因此鼓励了谈判的出现。有些人提出的政策想法最终被摒弃，而领导人对这些人则减少了强制的使用，因此激励了政策参与者为它们的建议进行强有力的辩护。从文化上看，中国政治环境中存在一个持久的东西，就是在上下级中都存在着一个深度分享的价值观，即公正，而公正则需要通过行为者之间的谈判进行协商和公平的补偿。