第二节 地方财政体制

地方财政体制作为国家地方制度安排的重要组成部分，与一个国家的政治制度，特别是国家结构形式有密切联系。地方财政问题具有极强的开放性，不仅是经济问题，也是政治问题、社会问题；不仅涉及地方政府与中央政府以及地方各级政府之间的关系，还涉及地方政府与市场，地方财政与国家政治体制、经济体制等多种复杂的关系。

一、地方财政体制的含义和类型

财政体制或国家财政管理体制有广义与狭义之分。广义的财政体制又称“财税体制”，是国家对财政与税收活动进行管理的一系列制度和组织形式的总称，内容包括预算管理体制、税收管理体制、文教行政事业财务管理体制、国有企业财务管理体制和基本建设财务管理体制。狭义的财政体制仅指一个国家关于各级政府之间的事权与财权、财权与财力划分的制度规定，是处理各级政府间财政关系的一种制度安排，是中央政府与地方政府之间以及各级地方政府之间的关系在财政领域的具体反映。财政体制既是一个国家经济管理体制的重要组成部分，也是政治体制和行政体制的重要组成部分。因此，对地方财政管理的研究不能仅局限在财政内部——“就地方财政论地方财政”，而应当放在国民经济全局的层面、国家政治体制的层面乃至社会发展和进步的层面来进行分析和研究。

对于地方财政体制的含义，西方学者一般从多级财政存在的必然性、必要性或“财政联邦主义”的角度来阐释。地方财政体制是由中央政府或上级政府制定的关于中央政府与地方政府之间以及各级地方政府之间的事权与财权、财权与财力划分的制度规定，直接决定了各级政府的职能与实现其职能的能力。它反映了地方各级财政在整个国家财政中的地位和作用，是地方各级政府筹措和运用财政资金的制度依据。地方财政体制及由此决定的财政关系是一个国家中央政府与地方政府间的关系，以及各级地方政府之间的关系的重要体现，决定了中央与地方政府在管理整个社会公共事务活动中的地位和权威。一个国家完整的财政管理体制是由中央和省（自治区、直辖市）的财政管理体制以及省（自治区、直辖市）以下财政管理体制组成的。依据不同的标准，财政体制的类型主要有以下三种划分法。

（一）联邦制和单一制国家财政体制

财政体制依据国家结构形式可分为联邦制和单一制国家财政体制。

1．联邦制国家的地方财政体制

联邦制国家的政府是由联邦政府、联邦各成员单位政府和地方政府组成的。联邦制国家的地方财政体制主要表现为联邦政府及其成员单位政府与各级地方政府之间的事权、财权和财力划分及其相互关系，在中央与地方的财政关系中较为明显地体现和贯彻了联邦制国家分权的基本原则。各级政府间的财政关系主要体现在税种划分和财政转移支付上。各级政府的财政部门都设有预算和税务机关，预算机关负责安排财政支出，税务机关负责组织财政收入。各级政府都实行独立预算，政府间分税较为彻底。

2．单一制国家的地方财政体制

单一制国家的政府分为中央政府和地方政府，在地方财政体制上，主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系，强调中央权力和决策的集中，地方政府的权力来自中央政府的授予。

3．联邦制与单一制国家地方财政体制比较

（1）二者都是现代地方财政体制，存在共同之处。第一，在财政权限和税种划分上，中央政府都居于主导地位。这主要体现在：一是中央政府掌握财政重大立法权，主要包括重要税种的立法权、开停征权、减免税权及税法解释权。各国都在保持中央政府及其财政的主导地位的前提下，给地方政府及其财政一定的权限与财力。二是中央掌握主要税种课征权。中央政府对财政收入的主要来源实行有效控制，主要税种划归中央政府是普遍性的规律。各国普遍把那些税源充沛又涉及全国范围的税种以及容易导致地方政府偏离整体经济效率的税种划归中央，而把那些税源只涉及地区范围的以及具有地方性、统一征收成本较高的税种划归地方。第二，在财政收入结构上，中央财政收入一般都超过了地方政府的财政收入，占全国财政收入的大部分。第三，在财政支出结构上，地方财政支出占政府财政支出总额的大部分。第二次世界大战以来，各国地方政府的财政支出出现了持续增长、比重不断提高的长期趋势。第四，财政转移支付是政府间的一种财力和资金的无偿转移，对地方政府而言也是一个重要的收入来源。虽然各国政治、经济和历史传统各异，各国在转移支付规模和结构上、手段的选择上、作用目标的侧重点上都有所不同，但是作为中央与地方、集权与分权的制衡机制，政府间转移支付都是中央实施调控、平衡地区差别的重要手段。一方面，中央财政通过转移支付“体现拨款者的意图和偏好”，最大可能地保持对地方财政的有效控制；另一方面，中央政府利用转移支付制度的调节，使国内各辖区间的公共服务和财政能力大致均等，以实现社会公平的目标。

（2）联邦制与单一制国家的地方财政体制存在一些差异。第一，与单一制国家相比，联邦制国家的地方财政财权普遍更大，财力更分散。表现一是在政府间税权划分上，单一制国家实行“授权制”，而联邦制国家实行分权制，相应地，联邦制国家的地方政府在财政管理体制和财政权力上更为自主。例如，在美国、加拿大等联邦制国家里，联邦政府的权力在国家宪法中被明确列举，而列举之外的权力，一概属于地方，地方政府的权益受到宪法保护。地方政府对地方税的税基和税率有完全的自主权，可通过地方立法设新税、废除旧税、提高或降低地方税的税率等。在单一制国家里，地方政府的权力由国家立法机关以立法的形式授予，地方政府基本上没有确定税法和税基的权力。中国作为单一制国家，各地执行的是国家统一的税法。虽然按照分级管理的要求，地方应具有相应的财政自主权，但实行分税制以后，税收立法权、解释权、开征停征权、调整权、减免权等几乎全部由中央决定。当然，在单一制国家中，中央政府也并非将税权独揽，还是给予了地方政府一定范围的财政自主权。表现二是在地方政府预算审批层级上有所差异。在单一制国家中，预算层级一般分为中央预算和地方预算。国家代议机关审批国家预算，既包括中央预算，也包括各级地方政府预算。在实行联邦制的国家中，预算一般分为联邦预算、州（省、邦、共和国）预算和各级地方预算。各级代议机关只负责审批本级政府的预算，不审批下级政府的预算。第二，在协调中央与地方财政关系所采取的策略方面，联邦制国家与单一制国家各有侧重。联邦制国家的重点在于维持平衡，而单一制国家的重点在于促进发展。联邦制国家一般采取以纵向平衡（全国与地方之间的平衡）带动横向平衡（地方之间的平衡），两个方向的平衡互相促进、互为补充的策略。在单一制国家，发展问题是第一要务。中国改革开放以来所采取的一些如对经济特区、开发区等的优惠政策，虽然在一定程度上扩大了地区间的经济社会发展不平衡，但在实现财政总量增长方面所取得的成绩却是有目共睹的。

（二）公共、非公共和准公共财政体制

财政体制依公共性程度可分为公共、非公共和准公共财政体制。

1．公共财政体制

其主要特征是民主性和公共性。第一，对个体或组织的平等关怀与尊重。公共财政考虑公共需要，要追求平等的价值观念，而不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分，制定不同的财税法律和制度。第二，实行法治。公共财政要求政府依法取得收入和安排支出，依法行政，加强了财政权的制度化、规范化，谨防公共权力扩张侵犯私人领域而造成不必要的效率损失。第三，有限政府。政府的活动仅限于市场失灵和非市场等必须由政府来作为的领域。政府是人类为仲裁集体行动中的争议和冲突而产生和存在的机构，它所拥有的强制力量实质是一种以恶制恶的手段，这就必须对政府职权加以必要的限制。

2．非公共财政体制

绝对意义上的非公共财政体制并不存在，任何国家财政的收支与运行都具有一定的公共性。但从现代意义上衡量财政体制是否具有公共性，必须从国家的财权是如何设定和分配的，税率是如何调整的，财政运行是否透明，财政收支是否规范等方面进行综合分析。非公共财政体制具有三个特点。一是家计性。例如，中世纪西欧各国的财政收入主要依赖于王室领地收入和特权收入，税收仅是取得临时性收入的非常手段。财政支出也主要集中于王室开支、官吏俸禄、战争费用等方面，极少涉及公共事务。二是非平等性。财政决策权掌握在占有统治地位的阶级手里，受到强势利益集团的影响，普通民众只能被动地接受已确定的决策，没有发言权。三是暗箱操作。财政的支出，主要以当局的偏好而非公民的偏好来确定。公民对国家的财政制度和政策几乎无知情权和话语权。

3．准公共财政体制

这是介于公共财政体制和非公共财政体制之间的一种体制。准公共财政体制的财政运行格局开始按照公共的理念和规则来运作；财政收支运作的立足点由主要着眼于满足部分经济单位和个人的需要，逐步扩展至满足整个社会的公共需要；财政收支效益的覆盖面由基本限于城市里的企业与居民，逐步延伸至包括民营企业和农民在内的所有企业与居民。准公共财政体制有以下几个特点：一是整个国家的财政体制及其相关制度已经建立，但是运行过程中相关机构的权力和功能并不能完全发挥实际作用。例如，有的国家确定了代议机构在财政方面的权力，但实际上，行政机构的财权几乎不受代议机构的监督和约束，即使存在，也仅是象征意义。二是税收制度已经确立，国家的财政收入越来越规范，但是脱离监管的收入仍占据一定比重。三是公共支出强调平等性，但是缺乏对民意的了解，还未能很好地满足公众的需求。

（三）独立型、依附型和独立依附兼半型地方财政体制

从地方财政在整个国家财政中的地位以及其对中央财政的依赖程度来看，存在三种类型的地方财政体制。

1．独立型地方财政体制

这与地方自治联系在一起。地方自治区域的公民选举代议机构和行政机关，对地方事务进行自主管理。因此独立型地方财政体制的特点是地方政府自主权较大，有相当的独立性，中央与地方的财政收支划分比较明确，地方政府自求平衡，对中央政府依赖很少。在财力分配上中央财政的收入不占绝对优势，有的甚至少于地方财政的收入。地方政府的行为具有一定的自由度，可以在某些领域决定税种的开征，可以根据本地区情况制定财政支出规划，可以调整税率以刺激当地经济和社会的发展。

2．依附型地方财政体制

在这种财政体制中，中央政府在对整个社会的协调和控制中发挥着主要作用。地方政府只能听命于中央政府，缺乏自主权。中央财政在整个国家财政中居主导和控制地位。地方政府不仅没有财权，而且事权也受到限制。财政基本上是由中央政府来集中、统一分配的。

3．独立依附兼半型地方财政体制

这种财政体制制采取均权的方式来均衡集权和分权各自的优点和缺点。中央和地方存在一种内在的相互依赖关系，地方政府服从中央的领导。中央政府不对地方政府采取严格的控制，中央和地方都拥有一定的能用来与对方抗衡的资源。各级政府所拥有的权力都是其所拥有资源的产物。它们之间的关系是一种讨价还价、交易和协商的博弈关系。采取此种模式的目的是合理地界定各级政府的财权和事权，通过彼此的合作和良性的互动来实现“非零和博弈”。

二、地方财政体制的演变和影响因素

（一）财政的集权与分权的选择理由

地方财政体制的核心问题，就是地方财权的划分。地方财权的大小主要体现为三个指标：财税政策方面的权力，所拥有财政资源的多少，地方政府使用这些财政资源的自主程度。从世界各国的实践来看，集权与分权并不是政府的目的，关键在于哪种财政体制能更好地满足各级政府履行职责的需要，能向公众提供必要的公共物品。但政府在选择集权与分权时，也有各自的理由。

1．集权的理由

一是公平问题。一般来说，决定地区之间的再分配政策，对私人部门或不同产业部门的收入或财富的再分配等问题，税赋归宿涉及不同的地区，这些需要中央政府决策或出面干预。换言之，中央政府在许多不宜让各个地区或部门自行筹划决定的问题方面具有客观优势。例如，由地方政府自行决定个人所得税或企业所得税，则人口、资金、技术的流向就可能会发生不利于全社会发展的变化。二是效率和效益问题。例如，有些公共物品和服务具有规模经济属性，使用者越多，人均成本就越低，如果交给地方政府提供，可能会造成资源的重复配置、闲置或者浪费。而中央政府可以结合各区域情况，从宏观角度进行把握，提高财政投入的效率和效益。

2．分权的理由

一是产出适合当地偏好。中央政府倾向在全国范围内提供相同水平的公共物品和服务，而事实上不同地区人们的偏好可能并不相同。这就要求中央政府扩大地方政府的权限，以便地方政府能够提供适合本地区需求的公共物品。二是鼓励政府间竞争。许多政府行为理论都强调，政府管理者缺乏以最低可行的成本从事公共产品生产的积极性。如果私人企业不能使企业成本最小化和质量最优，那么其终将会倒闭，相反政府机构及其管理者却能继续存在和任职。然而，如果公民能在社区之间“用脚投票”，那这一威胁将促使地方政府管理者更加关心公民的需要，更有效率地提供公共服务。三是解决公共物品的消费拥挤性问题。准公共物品中存在着“拥挤效应”和“过度使用”的问题。中央政府对大量准公共物品缺乏识别和提供的信息基础与管理资本，因此由地方政府生产和提供公共物品比中央政府更有效。

（二）影响地方财政体制变革的因素

任何一个国家财政体制的形成都是由该国的政治、经济、历史文化、民族构成、生产力发展水平以及特殊的国际国内环境等综合因素作用的结果。正是这些因素的非均衡作用，才形成不同国家的不同体制类型。

1．历史因素

任何一种制度模式或经济体制都有其形成与发展的必然性和存在的合理性，都是基于历史与现实的选择。美国学者理查·穆斯格雷夫在分析美国财政体制时，认为“在这一特定国家中现存的多级财政体制，反映着国家的创建、成因等历史信念的作用，一般来说，现代国家的形成与个人的自由组合不同，国家单位是由原先存在的有独立权力的辖区联合构成。由于这一方式，辖区成员在放弃某些权利时，还需保持一定的财政特权，这就形成了一定的契约，它决定了联邦国家的财政特权”。

2．政治体制

一国的政治体制变动对整个国家财政体制的形成和变动有基础性的影响。政治体制的变动，涉及权力在不同机构与不同层面（如中央和地方）的重新划分或者整合，而其中财权是“权力”中极其重要的部分。

3．政府职能

政府间财政关系与政府职能的演变及其在各级政府间的划分有关联。政府的职能决定政府的活动范围和管理半径。近几百年的政府介入程度像钟摆一样，在少干预和全面干预两极之间反复摇摆。政府介入程度决定了政府从社会中汲取资源的多少，以及政府在财政支出中的限度，进而也影响政府应该采取的财政政策以及财政体制。

4．法治环境

它是财政体制确定的重要变量。不仅财政体制的变动要受到法律的影响，更重要的是，法冶化程度对于财政集权和财政分权有一定影响。在法治缺失或者受外在因素干扰较大的情况下，更适合实行财政集权。因为地方政府的守法、执法能力较弱，政策稳定性差，集权可在一定程度上降低损失。而法治化程度较高的国家，地方政府的行政能力强，国民法律素质高，公共政策的稳定性和连续性强，将会更多地分权。

三、中国财政体制的演变及其改革

财政体制的演变存在着两种演进路径：一种是集权向分权过渡，另一种是分权向集权过渡。经验证明，过度集权或分权，都有碍人类社会正常发展，而要使集权与分权规范化，就必须健全中央与地方关系的协调方式和体系，构建纵向分权与横向分权相结合的权力制衡机制。地方分权是必要的，而中央集权也是必要的。它们各自的优点就是对方的缺点，两者之间应该实现某种均衡。当中央集权的边际收益等于边际成本时，中央集权就实现了经济上的局部均衡；而当地方分权的边际收益等于边际成本时，地方分权就实现了经济上的局部均衡。而当两者都达到局部均衡时，就实现了中央集权与地方分权的一般均衡，表明集权和分权都达到适度。中国财政体制的发展，就经历了集权和分权的历史。

（一）我国财政体制的历史沿革

我国的财政体制演变史是从集权到分权的历史，大致可以分为三个阶段。

1．第一阶段：从中华人民共和国成立到1978年

中央与地方关系的演变大体上经过了“两集权两分权”的发展轨迹。20世纪50年代初，中国建立了高度集权的统收统支模式。1958年进行了第一次分权试验，但却以失败告终，随之而来的三年调整时期又重新强调集权，原本已下放到地方的权力被逐步收回。1971—1973年第二次分权，推行了“财政收支包干”的体制；1974—1975年，为了稳定中央财政支出，又重新收权，改成“收入按固定比例留成、超收另定分成比例、支出按指标包干”的办法。总之在改革开放前的30年里，中央与地方关系的总的趋势向分权化的财政体制演变。中央政府虽曾多次重新收回权力，但没能再重复20世纪50年代高度集权的旧体制了。

2．第二阶段：1978—1994年

中央与地方的关系进一步朝着分权改革的方向演变。改革开放之初，中央财政承受着巨大的压力，为了减轻中央财政的负担，各种形式的财政包干制应运而生。从1980年到1984年，绝大多数省开始实行“划分收支、分级包干”的财政体制改革。1985年以后，各地方政府也推行了利改税的改革，中央与地方财政体制实行“划分税种、核定收支、分级包干”原则。1987年以后，各种形式的“财政大包干”体制开始实施，并将地方上缴任务或补助数额以绝对数的形式确定下来，且保持数年不变。财政包干制使地方政府的财力和财权大大增加，地方分权制有了前所未有的发展。更为重要的是，1978年前后的分权有着本质的不同。改革前的地方分权仍然是计划经济体制的内部调整，权力的下放和上收全部由中央政府决定，即使是向地方政府的放权，也没有改变地方政府完全隶属于中央政府的关系。改革开放之后的中央与地方政府分权却是和经济的市场化与自由化相联系的。地方政府作为地方利益的代表，开始有了十分明确、独立的行为目标。在整个改革的进程中，地方政府为了实现这种独特的财政目标，会积极发展本地经济，形成了市场化改革和对外开放大背景下的地方竞争。这种竞争推动了政府体制改革，促进了经济增长。不过，由于财政大包干存在一些弊端，所以在1994年我国进行了以分税制为核心内容的财政体制改革。

3．第三阶段：1994年分税制改革至今

这次改革形成了我国现行的地方财政体制。这期间实施了两次大改革，一次是1994年的分税制改革，主要进行了三个方面的改革：一是按照税种划分各级政府的收入，将税种分为地方税、中央税和中央地方共享税；二是依照各级政府事权的划分，确立了其各自的支出范围和标准；三是初步建立了中央政府对地方政府的转移支付制度。另一次是2003年进行的企业所得税和个人所得税收入划分改革，除少数特殊行业外，对企业所得税的绝大部分和个人所得税的全部（包括对个人储蓄存款利息征收的所得税）都实行了中央与地方按比例分享的政策。

我国现行的地方财政体制呈现出明显的多样性特征。第一，绝大多数省在明确了中央与地方各自的固定收入以及中央与地方的共享收入的基础上，也都进一步明确了省级固定收入和地市县固定收入及省与地市县的共享收入，并相应划分了支出范围与责任。第二，各省对地方市、县的财政体制的具体内容不尽相同，如对于中央对地方的税收增量返还部分和增值税由地方分享的25%的部分的处理方式显现出多样化的特征，对税收收入的划分依据也各有不同。第三，省以下有的虽然同是市或县级，但在财政体制上有很大区别，尤其是经济发达地区和贫困地区相比，前者已经基本走上了分税制的轨道，但后者有的乡镇还属于包干制或是分税加包干制。第四，各省在延续原有的补助办法来调整其下级政府间的财力分配的同时，又积极探索新的转移支付办法，到1997年为止，全国大部分地区都相继制定了省对县市的转移支付办法。总而言之，我国当前地方财政体制最为突出的特征就是过渡色彩浓重，在省以下保证各级既得利益的总体安排加上种种非分税制的局部体制的双轨运行的事实普遍存在。

（二）我国现行地方财政体制分析

1．政府间的事权划分

政府间事权划分包括中央与地方政府之间和各级地方政府之间的划分。从表面上看，分税制实施以后，我国中央与地方政府间在事权划分上的总体格局已经基本规范，为各级政府履行职责提供了依据。可事实上，中央与地方政府在事权划分上并不规范和清晰。这表现在三个方面。第一，中央介入了地方的事权范围，如中央要求各地的农、科、教等支出增长都要高于财政收入的增长比例，并笼统规定下一年的支出增长速度不得低于上一年。第二，本该由地方承担的许多支出责任却通过各种非正式途径转嫁给了中央，如地方通过“跑部要钱”“寻资钓鱼”等手段从中央政府获得资助来进行交通、环保、基础项目等地方性事务。第三，本该由中央或省级政府承担的许多支出责任却通过各种非正式途径转嫁给了地方基层政府。本该主要由中央或省政府来承担的社会收入再分配领域的支出责任却主要由地方各级政府承担，表现为社会保险支出在城市政府财政支出中占有相当的比重，但中央财政的这一支出比例却很小。这种事权划分虽然在一定程度上是符合现实国情的，但仍带有妥协的性质。

省以下政府间事权划分更不规范，尤其是县乡级地方政府，有些贫困县至今仍然对乡实行统收统支的体制，甚至县政府进行县乡之间的事权划分，是为了摆脱县级财政一部分的支出责任。我国政府间事权划分不规范的重要原因，在于现行预算法对中央与地方事权划分的规定缺乏实质性的细化的内容，宪法中只有原则性的规定，法定划分缺乏真正的法律效力。地方政府间法定事权的划分同样缺乏细化规定，各级政府多以上级下达的最新文件为依据来履行职责，这都给政府之间在事权划分上相互讨价还价留下了相当大的空间。

2．政府间的税收划分

我国分税制的妥协性相当明显。1994年的分税制改革中，按照政府间税种划分的一般原则，将增值税的大部分、消费税、关税划分给了中央。然而将个人所得税、资源税、固定资源税划分给地方，带有明显的妥协性。这都受我国特殊国情的影响，例如，个人所得税税收收入规模太小，不足以发挥其收入再分配功能，而资源税可以增加西部资源丰富地区的财力，缩小地区差距，固定资源调节税归地方则体现了政府的意志。相对而言，省以下的税种划分，则存在着三大问题。一是地方政府，尤其是基层地方政府缺乏主体税种。这是当前各级地方政府所面临的最突出的问题。虽然在分税制改革中将19个税种划给了地方，但这些税种中的大部分都是税源零星的小税种，主体税种不突出，而像营业税和企业所得税等税源较为广泛的税种，则由于四级地方政府按隶属关系进行划分，使这种税种实际上也成了地方政府之间的共享税。二是省以下的专享税种比较少，大部分税种都是以共享的形式存在的，并且省以下上下级政府往往以文件的形式确立地方政府间收入的分配关系，共享税的过多设置就为各级地方政府之间互挖财力的不规范行为提供了更大的可能性空间，使各级地方政府间的财政关系难以保持稳定。三是按行业和隶属关系划分共享税收入的做法仍然十分普遍，但这种做法违背了征税应与提供的公共服务对等的原则，使得处于同一辖区内的同样规模和性质的企业虽获取了均等的公共服务，却承担着不同的税负。

我国政府间事权与财权划分不对称导致了我国制度外收入问题的产生。分税制改革后大量事权被下放到地方，加上中央又出台许多刚性增支政策，而地方政府尤其是县乡政府的正规收入根本无法满足本级的支出需要，地方政府又无税收立法权和发债权，因此地方政府就只能以各种名目的集资、摊派、配套费、捐款、借款等方式获取收入，以缓解财政预算的压力。但是制度外收入的大规模存在不仅会加大地区间财力和提供公共服务能力的差距，还会导致地方政府的各种寻租行为。分税制改革以来，中央政府虽然采取了许多手段对地方乱收费现象进行了治理，但很长时期仍未能有效控制，使得地方政府乱收费现象成为影响社会安定的一个重大问题。可见，只有改变和规范我国现行的财政体制，消除地方财政体制的弊端，才能从根本上解决制度外收入问题。

3．政府间的转移支付

我国现行财政体制中，不论是中央对省的转移支付，还是省以下的转移支付，都带有明显的过渡期色彩。其中的税收返还、原体制补助和上解、大部分结算补助和其他补助都属于一般性转移支付，目的是维持各地方政府的既得利益。以基数法确定转移支付数额的做法，忽视了各地方政府财政收入能力和支出需要的客观差异，不但违反了公平原则，还鼓励了地方政府间的讨价还价行为，降低了转移支付制度的规范性。专项拨款的主要目的在于促使下级地方政府的行为能遵循上级政府的政策意图，但也会破坏财力分配的公平性。目前，我国有条件拨款没有明确的目标和分配标准。合理的配套拨款应该考虑地方政府间财力的横向差异，对各地采取不同的配套政策，而我国是通过上下级政府间的讨价还价来决定配套率。配套资金对贫困地区是一个大的负担。所以，越是发达的地区得到的配套拨款越多，损害了贫困地区的利益，进而导致我国地区间的经济发展水平，以及地方政府提供公共服务水平的差距进一步扩大。

（三）完善地方财政体制的政策措施

1．对事权进行合理划分，并合理安排政府的财政支出

财政体制改革应尽快依法规范好地方各级政府的事权，做到事权决定财权，并按照划分地方政府间财政支出范围、保证经费支出的原则，对财政支出的标准和范围进行重新核定。同时实施“精兵简政”政策，对应该给的就足额供给，而该缩减的就坚决压缩。

2．培植地方财源，加速地税的建设

在分税制格局下，我国地方财政的税收来源发生了变化。地方政府必须在培植财源和发展固定财源的基础上开辟新的财源，并且要加速地方税体系的建设，规范地方税制，健全地方税的调控功能。

3．完善转移支付制度

要在地方政府间的转移支付制度中逐步推行因素法，并对中央政府与地方政府间及地方政府间的转移支付制度进行规范。一方面，要控制好转移支付占下级财政收入的比重，建立规范的转移支付预算；另一方面，要改革旧体制中采用基数法所形成的既定分配格局，积极探索因素法的分配方式，使转移支付起到平衡地区间财政能力的作用，使地方财政体制更趋完善。

4．加强有关的体制或机制的配套改革

①进行地方财政预算改革，加强对地方财政活动的监督。针对我国目前存在的财政体制问题，重要的是要改革地方财政预算，加强对地方政府财政活动的监督。这需要完善地方人大制度，加强地方人大对政府活动的监督，并要使其拥有对政府活动的监督权和处罚权。②加快国有企业的改革，政府职能转变的改革。建立市场经济体制，就要按照“市场作为决定性的资源配置手段”的基本原则，让国有企业从一般竞争领域退出，加快非国有经济的发展，处理好政府与企业的关系，实现政府职能的转变。③加强行政体制的配套改革，为地方财政体制的改革提供组织环境。一是理顺地方政府条块关系，二是实行地方政府行政区划的改革，三是精简地方行政机构。④健全失业保险、医疗保险等社会保障制度。建立经济体制转轨的“减震器”和“安全网”，为地方政府职能转变提供有利的外部环境。