农村集体产权制度改革的“友谊模式”

杨千玲

农村集体产权制度改革是推动农业供给侧结构性改革的重要内容，是盘活集体资产、维护农民成员权利的关键环节。广汉市三水镇友谊村通过开展农村集体产权制度股份化改革，以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”为宗旨，有效激活农村发展的内生动力，探索出一条切实可行的乡村振兴之路。

一、背景

随着农村集体资产总量的不断增加，我国农村集体经济组织积累了大量资产，农村资源性、经营性资产存量巨大，但长期以来财产性收入对农民收入的贡献率较低，资产的财产性功能远未发挥出来。明晰产权归属、用好用活这些资产和资源，既是发展农业农村经济的需要，也是保护农民和农村集体财产权利的客观要求。基于此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”为贯彻落实党的十八届三中全会精神，全面推进深化农村改革工作，2015年，四川省制定下发了《四川省农村集体资产股份合作制改革试点方案》。在综合考虑经济发展水平、农村集体资产现状、干部群众改革愿望等因素后，广汉市被批准为全省农村集体资产股份合作制改革10个首批县级试点单位之一。

广汉市三水镇友谊村地处鸭子河、石亭江和绵远河三江交汇处，辖区面积4.7平方千米，辖15个村民小组，总人口3618人，耕地面积4300亩。其因独特的产业特色和资源优势，被广汉市委、市政府选为广汉农村改革试点村，于2015年3月，率先开展了农村集体产权制度改革试点工作。

二、主要做法

友谊村按照“清产核资、股份改造、统筹经营、融合发展”改革思路，通过“资产折股、量化到人、固化股权、按股分红”方式量化集体股权，组建新型农村集体经济组织——村集体经济股份合作社，激活农村资源要素，发展壮大村集体经济。

（一）清产核资，摸清集体家底

清产核资是农村集体产权制度改革的一项重要基础性工作。为摸清村集体全部“家底”，友谊村成立了由村干部、监委会成员、村民代表、老党员、老干部组成的清产核资小组。由清产核资小组，按照“逐一登记、全面清理、认真核实、价值评估、产权界定、公示确认、审核备案”的程序，开展以集体资源、资产、资金清查为主，普查集体所有的各种流动资产、农业资产、其他资产以及债权债务和工程建设管理等情况的清产核资工作。一是明确清产核资范围。严格按照经营性、非经营性和可转化为经营性的非经营性资产三大类划分村集体资产，将房屋、建筑物、机械设备等经营性资产，农村教育、文化、卫生的公益事业资产，耕地、林地、山岭、荒地、水面、滩涂、建设用地等资源性资产全部纳入清产核资范围。二是核实资产，建立台账。以会计账簿为依据，采取先账内后账外、先资金再资产资源的办法，对集体资产进行全面清理核实、分类登记造册。对村集体债权、债务进行清理、确认；对坏账依法进行核销；对清产核资中暴露出的固定资产盘盈、盘亏等问题，通过召开村民代表会议表决，并按有关规定进行账务处理。三是公示清产核资结果。清产核资结果报乡镇审核，经公示7天后提交村民代表大会审议，由参会成员签字确认。通过清产核资，共核实集体资产总额2010.6万元（含资源性资产403.79亩折价1211万元），包括经营性资产1521万元、非经营性资产489.6万元。

（二）股份量化，村民变成股民

1．界定成员身份，确立集体经济组织成员资格

为农村集体产权制度改革“摸清家底”，不仅需要完成集体“三资”的清产核资，还需要完成以集体经济组织成员认定标准制定为主的“身份认定”。成员资格，是股权管理的前提与关键，也是集体组织股份分红的依据。友谊村按照“依据法律、发扬民主、尊重历史、维护稳定”的基本原则，参照《四川省农村集体经济组织成员资格界定指导意见》和《广汉市农村集体经济组织成员身份确认指导意见》，制定了《友谊村农村集体经济组织成员资格确认办法》，采取三大类成员身份认定方式：一是针对具有本村集体经济组织所在地常住户口，以农村集体土地为生活保障，并具有较固定的生产生活状态的人员，以户籍登记为主，认定为具有本集体经济组织成员资格；二是对外嫁、入赘、新生等人员，以其是否长期居住的事实状态为依据，经村民会议或村民代表会议同意，确定其集体经济成员资格；三是对原籍在本集体经济组织的现役士兵、大中专院校在校学生、服刑人员等特殊人群，保留成员资格，但暂不参与分配。通过“户主申请、调查核实、审核认定、初榜公示、表决确认、终榜公示、登记造册、上报备案”八个流程实施资格审查后，全村共确定符合条件的集体经济组织成员3594人，其中保留成员资格16人。

2．折股量化经营性资产，科学设置股权

在对村集体资产进行核实、确认农村集体经济组织成员资格后，召开村民代表大会，民主讨论决定股权量化和设置方案，将集体经营性资产1521万元折股量化给集体经济组织成员，进行股权设置。一是制定并通过各项决议程序。在涉及股改分配的“集体资产评估”“享受分配人员条件”“分配人口截止日期”等重要环节，均由改革领导小组草拟实施办法，通过召开座谈会方式，充分听取村民意见，形成决议草案，提交村民代表大会表决通过后实施。二是由村改革领导小组根据村集体资产数量及金额，按比例向村集体和成员股权进行量化并公示。在1521万元的经营性集体资产中，村集体持股29.11%，主要用于村内公共基础设施建设、村集体成员社会保障以及村集体经济组织正常运行与扩大再生产所需的必要支出；成员3594名（含资格保留16人）持股70.89%，实行“生不增，死不减、进不增、出不减”的股权静态管理制度，即股份量化名单确定后实行固化，不再因人口变动而调整，因特殊情况而需扩股、缩股或调整的，必须经股东大会三分之二以上成员（理事、董事、监事会）同意。股份以成员人数为单位进行平均分配，每个村集体经济组织成员享有3000元的股份，并向其颁发股权证，成为股民，以此作为其参加集体收益分配的基本依据。2016年5月，友谊村向集体经济组织成员颁发“农村集体资产股权证”3585本，实现了“家家有股份，人人是股东”。三是拓展权能，赋予农民对集体资产股份的更多权利。2016年，友谊村完成了2位去世成员计6000股、涉及4位继承人的集体资产股权继承权能改革试点；10余名村民通过广汉农商银行用集体资产股权抵押贷款60余万元用于发展生产的抵押担保权能改革试点。

3．成立集体经济股份合作社，履行集体资产经营管理职能

按照广汉市《农村集体经济股份合作社工商登记管理意见》的要求，友谊村在全省率先通过工商登记组建了集体经济股份合作社，并在村党组织的领导下制定了《广汉市友谊村集体经济股份合作社章程》及《村合作经济组织财务管理制度》《村合作经济组织会计制度》等各种管理制度。合作社在法律法规和政策范围内代表农民集体行使农村集体资产所有权，对农村集体资产进行经营管理，开展经营活动，履行全村生产生活服务、资产经营、资产管理、资产积累和收益分配等职能。

（三）全域规划，资产统筹经营

坚持统一规划、分步实施的原则，分别完成了友谊村美丽乡村规划和易家河坝旅游规划；对村域内的土地进行整体产业布局，规划了水产、水果、蔬菜、粮食和花卉五大片区，规划片区内的土地流转必须按规划产业发展。通过村集体经济股份合作社和土地流转专业合作社搭建桥梁，结合全村产业多元化的实际，本着自愿的原则，由村民与农民专业合作社（以下简称专合社）签订《广汉市农村土地承包经营权委托流转协议》，将承包地流转给专合社，再由专合社统一发包给种植养殖业大户开展适度规模经营，从而推动形成一村多品的产业发展新格局。

（四）融合发展，迸发新的活力

一是立足资源优势，开发农旅项目。友谊村是集乡村旅游、餐饮、特色种植养殖为一体的省级旅游示范村，通过整合幸福美丽乡村、新村建设、公共服务设施等涉农财政项目资金，对易家河坝的基础设施和绿化进行了提升完善，结合景区创建，进一步完善功能，开发了以亲水、亲子为主题的乡村水上娱乐项目，提升了乡村旅游品质。二是拓展乡村旅游，形成规模效应。结合友谊村的产业多样、风景秀丽的特色，将原来的传统种植养殖业提升为体验观光农业，大力发展一三产业融合互动的乡村旅游业。依托国家级竞钓基地，承办了国家、省、市各类钓鱼赛事62场。引进外来资金2亿余元打造路亚库钓基地、水岸咖啡、易家故事度假酒店、湖泉花海水世界等项目。

（五）建立体制机制，落实保障措施

一是强化组织保障。广汉市成立了以市委、市政府主要领导为组长、相关职能部门负责人为成员的农村集体产权制度改革试点工作领导小组，并明确乡镇是农村集体产权制度改革的责任主体。在市农村集体产权制度改革试点工作领导小组的领导下，广汉市三水镇成立了以党委书记为组长的改革领导小组并拟订本乡镇的改革方案。

二是强化政策保障。广汉市出台了《广汉市农村集体产权制度改革试点实施方案》《广汉市农村集体经济组织成员身份确认指导意见》等配套文件，完善政策支撑体系。

三是强化思想保障。分别召开了全市农村集体产权制度改革工作动员部署会和工作推进会，各乡镇党委书记、镇长以及相关部门负责人和分管负责人参加了会议，主要领导在会上做了重要讲话，分管领导做了具体的工作安排。市、乡镇分别开展农村集体产权制度改革培训会共37期，培训人员2060人；向镇、村干部、驻村农技员发放《广汉市农村改革学习手册》，供他们认真学习，向广大干部群众宣传农村集体产权制度改革的目的、意义和相关政策，调动了村组干部和农民群众参与改革的热情和积极性。

四是强化监督保障。将农村集体产权制度改革纳入广汉市农业农村经济年度目标考核，充分调动乡镇工作的积极性；市财政将此项改革工作所需经费列入财政预算给予保障。

三、成效

通过农村集体产权制度改革，统筹经营集体产业，盘活集体资产，壮大和发展了集体经济，增加了农民收入。2015年7月24日，时任国务院副总理汪洋视察三水镇友谊村农村改革工作并给予高度评价，指出改革试点是有风险，不一定全部成功，友谊村的改革经验，成功的要大力推广，失败的要再总结。2017年6月5日，时任四川省委书记王东明到友谊村调研农业供给侧结构性改革工作并给予充分肯定。2017年9月，友谊村被评为“四川省集体经济十强村”“四川省百强名村”。2017年11月，友谊村被农业部办公厅评为全国“国家级最美渔村”，是全省目前唯一获此殊荣的村。

一是集体资产实现保值增值。村集体资产通过广汉市农村产权交易中心公开竞价出租、入股共同经营、收取管理费等方式，盘活了集体资产，村集体收入由2015年的30万元倍增到2016年的76万元，预计2019年将达到200万元以上。

二是乡村旅游产业蓬勃发展。充分利用水域江河自然优势，将友谊村易家河坝科学规划为生态观光休闲旅游区，打通“特色水产养殖+特色果蔬种植+特色乡村旅游”价值链，友谊村产业集聚度、景区知名度不断提升。目前全村农家乐数量达到14家，其中四星级两家，依托国家级竞钓基地，举办四川省钓鱼运动锦标赛总决赛、一战成王全国钓鱼巡回赛等各类赛事60余场。连续3年举办乡村文化垂钓节、葡萄采摘节和大闸蟹美食节等系列活动，共接待游客60万余人。

三是一村多品格局逐步形成。全村共流转土地（含水面）3600亩，形成了水产养殖1800亩、葡萄种植500亩、蔬菜种植300亩、粮食种植1000亩的农业产业区，已经形成了水产、水果、蔬菜、粮食和花卉等五大产业发展片区，为农旅融合发展奠定了良好的基础。

四是农民收入得到显著提高。通过易家河坝的基础设施打造和活动的举办，不仅改善了周边农民的生活环境，提升了景区品质和知名度，而且通过旅游业带动了葡萄种植和水产养殖等传统农业产业的发展，让群众得到了实惠、增加了收入。目前，友谊村的水产养殖承包费从原来的600元/亩增加到1200元/亩，土地流转金额已从原来的800元/亩增加到1300元/亩。种养业年产值达6000余万元，年土地租金达400万元以上。带动当地及周边农民就近就业创业1000余人，全村人均收入达到19000元。

四、经验与启示

友谊村通过集体产权制度改革的探索与实践，在维护农民财产权利、发挥农民主体作用、建立健全集体经济组织等方面给我们带来诸多启示。

（一）深化农村集体产权制度改革要把赋予农民更多的财产权利作为出发点和落脚点

农民是农村的主体，是农村集体资产的所有权人。农村产权制度改革应把维护好、实现好、发展好广大农民群众的财产权利作为出发点和落脚点，真正做到还利于民。

农村集体所有制是中国特色社会主义在农村的本质特征，也是维护农民财产权利的根本前提，必须长期坚守。但是也正是“集体所有”的缘故，导致长期以来“人人所有、人人无份”的窘境。为此，2015年中央发布《深化农村改革综合性实施方案》及2016年中央一号文件中均明确鼓励发展股份合作，提出要进一步完善赋予农民更多财产权利的保护制度。友谊村在坚持集体所有制的前提下积极探索推进农村集体资产股份合作制改革，将折股量化的集体资产和作价折股的资源性资产以股份形式平均分配给本集体成员，实现了集体资产“共同共有”向“按份共有”转变。不仅通过建立成员股权台账，颁发集体资产股权证书，落实了成员的占有权，通过实行按股分红，落实了成员的收益权；还探索开展了继承权、抵押权试点，让农村集体资产股权能够自由流转，进一步完善了集体资产股份权能，丰富了农民的财产性权利。

（二）深化农村集体产权制度改革要坚持问题导向、循序渐进、突出重点

改革需要智慧，推进步伐的轻重缓急都会影响改革的成与败。此外，“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。”因此，坚持问题导向、拿捏改革重点便是改革的智慧所在。目前我国农村集体资产按其属性和功能不同，可以分为集体所有的土地等资源性资产、用于集体统一经营的经营性资产以及用于公共服务的非经营性资产。由于这三类资产属性不同，故改革的任务和要求也应当有所不同，必须分类施策。

当前农村集体产权的问题突出反映在经营性资产上，地方集体经济发展了，形成了数额较大的经营性资产，如果不明晰归属、完善权能、盘活整合、创新机制，这些资产难以在市场经济体制下发挥应有的作用。如果不尽早确权到户，在城乡一体化的进程中，这些资产就有流失或被侵占的危险。友谊村秉承问题意识，从实际出发，采取“渐进式”路径，在核查掌握全部集体资产状况的基础上，先行聚焦集体经营性资产股份量化改革，突出改革重点，确保阶段性改革任务顺利推进。

（三）深化农村集体产权制度改革要充分尊重农民意愿、发挥农民主体作用

农民群众是集体资产的主人，是集体经济组织的投资主体、经营管理主体和受益主体。在改革中，必须充分尊重农民意愿，把改革的决策权不折不扣地交给农民。取信于民、还权于民，发挥农民主体作用，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

友谊村高度重视当地村民的主体地位，将村民参与覆盖“清产核资、股份改造、统筹经营、融合发展”全过程。如：在清产核资阶段，将村民代表纳入清产核资小组；在股份改造阶段，召开村民代表大会，民主讨论决定股权量化和设置方案；集体经济股份合作社设立后，村民以股东身份享有对本合作社经营管理民主管理、民主监督的权利，对涉及农民切身利益的如投资、经营、收益分配等重大事项，均需由股东代表大会讨论决定。从而让村民从旁观者变成了参与者，切实维护了村民的合法权益，增强了改革的获得感。

（四）深化农村集体产权制度改革要以建立健全农村集体经济组织为支撑

农村集体经济组织作为集体资产财产权利的所有权者，既是集体资产财产权利的维护者，也是壮大农村集体经济的带领者，对于集体经济的引领和带动具有不可替代的作用。然而，农村经济合作社法律地位和法人资格的缺失，一定程度上制约了村集体经济组织活力的发挥和释放。为了充分发挥集体经济组织的功能和作用，应当赋予其法律身份，使其获得依法参与市场经济活动的“通行证”，激发和释放组织活力。

友谊村根据本村的成员结构、资产情况在全省率先通过工商登记组建了集体经济股份合作社，使合作社取得了法人资格和市场主体资格，保障其能够作为市场主体公平地参与市场经营活动。此外，通过制定一系列规章制度，有效地推动农村经济合作社步入规范化轨道。

（五）深化农村集体产权制度改革要因地制宜、搭建产业发展平台

农村集体产权制度改革的根本目的在于实现农民按份享受集体资产的收益最大化，确保集体收益惠及全体农民。因此，农村产权制度改革能否顺利实施、具体成效如何，多种形式发展集体经济是关键。要实现发展，就必须挖掘本区域的发展优势和特色，提出基础实、潜力大、适应性强、市场前景好的产业作为发展方向，找准适合区域发展的主导产业，科学编制产业发展规划，引入社会资本，引导和培育新型农业经营主体参与产业开发。

友谊村的改革之所以能够取得初步成效，就是抓住了产业平台建设这个关键，立足区域资源环境条件和优势，充分利用水域江河自然优势，坚持“产业生态化、生态产业化”发展思路，采取“集体经济+合作社+农户”等模式，重点发展具有良好基础、市场前景好、产业附加值高的水产养殖、葡萄种植和乡村旅游等特色生态产业，打通“特色水产养殖+特色果蔬种植+特色乡村旅游”价值链，促进产业平台发展壮大，实现“产业富民”。