社会国家与社会权

王广辉

一、社会权的产生之历史分析

在宪法发展的每一阶段，始终存在着不同权利观念之间的冲突和竞争，围绕着权利内涵的斗争是宪法历史发展的核心内容之一，也是宪法价值的角逐从而注入宪法规范的过程。近代宪法的权利理念主要是社会契约论为基础的自由放任主义的学说。社会契约的原理，主要倡导者是霍布斯、洛克、卢梭。一般认为霍布斯之社会契约有为王权辩护的嫌疑；而对于法国大革命有重大影响的卢梭的社会契约论似乎重在于主权的合法性证明；实际上奠定近代宪法原理基础的是洛克的社会契约理论。洛克修正了霍布斯的社会契约理论，认为人民在保障社会安全的范围内授予政府权力，设置国家的目的既然是对于人类天赋的权利和自由的保障和确认，那么政府权力绝对不可以超出这种必要的限度，侵害国民的权利和自由，是可谓近代宪法基本权利是对抗国家的权利的肇始，进而近代宪法的基本权利体系是以自由权为核心，为其提供了理论基础。除此之外，自由放任主义对于近代宪法自由权为核心的权利保障，亦有影响。而这种自由放任主义的形成乃是基于当时资本主义发展阶段正处于“以经济建设为中心”之自然需要。此论以亚当·斯密为代表，他认为：社会由个人组成，社会的幸福不过是个人幸福的总和。人类均有利己之心，什么是幸福，什么是痛苦，只有自己最清楚，所以个人幸福是社会的基础。既而法律对于国民的自由不强制、不限制、不妨碍就是最大的保护。这些产生于当时社会背景下的理论，构成近代宪法权利理论的基础；进而在以这种思想为主导的个人主义思想和自由主义观念下，资产阶级革命提出“人人生而自由和平等”的口号，强调公民的自由权利高于一切，主张最小的政府就是最好的政府，因此近代人权运动在这些思想指导下，在宪法及法律规范中并没有公民社会权利存在的空间。近代宪法的人权体系之中并没有社会权，而主要是自由权为核心的权利体系。如，英国宪法历史上的文件《自由大宪章》、《权利法案》等都是关于公民自由权的规定；1787年的美国宪法中充满着对国家权力的限制条款，也是自由权本位的表现，至于后来的十条修正案，也主要是关于自由权的规定，当然这些条款有效地防止了国家权力的越界，保证了公民的自由权。

随着资本主义的高度发展和企业的规模化，西方国家进入了垄断资本主义阶段，贫困和失业等社会问题应运而生，诸如贫富悬殊、经济危机、通货膨胀、工人失业、环境污染等问题。与此相适应出现了纠正极端个人主义的“社会连带主义”思想。其逻辑进路如下：人为社会的动物，不能离开社会之中其他人而独立存活。所以，人和人之间具有密切之连带关系，进而“公共利益”非常重要。基于此种理论，现代宪法将社会公共利益置于重要地位，于是对政府的消极不作为要求逐渐变为要求政府积极作为。于是在西方宪法的原理之中，虽然“个人意志自主在社会上的优先地位仍然得到承认，同样，契约范围的扩大在法律史上发挥了积极的作用”。但是，“人们开始对从 ‘身份到契约’的运动是代表社会进步的唯一途径的观念提出了异议。起源自由让位于社会福利和对一个更公平的工作和生活水准的维护。福利国家的出现使梅因格言的效力大减”。在这样的社会背景下，原有的以传统自由权为核心的基本权利体系与社会的发展格格不入。这样的权利体系只会使有产者更自由，无产者更贫穷，一切权利和自由只是无任何意义的抽象存在。人们逐渐认识到：“凡是不能给数以百万计的人们以基本的安全的任何制度，都不能配称为拥护个人自由和发展的有组织的制度。”而近代宪法所确认的自由权对于弱者来说无异于画饼充饥，而且这样的问题并非是由于个人的懒惰造成，而是资本主义社会经济构造的必然结果，所以对于贫困与失业的解决和救济应该由社会甚至国家来进行。于是国家通过积极的财政手段，对社会生活尤其是经济生活进行干预，以此来保障国民普遍过上最低限度的生活。使国民能够实现广泛的自由和平等。由于当时抽象的自由权体系已经不能保证国民在社会生活中的应有尊严，作为对此的一种补充，旨在保障国民实现个人生活的社会权利就登上了历史舞台。

二、社会国家的内涵

社会国家是要追求在自由民主宪法秩序的国家中的公平正义之社会秩序，具有高度的目标性与价值取向性。然而，公平正义之社会秩序的内涵究竟包括哪些方面，实难归纳与概括出一个普遍适用的标准，具体的落实必须同各国的发展程度、经济形态以及治国理念相结合。因此之故，才有学者之间对社会国家的具体内涵在看法上存在分歧的情形发生。有的学者主张，其包括社会安全与社会正义两大方面，其中社会安全由保障人民最低生活条件、社会保险制度、社会补偿制度、国家提供重要之公共设施等内容组成；社会正义是在社会范围内，透过机会平等而达成，国家可通过经济收入、财产权以及在其他社会范围方面来承担调和社会对立之义务，来实现社会正义。还有学者认为，社会国家的具体化，基本上涉及社会保险制度、社会救助制度、社会补偿制度、社会保护制度、给付行政制度、战争的防止及其受害补偿等六个方面。也有学者将社会国家涵盖的内容概括为：社会保险制度、社会救助、社会补偿制度、劳动法、给付行政、因不正义战争或统治所形成之补偿、社会国家原则作用扩散之法领域、劳工福利促进之诱因规定、劳工教育及进修之权益保障、经由其他法规对社会经济弱者之优惠与特殊保障、国家对经济发展与稳定之责任、计划行政之措施、环境保护。而德国著名社会法学者H. F. Zacher则认为，社会国家的内涵可包含合乎人性尊严之最低生活所需、社会公平、社会安全及社会补偿、一般福祉之促进及分享之扩展等方面。由是观之，对社会国家基本内涵的认识，学者之间不仅在认识上有分歧，而且在分类上也存在差别，但都是围绕着国家承担保障个人在社会中的生存这一核心来展开分析的，即便是所谓的分歧，在更多的时候也是对社会国家内涵认识的程度上而不是性质上的。

伴随着立宪主义的发展，社会国家开始对宪法发生影响，最直接的表现就体现在宪法规定的基本国策与公民的基本权利义务中。其中，德国1919年的魏玛宪法不仅是德国的第一部民主宪法，更是世界上第一个纳入社会国家理念、并在许多宪法规范中加以体现的宪法。

从有关国家宪法的规定和学者的分析看，社会国家的基本内涵应当包括以下几个方面：

（一）合乎人性尊严的基本生存条件的满足

个人作为社会和国家的成员，其生存的实现必须以一定的生存条件满足为前提。这里所谓的生存条件，不仅仅指的是保证人的生命延续而言，更主要的是要求人的生命能够在有尊严的状态中得到延续，只有这样，才能将人的生命体的延续与其他生命体的延续区别开来，体现人所特有的尊严。原始社会时期，个体的生存与其所属氏族或部落的生存紧密联系在一起，维持个体生命延续所需要的基本生存条件是靠氏族或部落集体的力量来保障的。但由于当时的生产力水平低下，这种保障的起点并不高，基础也非常脆弱。国家形成以后，个人虽然隶属于特定的国家，与其他人一道成为国家共同体的一员，但在近代社会之前个人与国家的关系上，仅仅强调的是国家对个人的统治和个人对国家统治的服从，生存条件的满足和抵御各种生存风险的任务仍然由个人来承担，国家不负有法律上的责任。即便是客观存在着的国家对贫穷人民生活的照顾，更多的时候也是被作为国家基于道义对其人民所施的恩惠，人民除了感恩戴德以外，根本不能够据此去要求国家作为义务来履行。可以说，近代之前的国家之中，一方面个人的生存条件不能得到有效保障，另一方面还要受到专制统治的压迫与剥削，这两个方面造成了个人合乎人性尊严的基本生存条件不能得到保障，这正是奴隶制国家和封建国家最根本的不合理之处，也就是奴隶制和封建制社会最缺乏正义的表现。

近代的资产阶级革命推翻了封建的专制制度，并根据人民主权的原理来组织国家权力，协调国家与个人之间的关系。人民主权原理及其所外化的相关制度，从根本上来讲是要防止专制国家那种权力无限而对个人自由造成剥夺与侵犯的情形发生，再加上资本主义国家早期经济领域“自由竞争”的原则被奉为圭臬，致使人们将主要的精力用于关注国家公权力对人民自由权的侵犯之上，强调的是对国家权力的限制，不希望国家在干预社会经济生活上有什么积极作为。许多重要制度的设计或安排均以此为核心。与此不同的是，社会国家要求国家的积极作为，以便当人民因为社会经济地位或个人无法抵御的风险致使生存发生困难时，国家应采取相关的措施加以照顾，以避免人民陷入衣不蔽体、食不果腹之境地，进而丧失自立自决、无法进行正常的社会生活的能力，在根本上危及个人的尊严。为此，德国行政法学者E. Forsthoff在1930年以后，就主张以社会学上“生存照顾”概念作为创设国家新行政任务的桥梁，大力倡导国家作为给付主体，提供人民生存所需的物品与服务，以符合社会的需要。

问题的关键在于，本于社会国家理念而要求国家给予的生存照顾，究竟在质和量上达到何种程度才比较合适，不仅影响着社会正义实现的程度，而且也决定者个人人性尊严受到保障的程度，不能不说是一个必须加以重视的问题。从合理性上讲，倘若国家给予个人提供的生存照顾程度太低，无法保障个人实现其合乎人性尊严所需要的基本生存条件，立足于其上的社会正义目标就会落空；如果国家提供的生存照顾需要达到的程度很高，固然可以充分保障每一个人都能够享有合乎人性尊严的基本生存条件，使社会正义得到最大限度的实现，但与之伴随的问题是，一方面需要国家动用大量的社会资源，建立高福利性的社会保障体系；另一方面，有可能降低人们积极工作、创造社会财富的热情，减损社会发展的内在活力。

据上所述，可将社会国家所要求国家生存照顾给付的合乎人性尊严的基本生存条件区分为两个方面：

一是最低限度的生存所需，具体是指维系个人生命延续所需要的最低生理需求。这种意义上的生存照顾，对国家而言实际上是最低限度的义务要求，当个人陷入生存困境时，国家只要能够提供其每日的最低所需，使个人不致因食不果腹而挨饿、衣不蔽体而受冻，就算尽到了应有的责任。然而，这种程度上的生存照顾对国家而言固然容易实现，但对个人而言，不免给人一种被喂养的感觉，使个人生命的延续在表面上与畜禽被饲养的状态难以区别开来，人性尊严是否得到了保障与实现，自然有加以质疑的必要。另外，这样的情形之下，社会国原则要求国家承担的生存照顾责任所要追求的促使个人摆脱暂时的生存困境，然后获得自主维持生计的能力以重返社会的目标就无法实现了。

二是与社会所达到的发展程度相适应的生存所需。人的生存不纯粹表现为生命的延续，关键之处体现为必须是在有尊严的状态中得到延续，这是人的生命与其他动物的生命在价值上相区别的根本所在。从一般的意义上看，所谓的人性尊严，是要求将人作为主体，人本身就是目的，而不能被作为客体或手段对待。人的主体性表现在自治与自决之上，构成人性尊严的核心内涵。就此而论，社会国家要求国家所保障的个人生存所需，必须达到使个人不至于因为生计的考虑而沦落到甘愿受人控制的地位，并在此基础上能够就自己所欲的追求与目标，在个人能力与外在条件允许的范围内进行自治或自决。由此而言，人性尊严的保障与实现，并不完全取决于个人的主观愿望，实际上不可避免要受到外在的社会发展程度的制约。在当今世界客观上存在着发达国家、发展中国家和落后国家的情形之下，国家所处的发展程度不同能够给个人提供的生存照顾事实上不可能达到相同的程度，客观上存在着各种各样的差别。国家所能够对个人提供的生存照顾或许可能低于社会已经达到的发展水平，但却无法超越其上。在这样的情形之下，无论是个人所能要求的，还是国家实际能够提供的生存照顾，只能是与社会发展所达到的程度相适应。这样的生存照顾，才能被认为达到了合乎人性尊严所需要的基本生存条件的程度。它实际上意味着，合乎人性尊严所需要的基本生存条件是伴随着社会的发展在不断地发生着变化，因此之故，德国联邦宪法法院在判例中认为，人性尊严并无绝对性的定义，必须视具体案件的情况才能作出适当的判断。但从一般的意义上，可将国家为确保人民的基本生存条件而采取的措施归纳为这样几个方面：社会救助，对遭遇急难之人或生活无助之人，以支付金钱的方式提供救助；减免税收；提供物质上的救济；贫民法律救助；灾难发生后，采取减税或免税的方式给予救济补偿等。

概括而言，社会国家所要求的国家对个人的生存照顾程度，当然不能从最高的标准上来理解，但也不能从单纯维持个人生命存活的意义上来认识，而应该根据国家的社会经济发展水平，充分考虑到当时社会平均生活标准来确定。从这个意义上讲，人性尊严是否得到了保障，才是社会国家对国家应承担责任的最低要求基准。

（二）社会正义

从自然上看，每一个人都是一个独立的个体，享有作为人的尊严，为此，人与人之间不应当有高低贵贱的差别。各种社会制度和国家制度的设计与运行，应以保障人与人之间地位的平等为目标，这样的社会才是一个公平的社会，也就是正义的社会。因此之故，所谓“社会正义”或“社会公平”，意在强调每一个人在社会生活与经济秩序中，应享有同等之机会，然后通过自己的努力，获致相当的经济收入与社会地位。

社会正义的实现，并不是一个自然的过程，而是与一定的制度安排和政策有密切的关系。奴隶制社会和封建制社会，社会正义不能实现的最主要原因就是专制和特权制度的施行。资本主义制度建立以后，专制和特权制度虽然被否定，并且在法律上规定人人平等，在某种程度上为社会公平的实现提供了可能。但在私有财产制度下，人与人之间的实际平等在有产者与无产者之间是不可能完全达成的，所以，马克思主义才认为资本主义社会的平等仅仅是形式上的，是表面平等掩盖下的实质的不平等。从资本主义制度发展的历史过程也可以看出，资本主义国家贫富差距的存在、社会财富向少数人手中集中的发生，均与自由资本主义时期过分地强调人与人之间的机会平等有直接的关系。可以说，新的社会不平等主要是贫穷以及个人能力、负担过重等原因所造成的经济弱势地位而导致。在此情形之下，就需要国家出面进行必要的干预，通过制定和实施缩小贫富差距、为弱势群体提供保障等政策，消弭因各种因素所导致的社会冲突与矛盾，尽可能纠正经济上的弱势群体与强势群体之间存在的不平衡。为此，德国联邦宪法法院于有关判例中就十分强调，在社会国家原则的实现方面，国家负有建构公平正义之社会秩序的义务。国家对公平正义社会秩序的建构，不仅表现为通过一定的手段对财富进行适当的重新分配，以遏制贫富之间差距的拉大；而且在必要的时候，还应当通过制定和实施一定的政策，创设实质平等的机会，使每一个人都尽可能地享有就业、教育以及社会地位上之相同出发点。

概括地讲，国家在实现社会正义方面可采取的必要措施有：使社会的对立冲突及不平等得到衡平解决；对有协助和保护需要者之照顾；对社会弱势群体之照顾；确保生活及生存最低限度之要求；对家庭负担给予相对之扶助。具体而言，国家对社会不平等的调和，在经济收入、财产权上可采取的措施有：通过赋税手段，如根据经济能力决定税率高低；通过非赋税的手段，如鼓励人民储蓄、重要民生事业国有化、鼓励企业员工参与投资等；社会津贴，对特定群体呈现的先天性结构不利状况予以调整。其他社会规范方面：国家有提供人民受教育的义务，即便是个人的背景有所不同，仍应享有教育平等的机会；创造更多的就业机会，以减少失业。通过提供职业培训、就业指导等服务，来缓和失业者与就业者之间的对立。保障劳动者享有结社自由和集体交涉权，对劳工的利益提供保护。

（三）社会安全

大英百科全书对社会安全的定义是：“国家对于每个国民，由 ‘摇篮到坟墓’，既由生到死的一切生活及危险，如疾病、伤害、失业、老年、生育、死亡及鳏寡孤独废疾者，都能给予安全的保障。”由此而言，作为社会国家内涵之社会安全，是指的在人民遭受典型的社会生活风险，导致原有收入减少或丧失，或者需要临时性的大笔支出时，国家给予金钱上给付，以追求社会正义实现的制度或措施。因为在现代的工业化社会中，很多人依赖工资而生活，一旦生病或失业，或者是生产过程中受到伤害，都有可能失去生存的条件，陷入生活困顿甚至是生存难以维系的境地。既然国家之存在以维持社会秩序并在此基础上实现人权的保障为目的，建立社会安全制度，调和社会经济上的不平等，帮助个人抵御因生活变故或社会风险而造成的生存困难，自然也应当是其不可推卸的责任。国家承担的社会安全义务，主要通过建立社会救助、社会福利与社会保险制度来实现。

社会救助是指国家和社会为不能以其他来源获得足够收入支持的个人提供最低收入的保障，使其能够获得继续生存的能力的制度。国家和社会对个人提供救济的行为，在人类社会的发展历史中应当说是始终存在的，在某种程度上讲，它是社会或国家的共同体属性与人的社会性的内在要求。但作为一种常态性的制度被建立，英国是始作俑者。英国不但是济贫立法的发源地，更是在全球率先建成福利制度的国家。立足于社会国家原则基础上的救助制度与传统的济贫制度的不同之处在于：首先，传统的济贫制度建立在怜悯与慈善之上，体现的是统治者对被统治者的施舍与恩惠，因而常被作为社会控制的工具，接受救济者往往以丧失人格尊严为代价。现代社会的救助制度反映的是社会整体与个体之间的权利义务关系，给予救助是政府应履行的责任，接受救助是所有处于生存困境的人享有的权利。其次，传统的济贫制度所能提供的救助内容及对象，多由施予者决定，有很大的主观随意性；现代社会的救助制度有严格的法律界定，以保障社会成员的生存权和发展权为目的，每一个符合条件的人都有权要求国家和社会给予救助。

社会保险是指以国家为主导，在社会成员因年老、疾病、伤残、生育、死亡、失业等风险事故发生的情况下，为社会成员提供基本生活保障或服务的制度。因此，社会保险的保险对象是可能发生年老、疾病、伤残、生育、死亡、失业等风险事故的个人，与商业保险关系不同的是，社会保险关系具有“社会连带”、“强制保险”和“公法关系”的特点。与国家社会救助制度是以国家向个人单向施惠为特征，社会保险制度之下的被保险人则负有缴纳保险费的义务，以相对性地减少政府的财政负担。需要注意的是，社会保险属于国家为实现社会正义而采取的一种社会安全措施，因此在保险费的缴纳方面不能像商业保险那样，纯粹以被保险人将来领受保险金的多少按比例计算应缴保险费的数额，而应当充分考虑到一定社会发展水平之下社会整体的负担公平性问题，即便是在保险费缴纳上存在差异之人，也应当享有同等的保险给付。以此而论，社会保险实际上具有对所得重新分配的功能。伴随着社会保险制度的实行，国家在促进社会安全上所扮演的角色便会由传统的“救济国家”向“保险国家”转变。

三、社会国家的责任主体及内容

近代立宪主义与立宪政治从根本上讲是建立在国家与社会二元的基础之上的。它使国家行为有所限制，个人享有的基本权利自由才能受到保障。相比较而言，法治国的理念，是要尽可能地排斥国家公权力对社会经济生活的干预，以便为社会保留或创造更大的自由空间。而社会国家的理念，则是主张国家的公权力应积极介入人民的社会经济生活，以解决工业化以及经济危机所引发的诸多社会经济问题，特别是对个人的生存带来的不利影响。可以说，法治国发展到社会国，某种程度上就是由过去强调国家与社会之间的对立向主张二者之间的融合与协调的转变。然而，这样的转变从根本的立场来看，并不是要彻底地消除国家与社会之间的界分，模糊各自在功能角色上的差异；更不是要在根本上否认社会存在的独立价值，让国家将社会彻底淹没，甚至是由国家将社会取而代之，使国家权力在社会的各个领域畅通无阻而不受任何约束。实际上，社会国家的理念，仍然是以国家与社会的二元区分作为立论基础的，与法治国理念下的国家与社会关系所不同的是，不再严格划分国家公权力作用的范围以及不受国家干预的市民社会的领域。详而言之，社会国家理念下，国家公权力对社会生活的干预不再被作为洪水猛兽而否认其正当性，市民社会也不再被看作是一个自足的、和谐的状态，而应当正视其多元利益的存在以及由此而产生的冲突与矛盾，认识到这种冲突会对社会公平与正义的实现造成危害。所谓国家对社会经济生活的干预，目的在于弥补社会自身的不足，使受到利益冲突影响而失范的社会秩序在国家公权力的必要干预之下能够回归到常态。如此说来，国家介入社会并非是要造成不利益，而是以参与者的身份进入社会，共同与社会中的个人和群体创造社会生活的发展，共同承担风险。因此，社会国家对国家与社会各自在功能上的差异仍然是加以承认的，主张国家对社会干预的根本目标，并不是要破坏社会的自主与自律，更不是要据此任意干涉或限制个人享有的基本权利自由，而是要保障社会经济上的弱者享有行使自由基本权的基本条件与地位，与法治国理念下主张限制国家权力来保障个人自由与权利的实现有异曲同工之妙。诚如德国公法学者E. Forsthoff在提出生存照顾概念时所指出的，要求国家介入社会领域，并担负起给付主体之责任，目的也仅仅是在于对自由法治国家的行政任务及社会畸形发展加以修正而已，并非要从根本上否定或全面禁止社会正常发展过程中所产生的阶级差别与利益冲突。

既希望国家对社会生活进行干预，又要维持国家与社会各自在功能上的分际，看起来似乎有点矛盾，实际上有其重要的意义。社会毕竟有其可以自主自律的功能结构，公平正义的社会秩序的很多方面是可以借由社会内部的许多因素孕育而成，并非均依赖于国家的建构而存在。在此情形下，社会中的个人与团体在行使宪法所保障的基本权利时，除了有可能造成社会冲突和贫富差距的结果之外，也有可能为社会国家目标的实现创造了适宜的条件，在一定程度上自行消弭社会经济问题，促进社会正义的实现。后种情形之下，显然是不需要国家进行干预的。以此而论，社会国家仅仅是在形式上松动了自由主义理念中国家与社会之间的二元对立，实质上并没有否认国家在干预社会生活方面权力的有限性，只是在某种程度上对国家与社会之间实际上存在的依存与互动关系加以修正而已。这一点，对于我们正确认识和把握社会国家所要求的国家应承担的社会责任的内容有非常重要的意义。另外，在维持国家与社会在各自功能分际的基础上由国家对社会生活进行干预，目的是希望国家以和谐参与者的姿态来介入社会生活，而不能以其拥有的公权力，任意且强制地干预社会的支配者，以防止国家在介入社会生活以后变为“超级国家”。以此而论，在公平正义社会秩序的目标追求上，国家与社会并不是一种相互排斥的关系，更不意味着国家可以借此而将自己应当承担的责任全部推诿由社会自行承担。比较合理的理解是，国家在公平正义之社会秩序目标的实现上，承担着整体性的保障责任，同时又允许社会中的个人与团体以不同的途径参与公平正义之社会秩序的形成，也就是国家与社会合作来共同促成公平正义之社会秩序目标的实现。但社会国家所强调与关注的主要是国家在实现社会正义方面所承担的责任，主要有两种形式：

一是给付责任，又可称之为履行责任，即国家直接以责任主体的身份，为人民提供保障其合乎人性尊严所需的物资与服务，保障社会经济上的弱者不至于陷入生存的困境，进而在渡过难关以后能够有机会以自己的力量重返社会进行正常的社会生活。国家的给付责任，可以由国家机关直接来完成，也可以委托社会组织或者是自设私法性质的社会福利机构来承担，并不以严格意义上的国家组织即国家机关为限。

二是保障责任。既然社会国家仍然以国家与社会的二元区分为立论基础，能够促进社会国家目标实现的除了国家以外，民间的社会福利机构也可以私人性质的身份参与到社会正义目标的实现过程中，成为国家以外的另一种责任主体，拥有独立的法律地位。它意味着，在社会国家的实现上，未必均需要国家自己担负起提供社会国家给付的履行责任，可以考虑广纳民间资源与人力，让其担负起促进社会福祉实现的公共任务。但考虑到宪法上社会国家原则是对国家作用目标的要求，其中蕴涵着国家应承担的社会国家目标实现的“总体保障责任”，即无论是谁作为责任主体，国家都应当确保公平正义之社会秩序的建立与维系，且不能将此责任加以转让甚或抛弃。具体而言，国家应通过引导、管制、监督等手段，以保障民间社会福利机构的行为与建立社会正义与社会安全的目标要求相一致。

上述两种责任形式仅为一大致的区分，涉及的只是国家在社会国家目标实现上所承担责任的基本样态。然而在国家与社会均能作为社会国家目标责任主体的情形下，不仅有国家在何种情形下承担给付责任或保障责任的问题，也存在着国家的责任与社会的责任如何划分的问题。具体而言，当出现某种实现社会正义或安全的责任需要承担的时候，该种责任究竟确定为国家承担为好还是由社会来完成妥当，当然是一个需要面对的问题。如果没有一定的规则或原则来加以解决，有可能引发国家与社会之间相互采取观望或推诿的情形发生，导致社会国家目标的实现受到影响。

问题在于，社会国家所要解决的问题，恰恰是由于过分强调人民的自由权不受国家干涉以及对社会经济生活采取自由放任而导致的社会不公平现象，希望通过国家的积极干预，特别是由国家直接承担履行责任来加以纠正。倘若在国家和社会都可以作为责任主体的情形之下，过分地强调社会作为责任主体的作用，或者仅将国家作为保障责任主体看待，实质上就是要求社会以行使自由权的方式来治愈因为自由权行使所产生的创伤，是否能够达到目的，当然令人怀疑。如果不能实现的话，最终还是要由国家来承担起履行的责任。

社会国家的实现是一个颇为复杂的过程，受很多因素的影响与制约，如国家所采取的社会经济结构以及社会经济达到的发展程度；国家及社会福利机构在解决社会问题上所具有的承担能力等。当民间社会福利机构得到了充足的发展，有足够的能力来解决现有的社会问题时，国家自然可以仅作目标性操控，无须直接承担给付的责任，仅履行保障的责任即可。如果社会民间福利机构的发展还达不到承担解决现有社会问题的能力，仍需要国家作为主角来担当时，即便是要求民间社会福利机构来承担，恐怕也无法实现。

四、社会国家与基本权利

前面已经指出，社会国家是建立在国家对社会生活的积极干预的基础上，根本的目的是要解决早期国家采取的自由放任主义而产生的社会不公问题。在此前提下，社会国家与基本权利的关系就不能狭隘地理解为同社会基本权的关系，实际上与自由基本权的保障之间也存在着无法割舍的联系。换言之，社会国家不仅孕育了社会基本权，要求国家承担保障的义务，对传统的自由基本权的实现与保障也产生一定的影响。

社会国家理念的生成以及对社会正义目标的追求，促成了个人“社会基本权”的孕育与形成。据此而言，社会国家与社会基本权是一个问题的两个方面，离开了社会基本权的保障，或者说抽掉了社会基本权的内容，社会国家就仅仅剩下了一个没有血肉的空壳。如果说社会国家原则以国家为作用对象的话，社会权的作用对象无疑应是个人。从实质上看，社会国家原则对国家的要求，在根本上是为了保障个人享有的社会基本权的实现，是要让国家在保障个人社会基本权的实现上承担义务。尽管从社会国家原则中并不能产生人民的主观请求权，却不能因此而认为社会国家原则与个人享有的社会权没有任何关系，对个人社会权的实现不产生任何影响。具体讲，社会国家原则作为客观价值秩序，对国家权力的作用发挥目标性的指引作用。例如，立法者在涉及社会国家原则方面的立法而进行自由裁量时，必须受到平等原则的拘束，不得恣意所为，尤其不能单纯从形式上的平等着眼，必须兼顾到实质平等的要求，以使社会国家理念所蕴涵的社会正义目标得以达成。再者，在涉及社会权平等的审查中，是否符合公平正义往往是平等与否的判断标准，国家基于社会国家原则可能必须加以差别对待才符合平等的要求。

社会国家原则除了对社会基本权发生影响外，对自由基本权也会产生一定程度的影响，这种影响表现为如下两个方面：

一是扩充了自由权保障的内涵，使自由权的保障具有事实上的可能性。传统的基本权利以自由权为核心，在自由权的实现上，比较强调其具有的防御权功能，以防止国家权力的积极作为对其造成侵犯。如此一来，自由权问题实际上变成了在实现自由上每一个人的机会均等问题，人与人之间经济状况上存在的差别对自由权的实现造成的影响就被忽略掉了，形成了所谓的形式平等掩盖下的实质的不平等。例如，人民的迁徙自由，即选择居住地的自由。倘若个人在经济上处于贫困的状态，连起码的居住处所都没有，所能选择的只有在外风餐露宿，所谓的选择居住处所的自由何以实现，对其又有何意义。要知道，任何自由的实现，都必须以一定的物质保障为基础，当一个人连自己的生计都无法保证，经常陷于食不果腹、衣不蔽体的生存困境的时候，任何的自由对于他来讲都只能是画饼充饥。社会国家的建立，恰恰就是要在这一方面让国家承当其对个人的生存照顾的责任，也就是为自由权的实现提供经济上的保障，以便能够在一定程度上避免自由权的实现因为缺乏经济上的基础而沦为空洞的口号。

二是对自由权的行使构成一定的限制。从性质上讲，任何的权利，当然也包括基本权利，不过是那些需要去加以满足的个人利益的法律表达。在一个由众多个体构成的一个共同体中，个人利益与共同体利益之间不能说是完全对立的，当然也不能说是完全一致的，不可避免会存在冲突的地方。社会国家的形成可以说同自由放任主义之下对个人自由权的过分强调而造成的共同体利益不能得到很好保护有不可分割的关系，在这个意义上讲，社会国家原则的提出，实际上就是要对此加以矫正，因而具有对自由权进行限制的意思，这种限制主要表现为要求自由权的享有要负担一定的社会义务。其中最典型的就是要求个人财产权的行使应承担一定的社会义务，国家为了公共利益的需要可以对私有财产进行征收或征用。为此，不少国家的宪法明确规定财产权的行使应当促进公共福祉。此外，某些职业行为应具有一定社会义务，实际上就是社会国家原则在实践上对工作权造成的限制。