第二章　行政主体

2.1　复习笔记

一、行政主体的含义与类型

1．行政主体的含义

行政主体是指参加行政法律关系，依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地对自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或社会组织。其具体含义如下：

（1）行政主体是一种国家机关或社会组织。

（2）行政主体是参加行政法律关系的国家机关或社会组织。国家机关或社会组织参加行政法律关系，是其成为行政主体的前提，不参加行政法律关系，国家机关或社会组织就不可能成为行政主体。

（3）行政主体是依法拥有行政职权的国家机关或社会组织。

（4）行政主体是能够以自己的名义行使行政职权的国家机关或社会组织。

（5）行政主体是能独立对自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或社会组织。能否独立承担法律责任，也是判断国家机关或社会组织能否成为行政主体的另一个关键性条件。

2．行政主体的类型

（1）外部行政主体与内部行政主体（根据行政主体实施行政职权的范围）

①外部行政主体是指依法对本行政主体之外的行政相对人实施行政管理权的行政主体。

②内部行政主体是指依法对本行政主体的组成机构、公务员或隶属于本行政主体的其他组织实施行政管理权的行政主体。

（2）中央行政主体与地方行政主体（依据行政主体的职权范围的不同）

①中央行政主体是指行使行政职权的范围及于全国，行使的职权具有全国性功效的机关或组织。

②地方行政主体是指行使行政职权的范围仅限于本行政区的机关或组织。

（3）职权行政主体与授权行政主体（根据行政主体职权的性质与法律来源的不同）

①职权行政主体是指行使宪法、法律和法规赋予的固有行政职权的行政主体；

②授权行政主体则是指行使法律、法规规定的或有权机关依法转予的非固有职权的行政主体。

③两者的区别：

a．行政职权的性质不同。职权行政主体拥有的行政职权是固有职权；而授权行政主体拥有的行政职权则是非固有职权。

b．行政职权的来源不同。职权行政主体的行政职权来自于宪法、法律和法规的明确规定，尤其是宪法和组织法的明确规定；授权行政主体的行政职权则来自于法律、法规的规定或有权机关的依法转授。

c．取得主体资格的时间不同。职权行政主体自该法人成立之日就取得了行政主体资格；而授权行政主体常在成立之后，经法律法规的特别授权才有行政主体的资格。

d．行政主体的性质不同。职权行政主体为国家正式的行政机关；授权行政主体则为行政机构或社会组织。

（4）地域性行政主体与公务性行政主体（根据行政主体管辖的对象不同）

①地域性行政主体是指以行政地域为基础，其行使行政职权的范围及对象与行政主体所处的行政地域紧密联系的组织，如我国的各级人民政府及其职能部门。

②公务性行政主体是指依法从事一定公务活动，不以地域为设立标准，独立享有行政法上的权利与义务的行政主体，如我国的海关。

二、行政主体的资格、地位与职务关系

1．行政主体的资格

（1）概念

行政主体资格是行政机关和有关组织以独立法律地位与管理者的身份参加行政法律关系时所应具备的条件。其包括以下三层含义：

①主体资格是行政机关和组织参加行政法律关系时应具备的条件。行政机关和有关组织为了独立参加行政法律关系需要取得行政主体资格。

②主体资格是行政机关和有关组织以行政管理者的身份参加行政法律关系时应具备的条件。

③主体资格是行政机关和有关组织以独立法律地位参加行政法律关系的条件。

（2）主体资格的取得

①职权行政主体资格的取得

a．依法成立。职权行政主体多表现为行政机关，而行政机关的设立要依据宪法和有关组织法。

b．拥有法定职权。这是行政主体参加行政法律关系，并管理社会公共事务的最基本前提。

c．具有法定的机构编制和人员编制。这是行政工作得以展开的基本要求。

d．拥有独立的行政经费。这是行政主体行使行政权，管理社会公共事务，并承担相应行政责任的物质基础和物质保障。

e．拥有必要的办公条件。这是行政主体行使行政职权的必备条件。

f．经过必要的公告程序。这是行政主体取得行政主体资格的重要条件。

②授权行政主体资格的取得

a．有特别授权。授权行政主体行使的行政职权是一种非固有的职权，即按照宪法、有关组织法的规定本不应该由它们来行使的职权。授权形式包括：

第一，由有关法律、法规直接授权。

第二，由有权机关的合法授权（由有权制定法律、法规的国家机关依法定职权和法定程序直接授权；由法律、法规规定的有权机关依法授权）。

b．具有相应的组织形式。

c．符合法定程序要求。

（3）行政主体资格的变更

①含义

行政主体资格的变更是指由行政主体的合并或分解而引起的行政主体资格在原行政主

体与新行政主体之间的转移。其具体含义如下：

a．行政主体资格的变更是行政主体资格的转移。原行政主体与新行政主体之间存在着一种主体资格上的继承与被继承的关系。

b．行政主体资格的变更是因行政主体合并或分解而产生的新旧主体之间的资格转移。

行政主体的合并是指两个或两个以上的行政主体组成一个新的行政主体，由新的行政主体统一行使以前分别由各行政主体行使的职权的方式；行政主体的分解则是指一个行政主体分解成两个或两个以上新的行政主体，由各个新的行政主体分别行使原行政主体所拥有的行政职权的方式。

②条件

行政主体资格的变更，意味着原行政主体资格为新行政主体所取代，新行政主体从没有主体资格或没有某方面的主体资格变成了拥有行政主体资格或增加了某方面的行政主体资格。可将其条件归结以下几个方面：

a．法定依据。应当根据法律、法规的规定作出，或根据有权机关的决定作出，任何人都不得任意妄为。

b．法定程序。行政主体资格变更时，必须经过法定的程序。这是其应具有的形式要件，也就是说，有关机关的变更决定应当严格依法进行，不得随意变更，更不得超越法律、法规的明确规定。

③对法律效果的承担原则

因行政主体的合并与分解而发生的主体资格的变更，有两个明显的特征：一是行政主体在其资格变更之前的行政行为具有后效力，二是新旧主体之间存在着资格上的继承与被继承的关系。原行政主体在主体资格变更前实施的行为仍然有约束力，其所产生的权利和义务由继承其行政主体资格的新行政主体承受。

（4）行政主体资格的消灭

①含义

行政主体资格的消灭是指由行政主体被撤销或授权收回、授权期限届满等原因而引起的行政主体资格的灭失。具体含义如下：

a．行政主体资格消灭是行政主体资格的不复存在。

b．行政主体资格的灭失是法定的原因引起的。

上述法定原因包括：

第一，行政主体的撤销或解散。

第二，授权被收回或授权期限届满。

②条件

行政主体资格的消灭，意味着某一行政机关或有关组织再也不能独立行使行政职权，甚至再也不能行使行政职权。行政主体资格消灭的条件有两个方面：

a．必须有法律、法规的明确规定。因为行政主体资格的取得要有法定的依据，同样，行政主体资格的消灭也要有法定的依据，即有明确的法律、法规的规定。

b．必须有法定的程序。同行政主体资格的取得一样，行政主体资格的消灭也要经过法定的程序，否则，行政主体资格的消灭是无效的。

③行政主体资格消灭后法律效果的承担原则

行政主体资格消灭后法律效果的承担原则。无论以何种方式消灭行政主体资格，行政主体资格的消灭都有以下两个特征：

a．行政主体在其资格消灭之前的主体资格不被否认。

b．原行政主体资格消灭之后，不再有继承其主体资格的新行政主体存在。

因此，行政主体资格消灭后，对原行政主体行使职权的行政行为承担法律效果的原则是原行政主体依法实施的行政行为仍然有效，其所产生的法律效果，依法律、法规的规定消灭的，由法定机关或其主管机关承受；有权机关的决定消灭的，由决定其消灭的有权机关承受。

（5）行政主体资格的确认

①含义

行政主体资格的确认是指有权机关依据法定的标准和程序，对相关的行政组织或其他组织是否具有行政主体资格的辨别与认定的过程。具体含义如下：

a．行政主体资格的确认只能由有权机关进行。

b．行政主体资格的确认必须有法定依据。

c．行政主体资格的确认必须依法定的程序。

②意义

a．有助于深化行政主体的理论研究。

b．有助于行政机关依法行政。

c．有助于行政相对人合法权益的保护。

③方法

a．事前确认、事中确认、事后确认（依据确认的时间）

事前确认，有权机关根据有关法律法规的明确规定来判定某一组织是否具有行政主体资格，是否能行使某种行政职权。

事中确认，某一组织在行使职权的过程中，有权机关对其是否具有行政主体资格的确认。

事后确认，某一行政行为实施终了，有权机关对其实施行政行为的组织是否具有行政主体资格的确认。

b．职权确认与性质确认（是否享有行政职权是确认的重要标准）

职权确认，通过确认某一组织是否具有行政职权而判定其是否具有行政主体资格。

性质确认，通过确认行政机关的行为性质，确认行政机关的行政主体资格。

c．主体确认与行为确认

主体确认，是从行政机关或其他组织本身着手，从行政主体资格应具有的要件角度考察行政机关或其他组织是否应具有行政主体资格。

行为确认，是通过行政机关或其他组织实施了某种行政行为而分析、判定该行为是否应该由行政机关或其他组织实施，进而分析确认其行政主体资格。

2．行政主体的地位

（1）含义

行政主体的地位是指由依法享有的行政职权和依法履行的行政职责确定的行政主体在行政法律关系中所处的位置。具体含义如下：

①行政主体的法律地位是指它在行政法律关系中的地位。

②行政主体的法律地位取决于其行政职权和职责。

③行政主体的法律地位通过具体的权利和义务来表现。行政主体的法律地位只能通过参加到行政法律关系中，并在具体的行政法律关系之中享有权利、承担相应的义务来体现。

（2）行政主体资格、行政主体地位与行政主体

①行政主体资格、行政主体地位与行政主体本身三者之间的关系

a．行政主体资格是一种或然状态，是行政主体的可能状态。具备了行政主体资格的行政机关或其他组织并不必然具有行政主体地位，并不必然是行政主体。

b．具有行政主体资格，并参加到具体的行政法律关系中，才具有行政主体的法律地位，这时的行政机关和其他组织是完整意义上的行政主体。

c．成为行政主体的步骤：

第一，取得行政主体资格。

第二，参加行政法律关系。

d．如果按照逻辑顺序将三者排列起来，可作如下表示：行政主体资格→行政主体地位→行政主体本身。

②行政主体法律地位的双重性

行政主体法律地位是行政主体的外在表现，该表现的前提条件是其具有行政主体资格，而在具体的表现过程中，行政主体显示着双重身份性。具体可以这样理解：

a．代表着国家参加行政法律关系。在行政法律关系主体中，行政主体区别于其他法律关系参加者的最根本特征，就是它代表着国家，并以国家的名义行使行政职权，贯彻着国家意志。

b．在行政法律关系中居于管理者的地位。作为管理者，行政主体在行政法律关系中有权采取各种法定措施和手段，要求或强制行政相对人服从或协助其行使职权，行政相对人也有权监督行政主体依法行政。

3．行政主体间的职务关系

（1）概念

行政主体的职务关系是指行政主体作为管理者在享有和行使行政职权的过程中形成的相互之间的关系。其具体含义如下：

①行政主体的职务关系是行政主体相互之间的关系。

②行政主体的职务关系是行政主体在行政管理过程中形成的关系。

③行政主体的职务关系是行政主体在行政过程中作为管理者而形成的关系。

（2）类型

根据行政主体之间有无隶属关系或隶属的紧密程度，可将行政主体之间的职务关系分为三种类型：领导与被领导关系、指导与被指导关系和公务协助关系。

①领导与被领导关系

领导与被领导关系，简称“领导关系”，是在有直接隶属关系的行政主体之间形成的一种职务关系。

②指导与被指导关系

指导与被指导关系，简称 “指导关系”，是在有间接隶属关系的行政主体之间形成的一种职务关系。

指导关系与领导关系的最根本区别：作为领导方的行政主体享有对被领导方的命令权、指挥权；作为指导方的行政主体则不享有。

③公务协助关系

公务协助关系是在彼此无隶属关系的行政主体之间形成的一种职务关系。尽管这些行政主体互不相属，但它们都是一国行政组织体系的组成部分，根本任务和目标是一致的。

（3）行政主体的职务纠纷及其处理原则

①行政主体的职务纠纷

行政主体的职务纠纷是指行政主体之间因行使职权、执行公务而在职权领域内发生的各种行政职务争议。

a．争议实质：如何分配行政职权，划定行政权限。

b．基本类型：

第一，积极的权限争议。

第二，消极的权限争议。

②行政主体职务纠纷的处理原则

行政主体职务纠纷的性质：内部行政争议。

处理原则：按行政程序由行政系统解决，不受司法机关管辖。

③我国处理行政主体职务纠纷的主要规则

a．领导关系中的职务纠纷

第一，纠纷性质：最邻近的上下级之间的关系。

第二，处理原则：被领导行政主体有权越级向其领导行政主体的上一级行政主体请求处理，在其领导行政主体的原决定未被撤销之前，必须服从、执行其领导主体的原决定；领导行政主体主动向其上一级行政主体请示解决。

b．指导关系中的职务纠纷

指导行政关系中的职务纠纷不同于领导行政关系中的职务纠纷，因为它们不属于同一种行政隶属关系。所以，指导行政关系中争议双方行政主体都应分别向各自所属的领导行政主体报告，首先由双方的领导行政主体协商处理。如果双方领导行政主体意见有分歧，仍然不能解决，则按处理领导关系中的职务纠纷的规则处理，即一直追到与它们有隶属关系的共同上级领导行政主体。

c．公务协助关系中的职务纠纷

处理原则：首先争议双方主体分别向各自的领导主体报告，然后再由双方领导主体的共同上级领导主体裁决。

三、行政主体与相关组织或个人的联系与区别

1．行政主体与行政机关

（1）行政机关的含义

行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法享有国家行政职权、对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。依照这一定义，可总结出如下几层含义：

①行政机关是国家机关，它由国家设立，代表国家，享有国家行政职权，管理国家行政事务。

②行政机关是实施国家行政职能的国家机关。

③行政机关是依据宪法或组织法的规定而设置的独立行使行政职权的国家机关。行政机关是一个具有独立法律地位的机关法人，是一个完整的国家机关。

（2）行政机关的特征

①行政机关从其成立之日起就具有行政主体资格。行政机关是依据我国宪法和相应组织法而设立的，其设立的目的就是要行使行政职权，进行行政管理，维护国家和社会秩序。

②行政机关从其成立之日起就具有相应的优益性。行政职权是国家行政权的转化形式，是行政机关实施国家行政管理活动的资格和权能，具有优先性、受益性和公定力。

③行政机关有较为稳定的组织机构和公务员编制。

（3）我国行政机关体系

根据我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及其他法律、法规等规范性文件的规定，可以将我国行政机关的体系归纳如下：

①中央行政机关

我国的中央行政机关由国务院和国务院的各工作部门组成。

a．国务院。国务院也就是中央人民政府，是我国的最高权力机关的执行机关、最高国家行政机关。

b．国务院各工作部门。包括：

第一，国务院各部、委员会。

第二，国务院直属特设机构。

第三，国务院的直属机构。

第四，国务院部、委管理的国家局。

第五，国务院办事机构。

第六，国务院直属事业单位。

第七，国务院议事协调机构和临时机构。

②地方行政机关

我国地方行政机关包括一般地方行政机关、民族自治地方行政机关和特别行政区的行政机关。

a．民族自治地方行政机关——自治区、自治州、自治县的人民政府。

b．一般地方行政机关的机构设置

第一，地方各级人民政府。

第二，地方各级人民政府的职能部门。

第三，地方各级人民政府的派出机关。

c．特别行政区的行政机关，依照其基本法而设置，与前两类不同。

（4）行政主体与行政机关的关系

二者是一种不完全包含关系，具体如下：

①行政主体主要由行政机关构成，但行政机关之外的社会组织和行政机关内部的行政机构在其特定的条件下也可以成为行政主体。经过法律的特别授权，行政机关以外的社会组织和某些行政机关内部的行政机构也可以行使一定的行政职能，参加行政法律关系，具有行政主体的地位。

②行政机关虽然都可以成为行政主体，但并非在任何场合都是行政主体，行政机关只有参加到行政法律关系中行使行政管理职能时，才能成为行政主体。当行政机关非行使行政职权而被另一个行政主体管理时，其法律地位是行政相对人。

2．行政主体与被授权的组织

（1）被授权的组织的含义

被授权组织是指行政机关以外的组织，是依据法律、法规、规章的特别授权而取得行政主体的资格，并能行使行政职权的非国家行政机关。具体含义如下：

①法律、法规、规章授权的组织是非国家行政机关。法律、法规、规章授权的组织不是国家行政机关，它一般包括行政机构和其他组织。

②法律、法规、规章授权的组织经过宪法和组织法以外的法律授权。

③法律、法规、规章授权的组织行使的职权一般比较单一。

（2）被授权组织的范围

①行政机构；

我国现行的法律、法规授权的具有行政主体资格的行政机构主要有二类：

a．地方政府职能部门的派出机构。

b．行政机关的某些内部机构。

②社会组织、人民团体；

③企业单位；

④事业单位。

（3）行政主体与被授权组织的关系

①被授权组织即法律、法规、规章授权的组织在依法行使被授予的行政职权时，则成为行政主体的组成部分。

②没有经过法律、法规、规章的特别授权的行政机关内部机构或其他组织，即使它们在行使着行政职权，也只能以委托人的名义进行，仍然不具有行政主体的资格，也不可能成为行政主体。

③被授权组织在从事行政职权以外的其他活动时，也不能成为行政主体，只是普通的组织。

3．行政主体与行政机关委托的组织

（1）行政机关委托的组织的含义

被委托组织是指受行政主体的委托，按照委托范围，以委托行政主体的名义行使被委托的行政职权的组织。具体含义如下：

①行政机关委托的组织的范围较广泛。

②行政机关委托的组织必须因委托行为而产生。所谓行政委托，是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织行使的法律行为。所以，行政委托的对象可以是另一个行政机关，也可以是其他社会组织，甚至在某些特定的情况下也可以是某些个人。

③行政机关委托的组织行使的行政职权要受严格的限制。

（2）行政机关委托组织的范围

行政机关、事业单位、企业单位、社会组织、人民团体，还可以包括某些个人或某些私人组织。

（3）行政主体与行政机关委托的组织的关系

①行政机关委托的组织，即被委托的组织不具有行政主体的资格，即使被委托的组织行使行政职权，并参加到行政法律关系中去，也不具有行政主体的法律地位。

②行政机关委托的组织不是行政主体的组成部分，而是以委托行政机关的名义代理委托行政机关行使行政职权，不直接承担因此而产生的法律后果。

4．行政主体与公务员

（1）公务员的含义

公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

其具体含义如下：

①公务员担任国家公职。

②公务员职位的产生与变更必须经过法定的程序并具有法定的理由。

a．公务员的产生的途径：选任、委任、调任和聘。

b．公务员职位的变更的情况：罢免、撤职、辞职、免职、降职、转职、升职、调职。

c．公务员职务关系灭失的情况：离休、退休、退职、辞职、职退、死亡、丧失国籍、开除公职、被判刑。

③公务员具有双重身份。

a．国家公务员仍然是一个普通的公民，可以享有公民的法律地位。

b．公务员又是一种特殊的公民，是一种与国家形成了普通公民所不具有的法律关系，即公务关系。

（2）公务员的权利与义务

①公务员的权利

公务员的权利从内容构成分析，基本上可以归纳为三个方面：一是政治权利，二是物质经济保障权利，三是文化教育权利。其权利的具体内容如下：

a．获得履行职责应当具有的工作条件。

b．非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。

c．获得工资报酬，享受福利、保险待遇。

d．参加培训。

e．对机关工作和领导人员提出批评和建议。

f．提出申诉和控告的权利。

g．依法辞职。

h．宪法和法律规定的其他权利。

②公务员的义务

我国公务员的义务大体包括两个方面：一是政治要求，二是服务纪律。公务员的义务的具体内容如下：。

a．模范遵守宪法和法律。

b．按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率。

c．全心全意为人民服务，接受人民监督。

d．维护国家的安全、荣誉和利益。

e．忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。

f．保守国家秘密和工作秘密。

g．遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德。

h．清正廉洁，公道正派。

i．法律规定的其他义务。

（3）行政主体与公务员的关系

公务员与行政主体有法律上的职务隶属关系，他们是行政主体享有的行政职权的具体实施者，但只能以其所属行政主体的名义行使行政职权、作出行政行为，其行为结果归属于所隶属的行政主体。

①行政主体的职权、职责、权限和优先权涉及公务员，即行政主体的职权、职责也当然成为公务员的职权、职责。而行政主体的优先权同时也成为公务员的当然权利，反过来对行政主体的监督制约，同样也对公务员产生约束力。

②公务员实施行政管理活动，必须以行政主体的名义，并依据行政主体的意志办事。在符合形式要件和实质要件的前提下，公务员的行为所引起的法律后果都归属于行政主体。行政主体在对公务员的过错行为承担责任、作出行政赔偿之后，可根据公务员的故意或过错程度决定是否行使行政求偿权、是否追究公务员个人的责任。