第八章　行政决策

一、主要名词概念

1．行政决策

答：行政决策是指国家行政组织依据既定的政策和法律，就行政管理中需要解决的问题，运用科学的理论与方法，系统地分析主客观条件，科学设计并选择解决方案的活动。行政决策作为决策的一种特定的存在形式，具有行政决策主体的特定性；行政决策内容的广泛性；行政决策约束范围的权威性；行政决策目标的非盈利性等特征。

2．群体决策

答：群体决策是指拥有决策权的一定行政单位的全体成员共同讨论的决策。行政单位的全体成员共同分享决策权力，对决策问题根据一致意见、少数服从多数的原则投票或举手表决来做出决定。例如古希腊的直接民主制、现代民主制度下的公民投票、直接选举政府首脑、议员和人民代表等。

3．集体决策

答：集体决策指享有决策权力的行政官员，通过会议和集体表决的方式通过决策方案。如资本主义国家的议会决策方式和社会主义国家的集体领导等。集体决策的优点是可以弥补个人力量的不足，使决策中所考虑到的问题能搞更加全面、具体，也更能照顾到多数人的意见。缺点就是缺乏效率，容易造成从众行为。

4．个体决策

答：个人决策是指由行政首长单独掌握决策权力，决策方案的选择以首长的拍板定案为终结，其他行政官员有建议、批评、议论决策方案的权力，但没有抉择权力。个人决策的优点就是效率高、速度快。

5．战略决策

答：战略决策是指一定时期内，在行政管理活动中具有全局性、方向性和原则性的重大决策。战略决策往往是以最高领导层为主体的决策，其决策内容涉及的范围广泛，影响深远。战略决策多解决宏观决策问题，又称宏观决策。

6．战役决策

答：战役决策是根据总的决策目标我解决某一阶段的重大问题而做出的领导决策。它是为战略决策所制约并为之服务的局部性或阶段性决策，是战略决策的延续和指令化。战役决策多用于解决中观问题，又称中观决策。

7．战术决策

答：战术决策是有关具体方法和步骤的技术性问题的决策。战术决策是战略决策和战役决策的配套措施。战术决策基本多解决微观问题，又称为微观决策。

8．理性决策

答：理性决策是指决策者在做出决策之前，根据决策目标，采用科学的方法收集充分的信息，拟订多个备选决策方案，经过科学论证，予以抉择的科学过程。理性决策表现了人类充分运用思维能力和各种可能手段，选择合理方案的追求。

9．非理性决策

答：非理性决策指在遇到疑难的决策问题，难以做出决定时，决策者都可能依据自己的猜测、习惯反应、条件反射、本能反应等非理性的心理因素去抉择，或者盲目遵从权威的分析意见去做出决断。例如，决策者无法客观判断决策问题，或决策方案之间没有明显的优劣差异，或者决策问题需要决策者迅速反应，没有收集信息、分析论证的机会等，往往采用非理性决策。

10．确定型决策

答：确定型决策是指这样一类决策：其所要解决的问题只受一种客观状态的影响，对于这类问题的解决，可以提出各种具有确定结果的方案。对这类问题的解决，由于只受一种客观状态的影响，每一个方案都只有一个确定的结果，因而决策时可通过直接比较各方案的结果进行抉择。当然确定型决策问题并非都如此简单。当涉及更多方案时，对于这类问题的解决，也需要采用线性规划等复杂的数学手段。即确定型决策是指决策目标明确，决策问题是所面临的客观条件是确定的，决策者可以在多个相对确定的被选方案中选出最佳方案的决策。

11．风险型决策

答：险型决策又称随机决策，是指有理想的决策目标和两个以上的可供选择决策的方案，但是决策条件中包含着不可控制的因素，某一决策结果的出现有一定的统计概率，但是并不完全可靠，因而决策要承担一定风险的决策活动。在这种不可控状态下，可能出现不同的决策，但是各种方案后果的概率是可以预测的，决策后果带有一定的风险。在这种决策中，自然状态不止一种，决策者不确定哪种自然状态会发生，但是能知道有多少种自然状态以及每种自然状态发生的概率。风险型决策的形成包括五个条件：①存在着决策人所企图达到的一个明确目标；②存在着决策人可以选择的两个以上的行动方案；③存在着不以决策人的主观意志为转移的两种以上的客观状态；④各种客观状态下的损益值是决策者可以把握的，如投资决策中不同方案在某一状态（市场销售良好）出现时的预期收益值是可以测算的；⑤未来将出现哪种客观状态，决策人不能肯定，但其出现的概率，决策人大致地可以预先估计出来。即风险型决策是指在面临不可控状态的同时，在所拟订的各种方案中，不同方案在不可控因素的作用下可能出现不同的结果，但各种方案后果的概率可以预测，因而决策后果就带有一定的风险。

12．不确定型决策

答：不确定型决策又称非确定型决策，非标准决策或非结构化决策，是指决策人无法确定未来各种自然状态发生的概率的决策。不确定型决策的主要方法有：等可能法、保守法、冒险法、乐观系数法和最小最大后悔值法。

13．经验决策

答：经验决策是指决策者根据个人或集团的经验知识、胆识和直觉来认识和判断决策对象、决策环境而进行的决策活动。经验决策的正确程度，受到决策主体思想水平、工作能力以及生活经验等个人素质的制约。

14．科学决策

答：科学决策，是指现代科学决策产生于第二次世界大战期间，是现代科学技术发展的必然结果。相对于经验决策而言，科学决策的核心内容是把科学技术及其方法运用于决策分析，出现了决策分析方法数学化、模型化和分析手段计算机化的趋势。所谓决策的数学化，就是应用现代数学方法来解决决策问题。所谓模型化，是指建立决策模型，即把变量之间以及变量与目标之间的关系，用数学关系式把它们表达出来，然后通过求模型的数学解来选择合理方案。

15．行政决策体制

答：行政决策体制是指进行行政决策的机构和人员所形成的组织体系和有关制度，它是行政领导体制的重要组成部分。对行政决策体制的理解应注意以下几点：①行政决策体制既受到国家的政治体制、经济体制、行政领导体制的制约，同时又要受行政文化、民族传统等诸因素的影响；②行政决策体制的基础是行政决策权力；③行政决策体制的载体是一定的组织机构，通常是由若干各具独特功能的子系统组合成具有整体功能的大系统；④行政决策体制是具有较高素养、较高智能的人群结合体。

16．首长制

答：首长制又称一长制或独任制，是指最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。首长制的历史悠久，从古代的神权制、君主制到第二次世界大战时期的法西斯独裁制，都是国家的各种大权集中于宗教领袖、君主或国家元首。在现代总统制国家，如美国，行政权由总统掌握，这也是一种首长制。

17．委员会制

答：委员会制（又称合议制）是指最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制。瑞士是实行委员会制的国家。委员会制可以集思广益，考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科学性和民主性。

18．集权制

答：集权制是指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能根据上级指令行事的决策体制。集权制的优点是制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执行通畅高效；缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的实际情况，决策实行“一刀切”，束缚下级机关的积极性，也不利于政策的执行。

19．分权制

答：分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。分权制可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因时、因地制宜地制定政策；缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调困难。

20．议会制

答：议会制是当今资本主义国家普遍采用的行政决策方式，议会制决策体制的基本模式是：首先由公民选出自己认为能代表自己意愿的代表或议员，然后由代表或议员来代表公民直接或参与做出行政决策，维护自己的利益。议会制主要有议会一总统制；议会一内阁制；议会一委员会制三种形式。

21．独裁制

答：独裁制的主要特点是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权。主要有三种表现形式：①宗教领袖型。即宗教领袖掌握最高决策权，他可以不受任何机构或法律的约束；②君主新政型。在这种决策体制下，君主既是国家领袖，又是政府首脑，君主之下设大臣会议，它近似于内阁，拥有立法权和行政权。君主往往成为最高决策者；③军人独裁型。军人掌权后有两种可选择的方式：一是由军队最高长官始终控制国家最高决策权，并以暴力手段镇压持不同政见者；二是还政于社会。

22．人民代表大会制

答：人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，既同在“三权分立”基础上的西方议会制有本质的差别，也不完全等同于苏联十月革命后建立起来的“苏维埃”制，是一种有中国特色的民主决策体制，人民代表大会制是我国的根本政治制度。全国人民代表大会是最高国家权力机关，决定国家大政方针，行使国家立法权。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制的一个重要特点是中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用，

23．行政决策中枢系统

答：行政决策中枢系统又称行政决策决断系统，是由拥有决策权力的领导者集体组成的中枢机关，是政策制定活动的组织者，领导政策制定全过程。行政决策中枢系统在整个行政决策系统中居于核心地位，既是行政决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导行政决策活动的全过程。行政决策中枢系统具有权威性和主导性两个特点。

24．行政决策信息系统

答：行政决策信息系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传送、储存等工作。是行政决策中枢系统的辅助机构，为行政决策提供信息资料。行政决策信息系统在政策过程中具有重要的地位和作用，是政策系统的神经系统，为政策制定、执行、评估和监控及时地提供各种准确、适用的信息。行政决策信息系统在行政决策活动中的主要作用有收集信息；加工处理信息；传递信息和储存信息等。

25．行政决策咨询系统

答：行政决策咨询系统又称参谋子系统或智囊子系统，是由掌握各门类知识的专家、学者组成，集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为行政决策提供方案和其他方面的咨询服务。行政决策咨询系统在政策制定活动中是以建议、参谋等形式为决策机关和行政领导者服务，向他们提供科学的决策方案，并发挥决策过程中的辅助性作用。

26．定性决策方法

答：定性决策方法，又称为“软技术”方法，是指在行政决策中遵循政治科学、行政科学以及心理学、管理学、行为科学等基本原理，并通过一定的组织手段，充分发挥人的智慧和才能，从而使决策尽可能优化。在具体实施过程中，行政决策“软技术”方法也被称为专家创造力方法，即主要依靠专门人才在决策过程中的分析判断来进行决策。当然，与一般的分析判断不同，决策“软技术”包含了一系列如何运用专家创造力的基本理论和具体方法。

27．定量决策方法

答：定量决策方法，又称为“硬技术”方法，主要是运用数学模型和计算机技术解决决策问题，其实是在定性分析的基础上，对决策对象进行数量研究和计算，用它来比较和进行方案选优。决策“硬技术’主要包括数学模型和决策模拟两大类。数学模型是行政决策数学化、模型化和计算机化的核心内容。决策模拟是行政决策的另一种“硬技术”，它是在决策方案拟定之后，给它创造一定的条件，通过某种方式的试验，以有形的结果，对方案进行分析、评估和修改，以最后付诸实施。

28．行政决策的程序

答：行政决策的程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。行政决策是一种动态的管理过程，不只是从几个备选方案中挑选一个最佳方案的所谓“拍板”行动。行政决策的过程相当灵活，常常因行政决策的种类、行政决策的条件以及行政决策主体的经验和素质的不同而没有一个固定的模式。但行政决策的大量实践告诉我们，科学的行政决策程序是行政决策客观规律的体现，大体上要经过四个阶段：发现问题，确定目标；调查预测，拟订方案；评估选优，抉择方案；实施反馈，追踪决策。

29．决策树法

答：决策树分析法是一种用树形图来描述各方案在未来收益的计算、比较以及选择的方法。其决策是以期望值为标准的。其基本原理是用决策点代表决策问题，用方案分枝代表可供选择的方案，用概率分枝代表方案可能出现的各种结果，经过对各种方案在各种结果条件下损益值的计算比较，为决策者提供决策依据。决策树法主要适用于风险型决策。通过把各种决策方案及与方案有关的概率、收益值等画成树状图，分别计算其期望收益值，并由此做出选择。

二、复习思考题

1．行政决策的特点是什么？

答：行政决策具有如下基本特征：

（1）行政决策主体的特定性

从行政决策的主体来看，只有掌握行政权力的行政组织和行政人员才能成为行政决策的主体。我国的行政决策主体包括：各级人民政府及其职能部门；国家行政机关内的公务人员；依宪法、法律、法规或法律、法规授权的其他享有行政权的社会组织。

（2）行政决策内容的广泛性

行政决策内容的广泛性是由行政管理范围和对象的广泛性决定的。各级行政机关都要运用行政决策权解决国家和社会公共事务的各种问题，即除国家法律另有规定之外的一切社会公共事务，都需通过行政决策加以解决。

（3）行政决策约束范围的权威性

行政决策体现的是国家的意志和利益，是依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定，以国家权力为后盾，以行政方式作用于社会的，具有强制力。

（4）行政决策目标的非盈利性

行政决策不以赢利为主要目标。任何行政决策都必须体现国家意志和公共利益，履行管理社会公共事务的职能，贯彻政策法律，提供公共服务，具有非盈利的性质。

2．简述行政决策的分类。

答：根据不同的划分标准，可以对行政决策进行不同范畴的分类。

（1）按照行政决策主体地位的不同，可分为国家决策和地方决策

①国家决策。是由中央政府及其职能部门做出的决策，具有战略性、全局性、长期性等特点，通常称为宏观决策。

②地方决策。指省（自治区、直辖市）、市、县、乡（镇）政府对其管理范围内的地方性行政管理问题作出的决策。地方决策具有局部性、执行性等特点。

（2）按照决策主体的人数和决策权力分配的情况，可以把行政决策分为群体决策、集体决策和个体决策

①群体决策。指拥有决策权的一定行政单位的全体成员共同讨论的决策。行政单位的全体成员共同分享决策权力，对决策问题根据一致意见、少数服从多数的原则投票或举手表决来做出决定。

②集体决策。指享有决策权力的行政官员，通过会议和集体表决的方式通过决策方案。

③个人决策。指由行政首长单独掌握决策权力，决策方案的选择以首长的拍板定案为终结，其他行政官员有建议、批评、议论决策方案的权力，但没有抉择权力。

（3）按照行政决策涉及问题的规模和影响的不同，可以把行政决策分为战略决策、战役决策和战术决策

①战略决策。指一定时期内，在行政管理活动中具有全局性、方向性和原则性的重大决策。战略决策往往是以最高领导层为主体的决策，其决策内容涉及的范围广泛，影响深远。

②战役决策。是为战略决策所制约并为之服务的局部性或阶段性决策，是战略决策的延续和指令化。

③战术决策。是有关具体方法和步骤的技术性问题的决策。战术决策是战略决策和战役决策的配套措施。

因为战略决策多解决宏观决策问题，战役决策多解决中观问题，战术决策基本多解决微观问题，因此又可作宏观决策、中观决策和微观决策的划分。

（4）按照决策者的思维反应模式，可把行政决策分为理性决策和非理性决策

①理性决策。指决策者在做出决策之前，根据决策目标，采用科学的方法收集充分的信息，拟订多个备选决策方案，经过科学论证，予以抉择的科学过程。

②非理性决策。指在遇到疑难的决策问题，难以做出决定时，决策者都可能依据自己的猜测、习惯反应、条件反射、本能反应等非理性的心理因素去抉择，或者盲目遵从权威的分析意见去做出决断。

理性决策和非理性决策的划分是相对的，任何决策都不可能是完全的理性决策或完全的非理性决策。

（5）按照决策条件和决策对象所处状态的不同，可以把行政决策分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策

①确定型决策。指决策目标明确，决策问题是所面临的客观条件是确定的，决策者可以在多个相对确定的被选方案中选出最佳方案的决策。

②风险型决策。指在面临不可控状态的同时，在所拟订的各种方案中，不同方案在不可控因素的作用下可能出现不同的结果，但各种方案后果的概率可以预测，因而决策后果就带有一定的风险。

③不确定性决策。指从不同的角度考虑，可以做出不同的选择，但每种选择的条件和结果都不确定并难以预测的决策。

（6）按照决策者的决策方法的先进程度，可以把行政决策分为经验决策和科学决策

①经验决策是指决策者根据个人或集团的经验知识、胆识和直觉来认识和判断决策对象、决策环境而进行的决策活动。经验决策的正确程度，受到决策主体思想水平、工作能力以及生活经验等个人素质的制约。

②科学决策是由于经济、科技的进步和人们改造社会、改造自然的需要而产生的。

（7）按照决策目标要求的不同，可把行政决策划分为最优决策和满意决策

①最优决策。指在理想条件下实现最佳目标的决策。

②满意决策。指在现实条件下求得满意目标的决策。

行政决策通常是满意决策，即“相对最优决策”或“次优决策”，在现实的条件下力求选择最佳决策方案。

（8）此外，按照决策目标数量的不同，可分为单目标决策和多目标决策；按照决策进程的不同，可分为一次性决策和渐进性决策；按照决策行为采取的方式不同，可分为程序化决策和非程序化决策等。

3．简述行政决策在行政过程中的地位和作用。

答：行政决策是行政管理的中心环节，行政决策正确与否直接决定着行政管理的成败，行政决策在行政管理过程中起着决定性作用。行政决策在行政过程中的地位和作用主要表现为以下几个方面：

（1）行政决策是行政管理的首要环节并贯穿行政管理的全过程

决策是行动的先导，任何行政管理活动首先依赖于决策。整个行政管理过程就是决策、执行、评估、再决策、再执行、再评估的循环过程。行政决策贯穿行政管理的各个方面和行政管理的整个过程，任何行政管理活动都离不开行政决策。

（2）行政决策是各项管理职能的基础

行政管理的计划、组织、协调、控制等各项运行职能都是围绕着决策目标的实现而展开的。计划，是对决策目标和任务做出的安排；组织，是为实现决策目标而进行的机构和人员的配备；协调，是调动和调整各个方面的因素，使之形成合力，加快决策目标的实现；控制，是保证行政管理活动不偏离行政决策的目标方向。行政管理运行职能的各个环节都以决策为基础。

（3）行政决策是行政领导者的基本职责和重要技能

行政领导的诸多行政职责中，行政决策是最为重要的。行政领导者经常面临各种问题，这就决定了行政决策能力是行政领导者的一项基本能力。行政决策能力的大小，综合体现了行政领导者的基本素质，也是行政领导水平高低的标志。

（4）行政决策的正确与否是行政管理成败的关键

行政决策决定行政管理活动的方向和具体措施。只有在遵循行政管理对象的客观规律的基础上做出的科学合理的决策，才能保证行政管理的良好效果。

4．简述行政决策的原则。

答：行政决策的原则是指行政决策形成过程中所必须遵循的基本规则。具体来说，体现为以下七个方面：

（1）客观原则

客观原则是行政决策的首要原则，科学的行政决策首先要坚持实事求是，一切从客观实际出发，准确地把握决策对象的发展趋势、客观规律，做出符合客观实际情况的判断和选择。

（2）信息原则

行政信息是行政决策的基础，科学的行政决策离不开全面、准确和及时的信息。要做到信息全面、准确和及时，行政决策主体就必须建立健全行政信息系统。

（3）预测原则

预测是决策的基本前提，但预测不是盲目的，必须建立在可靠的信息和系统的分析前提下，只有运用科学的预测，了解行政决策对象并准备预防对策减少和避免决策失误。，

（4）系统原则

系统原则是由行政决策对象本身的系统性特征所决定的。用系统科学方法进行决策，是现代科学决策的一个基本原则，也是决策科学化的重要保证。系统原则要求行政决策达到整体化、综合化和最优化的目的。

（5）时效原则

行政决策具有强烈的时效性。时效包括时机和后效，行政决策不仅要正确，而且要不失时机，果断决定。同时，也要求决策者既要保持决策实施期间的相对稳定性，又要把握决策方案的同期性。

（6）可行原则

可行性原则是指行政决策必须切实可行。这种可行性要求决策者在作出决策时应充分考虑相关的人力、物力和财力的承受能力，此外，还要求决策时应当留有充分余地，并且应当准备必要的应变方案。

（7）择优原则

择优原则是指决策的本质在于择优。行政决策要达到最优和满意，就必须对目标和方案进行优化，而一定数量的备选方案是优化的必要前提。

5．简述议会制决策体制。

答：（1）议会制决策体制的含义

议会制是当今资本主义国家普遍采用的行政决策方式，议会制决策体制的基本模式是：首先由公民选出自己认为能代表自己意愿的代表或议员，然后由代表或议员来代表公民直接或参与做出行政决策，维护自己的利益。

（2）议会制决策体制的类型。议会制主要有下列三种形式：

①议会一总统制

以美国为典型代表。国会议员和总统都分别由选民直接选出，各自对选民负责；总统负责组阁，他既是国家元首，又是政府首脑，具有最高行政决策权；内阁成员不得兼任国会议员；国会通过的决策方案在总统签署后方能生效，总统对国会的决策方案具有否决权；国会有权弹劾总统；但总统无权解散国会；总统在国家事务中的一些重要决策要受国会制约。

②议会一内阁制

以英国为典型代表。议会是国家最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责并受议会监督；内阁掌握国家行政权，国家元首只是名誉“虚位”；内阁的重大决策，须得到议会多数支持；内阁首脑由议会多数党领袖担任，内阁成员通常都是议会多数党成员；议会可对内阁提出不信任案，内阁也可提请国家元首解散议会，由重新经过大选所产生的议会决定内阁的去留。

③议会一委员会制

以瑞士为典型代表。议会至上，不仅具有立法权，而且掌握行政权；由议会产生的委员会主持日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询；委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会；委员会所做出的决策，须经委员会集体讨论通过，委员会主席或副主席的权限与其他委员平等。

6．论述我国人民代表大会制的行政决策体制。

答：人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同在“三权分立”基础上的西方议会制有本质的差别，也不完全等同于苏联十月革命后建立起来的“苏维埃”制，是一种有中国特色的民主决策体制。

（1）人民代表大会制是我国的根本政治制度。

人民代表大会制度是体现我国“一切权力属于人民”这一社会主义民主实质的根本制度，是人民行使国家权力的根本途径和形式，是人民把国家的、民族的和自己的命运最终掌握在自己手中，维护人民根本利益的可靠保证。全国人民代表大会是最高国家权力机关，决定国家大政方针，行使国家立法权。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

（2）人民代表大会制的主要内容

人民代表大会制度的主要包括：

①各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；

②各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则集体行使权力；

③实行“议行合一”，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；

④中央和地方国家职能的划分是遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则，但全国人大对地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导和工作联系关系；

⑤在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。

（3）人民代表大会制的另一个重要特点是，中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用，主要体现在：

①国家的重大决策，是由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决定的；

②党培养、选拔优秀干部到国家机关去工作。

7．简述独裁制决策体制。

答：独裁制的主要特点是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权。主要有下列三种表现形式：

（1）宗教领袖型

在一些神权制国家中议会和政府的活动受制于“神的旨意”——某种教义。与此相应，宗教领袖掌握最高决策权，他可以不受任何机构或法律的约束。

（2）君主型政型

这是传统君主专制在现代社会的延续，在这种决策体制下，君主既是国家领袖，又是政府首脑，君主之下设大臣会议，它近似于内阁，拥有立法权和行政权。君主往往通过运用大臣的选择权和监督权而成为实际上的最高决策者。

（3）军人独裁型

军人政权的建立往往需要借助于“军事政变”的形式。军人掌权后有两种可选择的方式：一是由军队最高长官始终控制国家最高决策权，并以暴力手段镇压持不同政见者；二是还政于社会。当军队认为大权在握时，采取还政于民的方式，鼓励新的决策者参与，并通过举行大选来建立新的“民主”程序。此种形式通常最后形成一种近似于议会——总统制的决策体制，军队首脑往往被选为总统，并拥有比一般总统更大的权力。

8．行政决策系统由哪些子系统构成？它们各自的作用是什么？

答：现代行政决策体制一般由三个部分组成：行政决策中枢系统、行政决策信息系统、行政决策咨询系统。其中，行政决策中枢系统是核心，行政决策信息系统和行政决策咨询系统是两个基础。具体表现在：

（1）行政决策中枢系统

行政决策中枢系统又称行政决策决断系统，是由拥有决策权力的领导者集体组成的中枢机关，是政策制定活动的组织者，领导政策制定全过程。行政决策中枢系统在整个行政决策系统中居于核心地位，既是行政决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导行政决策活动的全过程。

行政决策中枢系统在行政决策过程中的主要作用是：

①提出有关的政策问题

行政决策中枢系统必须能够从纷繁复杂的社会问题中，分清轻重缓急，抓住需要及时解决的关键问题，以便制定解决问题的决策。

②考虑政策目标的确立

政策目标的正确与否直接关系到公共政策活动的成败，确定正确的政策目标是解决政策问题的重要一步。

③组织政策方案的设计

政策方案的设计是一项科学性、技术性很强的工作，通常应当由行政决策咨询系统来承担，但是必须由行政决策中枢系统来组织。

④负责政策的最终决定

对政策的最终决定是行政决策中枢系统在行政决策活动中的最重要的职责。行政决策中枢系统必须具有决断的能力和魄力，能够高瞻远瞩、综合权衡，作出正确的决策。

（2）行政决策信息系统

行政决策信息系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传送、储存等工作。它是行政决策中枢系统的辅助机构，为行政决策提供信息资料。

行政决策信息系统在政策过程中具有重要的地位和作用，它是政策系统的神经系统，为政策制定、执行、评估和监控及时地提供各种准确、适用的信息。行政决策信息系统在行政决策活动中的主要作用是：

①收集信息

这是行政决策信息系统的首要任务。行政决策信息系统就必须通过各种手段和途径，建立畅通的信息网络，千方百计地收集内部和外部的有关资料，做到广泛、真实、全面、可靠。

②加工处理信息

行政决策信息系统提供的信息是制定政策的依据，因此必须准确适用。因此，必须对收集的原始资料加工处理。它具体包括三个方面的工作：一是纯化；二是归类；三是存储。

③传递信息

就是把加工处理好的信息传递到决策者手中，为制定政策服务。信息的传递有两个基本要求：一是要迅速；二是要准确。

④储存信息。已经收集、加工处理后的信息资料，无论是使用过的还是未使用过的，应当以文字、图片、光盘等形式储存起来。

（3）行政决策咨询系统

行政决策咨询系统又称参谋子系统或智囊子系统，是由掌握各门类知识的专家、学者组成，集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为行政决策提供方案和其他方面的咨询服务。

行政决策咨询系统在政策制定活动中是以建议、参谋等形式为决策机关和行政领导者服务，向他们提供科学的决策方案，并发挥决策过程中的辅助性作用。主要表现在以下几个方面：

①分析政策问题

运用现代科学知识、方法及技术，对政策的有关问题进行分析。

②预测政策未来

科学的预测是正确制定政策的基本前提之一，行政决策咨询系统的成员具备这方面的专门知识和技术，能够对事物的未来发展状况作出比较准确的估计。

③设计方案及论证

政策方案设计论证是一项技术性很强的工作，通常要由行政决策咨询系统来从事这项工作。

④其他政策相关问题的咨询

智囊团可以根据对有关政策问题的客观分析，主动向政策制定部门提出自己的意见，也可以应政策制定部门的请求，参加有关问题的“会诊”，提出意见和建议。

⑤参与政策评估并反馈信息

在政策实施过程中，行政决策咨询系统参与政策评估，并起到信息反馈系统的作用，尤其是分析政策实施中的问题，并提出对策，及时提供给政策制定部门，以便修正原有政策中的某些问题，使政策更加完善。

9．论述行政决策的程序。

答：行政决策的程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。科学的行政决策程序是行政决策客观规律的体现，大体上要经过四个阶段：

（1）发现问题，确定目标

行政决策的过程实际上就是认识问题和解决问题的过程。要解决问题，首先必须发现问题，弄清问题，抓住主要矛盾和关键问题，对问题要有全面认识。发现问题、界定问题所采用的主要技术方法有：分类分析法；层次分析法；综摄法；假设分析法。

行政决策目标是行政决策实施的出发点和行政决策评估的基奉依据。在整个行政决策过程中，确定目标是十分关键的一步。确定行政决策目标要注意以下几点：

①行政决策目标的针对性；

②行政决策目标的可行性；

③行政决策目标的量化；

④行政决策目标的分解；

⑤行政决策目标的价值准则；

⑥行政决策目标的规范化。

（2）调查预测，拟订方案

行政目标一旦确定，就需要通过调查预测、设计具体的行动方案，以指导人们去实现目标。这一阶段是影响决策效果的关键，需要充分发扬创新精神，广泛运用智囊技术。

调查预测、拟订方案所运用的主要技术方法有：德尔菲法；时间序列法；回归分析法；趋势外推法；头脑风暴法。

（3）评估选优，抉择方案

抉择决策方案是决策程序中最关键的步骤，它直接关系到行政决策的效果，并将产生直接的社会后果和影响。

①评估选优、抉择方案是行政决策的关键步骤，必须遵循如下程序：确定优选方案的评选标准；用科学的方法评选方案；给优选方案合法的地位。

②评估选优，必须确定优选方案的政策评估标准，主要包括：生产力标准；效益标准；效率标准；公平标准；政策回应度。

③抉择方案，要对备选方案进行可行性分析，主要包括：政治上可行；经济上可行；技术上可行；行政上可行，即行政或管理要具有可操作性。

④选择决策方案要有科学的方法，常用的有三种方法：经验法；决策树法；试验法。

（4）实施反馈，追踪决策

在决策方案确定以及进入实施阶段时，必须建立正式的决策追踪和监测制度，对决策方案的实施情况进行经常性的考察、监督、测定、评估和核实。同时，建立畅通无阻的信息反馈系统，及时为决策中枢提供实施情况。

追踪决策大体有三种类型：局部调整型追踪决策；重大修改型追踪决策；重新决策型追踪决策。

以上程序是科学决策的一般程序，它是一种以先后次序为核心的由方法组成的系列，具有普遍的指导意义。当然，在决策过程中，要根据具体情况进行具体分析，允许各阶段有所交叉或省略某个步骤，切不可拘泥于固定程序，而必须在尊重科学的基础上，灵活地把握决策程序。

10．论述行政决策的技术方法。

答：行政决策技术方法是指行政决策者及决策支持系统在制定行玫决策过程中运用一系列现代化的科学理论，针对决策的每一过程所采用的方法、手段、技术的总称。行政决策的方法有多种，归纳起来可分为两大类：一类是定性决策的方法，一类是定量决策的方法。具体表现为：

（1）定性决策方法

定性决策方法，又称为“软技术”方法，是指在行政决策中遵循政治科学、行政科学以及心理学、管理学、行为科学等基本原理，并通过一定的组织手段，充分发挥人的智慧和才能，从而使决策尽可能优化。在具体实施过程中，行政决策“软技术”方法也被称为专家创造力方法，即主要依靠专门人才在决策过程中的分析判断来进行决策

（2）定量决策方法

定量决策方法，又称为“硬技术”方法，它主要是运用数学模型和计算机技术解决决策问题，它其实是在定性分析的基础上，对决策对象进行数量研究和计算，用它来比较和进行方案选优。决策“硬技术’主要包括数学模型和决策模拟两大类。具体表现为：

①数学模型

数学模型是行政决策数学化、模型化和计算机化的核心内容。数学模型要求用数量关系表示出变量之问以及变量同目标之间的关系，并用计算机的算法语言编成程序模型，以供计算机程序随时处理使用。数学模型方法一般适合于重复性的常规决策。

②决策模拟

决策模拟是行政决策的另一种“硬技术”，它是在决策方案拟定之后，给它创造一定的条件，通过某种方式的试验，以有形的结果，对方案进行分析、评估和修改，以最后付诸实施。决策模拟是一种专业性和技术性都很强的决策方法，它是未来决策技术化的重要内容和必然趋向。

把决策方法划分为两大类只是相对的。真正科学的决策应该把二者结合在一起。行政决策中的定性决策方法和定量决策方法是相互补充、相辅相成的一个整体，犹如决策者的左膀右臂，不可分离。因此，在行政决策中要把它们有机结合起来，才能最大程度地实现行政决策的优化。

三、案例分析

案例一  “川气出川”工程不了了之

20世纪70年代中期，“川气出川”工程计划，使全国人民受到鼓舞和震动。按此计划经过5年努力，在1980年四川将实现年产天然气300亿立方米。中国的能源结构将发生巨大变化，中国的经济发展将实现大步前进。

实施这个宏伟的“川气出川”工程计划，国家确定预算40多亿元。为尽快实现这一年产300亿立方米天然气生产能力的目标，国家作出了从国外引进一批天然气化工厂设备的决策，并决定铺设川气出川的管道长2940公里，使年产的一半天然气将通过直径一米的管道，沿长江而下，穿巴蜀，过鄂中，经江苏，直抵上海。为此将耗钢材150万吨、水泥12万吨及数干个大型机电设备。l975年工程全面展开，从重庆到上海专用公路破土了，附属设施的建设动工了，几百个研究课题飞向四机部、邮电部、一机部，等等。为了专用公路的修建，动用全国150多个单位，900多个工厂，在沙市和资阳工地投资1.2亿元建设专门生产大口径的钢管厂。但是到了1980年，这项显赫一时的“川气出川”工程无声无息、不了了之。管道铺设还没有出川，化工厂还正在建设之中，就发现这个决策是完全错误的。大口径专用钢管厂只好停产，从国外定购来的天然气脱硫装置，其中13套也都锁在仓库里，向国内100多个单位定购的专用设备也都压在库里。到1980年年底统计，有4亿多元的物资压在四川石油管理局仓库。计委估算为“川气出川”工程修公路铺管道等共耗资3.7亿元。由于改变经济格局而造成的损失则更大，四川石油工业也由此造成严重后果。

国家建设资金造成如此巨大损失，关键原因是决策者掌握的信息不准确、不完整，知识不足，情况不明，草率决策。四川天然气储量本来并不多，由于地质结构复杂，对川气的勘探也较困难，l973年时掌握的可采储量并不多。而川气能否出川，决定因素正是准确掌握可采储量。恰恰在这个可采储量上，国家计委掌握的l万亿立方米及远景为10万亿立方米的数字是虚假的、没有根据的。

1973年燃化部主要领导人提出，我国在“四五”计划期间，国家要改变能源构成比例，四川应找天然气，力争年产300亿～500亿立方米。1973年8月四川石油管理局，按照燃化部领导人的指示，就组织30多个技术人员到北京汇报四川天然气资源初测的情况。汇报会上，燃化部两位副部长听了听了四川的汇报，批评四川石油管理局的技术人员“思想不解放，右倾”，把汇报会改为“务虚”会。大谈全国大好形势，不务出年产500亿立方米天然气的储量依据就不能过关。在这种权势的高压下，四川石油管理局的技术人员就算出1万亿、10万亿两个神仙数字，似乎天然气在四川多得一跺脚就能呼呼地往上冒出来。

四川石油管理局的技术人员在高压下说的是违心话，他们在汇报书上把这些数字分成三级，就是可采储量、尚待验证储量、未经钻探储量。但这番真话不合燃化部领导的胃口，叫把三级改为二级，把二级提为一级。1975年1月国家计委、建委根据燃化部的汇报，向国务院作报告。就这样，把专家技术人员们用压降法计算出来的一级可采储量1千亿立方米扩大为l万亿立方米。后来四川石油管理局地质处在每年呈报天然气储量的报告中，如实做了汇报，并分别呈报燃化部和省计委。燃化部一副部长见后严厉批评四川石油管理局搞翻案，并说是“政治事故”。四川石油管理局只好又改报，这位副部长才算满意了。

根据以上资料，回答下列问题：

1．如何理解行政信息是正确决策的必要条件？案例中，导致“川气出川”决策错误的原因是什么？应该从中吸取什么教训？

答：（1）如何理解行政信息是正确决策的必要条件

行政信息是行政决策中枢系统的辅助机构，为行政决策提供信息资料。从某种意义上说，行政决策过程也就是信息的流动与转换的过程；而信息原则是行政决策的基本原则，信息是政策制定、执行、评估和监控的依据；没有信息，这些活动就无法展开。

行政决信息系在政策过程中具有重要的地位和作用，它是政策系统的神经系统，为政策制定、执行、评估和监控及时地提供各种准确、适用的信息。行政信息对行政决策的作用有：

①收集信息。有在获得大量原始资料的基础上，才能保证信息的完整性和真实性，从而准确地反映客观的情况。

②加工处理信息。获取信息的目的，是为了政策过程的需要，行政决策信息系统提供的信息是制定政策的依据，因此必须准确适用。

③传递信息。就是把加工处理好的信息传递到决策者手中，为制定政策服务。信息的传递有两个基本要求：一是要迅速；二是要准确。

④储存信息。已经收集、加工处理后的信息资料，无论是使用过的还是未使用过的，应当以文字、图片、光盘等形式储存起来。

（2）原因

导致“川气出川”决策错误的原因可以从整个决策的程序来看，具体包括以下几个方面：

①在“发现问题，确定目标”环节，需要关注行政目标的针对性、可行性与量化等问题，尤其是行政目标的可行性，直接影响到决策是否能收到预期的目标效果。行政决策目标能否实现，在很大程度上取决于其可行性。行政决策目标要顺利实施，必须得到社会各界的认可，行政目标的确定要根据客观需要和现实可能，既要研究有利条件和可能创造的条件，又要分析主客观的约束条件，不能把愿望当作现实。目标应有一定的伸缩余地，为此可把目标分为确保实现的目标和争取实现的目标。而“川气出川“这一目标本身就是不符合实际的。

②在“调查预测，拟定方案”阶段，要求“深入调查研究，把握客观情况，设想方案的轮廓”、“充分研究信息资料，搞好科学预测，精心设计方案的具体内容”、“认真分析利弊，挑剔筛选，对方案进行可行性论证，使方案更加完善”。然而，决策者掌握的信息不准确、不完整，知识不足，情况不明，草率决策。四川天然气储量本来并不多，由于地质结构复杂，对川气的勘探也较困难，l973年时掌握的可采储量并不多。而川气能否出川，决定因素正是准确掌握可采储量。恰恰在这个可采储量上，国家计委掌握的l万亿立方米及远景为10万亿立方米的数字是虚假的、没有根据的。但在这种权势的高压下，四川石油管理局的技术人员就算出1万亿、10万亿两个神仙数字，似乎天然气在四川多得一跺脚就能呼呼地往上冒出来。

③在“评估择优，抉择方案”阶段，要求关注啊、方案的可行性，但是本决策只是建立在虚假的信息与领导者权威压迫的基础上，缺乏决策制定时的经济上可行、技术上可行等，违背了可行性的要求，这一决策当然会失败。

（3）教训

在决策的过程中，一定要关注决策的可行性，否则不可能实现决策的目标，具体说：抉择方案，要对备选方案进行可行性分析，主要包括对行政决策方案的可能性、可靠性、价值性、效益性等进行分析和评估，具体而言应兼顾以下几点：

①政治上可行，即行政决策获得合法地位和被执行机构接受的可能性。如果一项政策得不到决策者、行政人员、利益团体和公众的支持，那么该项政策被采纳的可能性就很小。即使被采纳了，执行成功的机会也很小，这就使得政治可行性成为一个重要的行政决策评估指标。

②经济上可行，即获取决策资源的可能性。决策资源包括自然资源、人文资源、国内资源和国外资源等。经济的可行性标准是可用资源的可能性，主要包括两个方面的内容：一是某一备选方案占有和使用经济资源的可能性，进而实现政策目标的可能性；二是实施某一政策方案所花费的成本和取得的收益。政府的财政资源是有限的，任何政策方案占有和使用的经济资源也是有限的。因此，任何一项行政决策都存在着一个争取公共经济资源的问题。一般来说，公共政策的经济资源的占有量与其政策目标的期望值成正比例关系。经济可行性的具体标准主要有：投入产出比、效率、效力和利润率等。

③技术上可行，即实现决策目标在技术水平上的可能性。技术可行性标准是从技术的角度衡量政策是否能够达到预期的目标。这一标准包含两层含义：一是是否具备实施某项方案的技术手段，使政策目标的实现成为可能；二是以现有的技术水平或方法能在多大程度上实现政策目标。技术可行性的标准主要是效力或效能。

④行政上可行，即行政或管理要具有可操作性。可操作性在实际的行政政策执行中是非常重要的，如果一项政策方案或项目在政治、经济和技术上都是可行的，但却不能加以贯彻执行或难以执行，那么这项方案或项目的优点就会大打折扣甚至是毫无用处的。行政可行性的具体标准包括：权威、制度约定、能力、组织支持等。

2．行政信息具有哪些特点？案例中，在哪些环节上导致行政信息丧失客观性？应如何防范和克服导致行政信息失真的障碍？

答：（1）行政信息的特点

信息是政策制定、执行、评估和监控的依据；没有信息，这些活动就无法展开。现代社会是信息社会，信息化已成为全球的一大趋势，行政决策中传统的手工处理资料的方式已经过时，因而产生了现代化的信息科学以及信息技术，产生了拥有现代化先进设备和现代化管理方式的行政决策信息系统。

（2）导致行政信息丧失客观性的环节与行政信息系统的作用密切相关，行政决策信息系统在政策过程中具有重要的地位和作用，它是政策系统的神经系统，为政策制定、执行、评估和监控及时地提供各种准确、适用的信息。信息可能丧失客观性的环节是：

①收集信息环节

这是行政决策信息系统的首要任务。原始资料的收集是信息处理过程的基础，只有在获得大量原始资料的基础上，才能保证信息的完整性和真实性，从而准确地反映客观的情况。所以，收集信息是可能导致行政信息丧失客观性的第一个环节。对有关决策的信息收集要做到广泛、真实、全面、可靠，要保证信息的连续性和系统性，注意收集含量大、价值高的信息。

②加工处理信息环节

获取信息的目的，是为了政策过程的需要，行政决策信息系统提供的信息是制定政策的依据，因此必须准确适用。而收集的原始资料往往是太多太杂，其间也难免包含失真的信息，因此在取得大量的原始资料之后，必须对这些资料进行严格认真的分析、整理，这就是信息的加工处理。它具体包括三个方面的工作：

a．纯化——涌过整理加工，去粗存精，去伪存真，由此及彼、由表及里的整理、分析，抽取出精华资料，剔除多余的甚至是虚假的资料；

b．归类——就是将最初收集的杂乱无章的原始资料，按照政策制定的需要，进行分筛或合并的处理；

c．存储——把那些经过加工、整理的信息，按照一定的分类编序储存起来，以备检索、使用。

③传递信息环节

就是把加工处理好的信息传递到决策者手中，为制定政策服务。信息的传递有两个基本要求：一是要迅速，在现代社会的竞争中，谁先获得信息谁就可能获得主动、取得优势；二是要准确，必须防止信息在传递的过程中损失、失真，使用的术语要准确、清晰。

④储存信息环节

已经收集、加工处理后的信息资料，无论是使用过的还是未使用过的，应当以文字、图片、光盘等形式储存起来。

（3）防范和克服导致行政信息失真障碍的方法

行政决策信息系统要为行政决策提供准确、及时和适用的信息，为政策过程服务，保证制定出合理的政策并加以有效的执行，以达到预期目标。这就要求有一种高效运转的信息系统。目前我国各级行政决策系统中的行政决策信息系统已经基本形成，但是还很不完善，信息处理的技术、方法和手段还比较落后，在信息处理上存在着慢、粗、乱的问题。因此，需要从收集信息、加工处理信息、传递信息、储存信息等环节，优化信息的处理，防范和克服导致信息失真的障碍。

案例二  科学的抗洪决策

1998年，长江流域发生了百年难遇的洪灾，荆江水位大大超过分洪点而没有炸坝分洪，人们提到嗓子眼的心终于放了下来。科学的决策终将滔滔的洪水挡在堤内。多年从事长江分洪工程研究的省防汛抗旱总指挥部水利专家赵民政说，长江分洪是一件重大的事情，分洪水位是通过人大常委会讨论决定的。如果不分洪造成长江大堤溃决，无疑是千古罪人。如果能顶住而贸然分洪同样是千古罪人。以这次洪水过沙市为例，当水位超过分洪点45米后，预测。最高水位在45.20米至45.30米之间，水量比荆江大堤的正常抗御能力约多4亿立方米。荆江分洪区蓄洪量为54亿立方米，为多出的4亿立方米洪水去动用分洪区未免可惜。水利专家组用“有限单元法”，对大堤的体积渗透计算，确定的安全系数为1.5，照这一系数推定，沙市水位就是涨到45.30米，也可以坚持对大堤严防死守，不用分洪。

准备充分的二线预案为决策提供了保障。下游洪湖、监利等要害地带虽然也形势紧张，但没有大的险情。加之荆江大堤沿线尚有许多大的民垸没有动用，二线预案若大堤发生险情，可先使用这些大民垸蓄洪，这也要比使用荆江分洪区有利。

40万抗洪大军高昂的斗志为决策增添了胆识，即使大堤出现险情，这支大军将是有效的保卫力量。

中国科学院遥感应用研究所信息室主任王世新介绍说，他们从1996年开始进行的全国洪涝灾害监测系统的大量监测数据也为这次保堤起到了一定的作用。8月15日的监测数据表明洞庭湖的水淹面积在减少，这就意味着下游的蓄洪能力仍留有余地，江水下泄将会更通畅一些。

根据以上资料，回答下列问题：

1．分析科学的行政决策应有的程序。

答：行政决策的程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。科学的行政决策程序是行政决策客观规律的体现，大体上要经过四个阶段：

（1）发现问题，确定目标

行政决策的过程实际上就是认识问题和解决问题的过程。要解决问题，首先必须发现问题，弄清问题，抓住主要矛盾和关键问题，对问题要有全面认识。发现问题、界定问题所采用的主要技术方法有：分类分析法；层次分析法；综摄法；假设分析法。

行政决策目标是行政决策实施的出发点和行政决策评估的基奉依据。在整个行政决策过程中，确定目标是十分关键的一步。确定行政决策目标要注意以下几点：

①行政决策目标的针对性；

②行政决策目标的可行性；

③行政决策目标的量化；

④行政决策目标的分解；

⑤行政决策目标的价值准则；

⑥行政决策目标的规范化。

（2）调查预测，拟订方案

行政目标一旦确定，就需要通过调查预测、设计具体的行动方案，以指导人们去实现目标。这一阶段是影响决策效果的关键，需要充分发扬创新精神，广泛运用智囊技术。

调查预测、拟订方案所运用的主要技术方法有：德尔菲法；时间序列法；回归分析法；趋势外推法；头脑风暴法。

（3）评估选优，抉择方案

抉择决策方案是决策程序中最关键的步骤，它直接关系到行政决策的效果，并将产生直接的社会后果和影响。

①评估选优、抉择方案是行政决策的关键步骤，必须遵循如下程序：确定优选方案的评选标准；用科学的方法评选方案；给优选方案合法的地位。

②评估选优，必须确定优选方案的政策评估标准，主要包括：生产力标准；效益标准；效率标准；公平标准；政策回应度。

③抉择方案，要对备选方案进行可行性分析，主要包括：政治上可行；经济上可行；技术上可行；行政上可行，即行政或管理要具有可操作性。

④选择决策方案要有科学的方法，常用的有三种方法：经验法；决策树法；试验法。

（4）实施反馈，追踪决策

在决策方案确定以及进入实施阶段时，必须建立正式的决策追踪和监测制度，对决策方案的实施情况进行经常性的考察、监督、测定、评估和核实。同时，建立畅通无阻的信息反馈系统，及时为决策中枢提供实施情况。

追踪决策大体有三种类型：局部调整型追踪决策；重大修改型追踪决策；重新决策型追踪决策。

以上程序是科学决策的一般程序，它是一种以先后次序为核心的由方法组成的系列，具有普遍的指导意义。当然，在决策过程中，要根据具体情况进行具体分析，允许各阶段有所交叉或省略某个步骤，切不可拘泥于固定程序，而必须在尊重科学的基础上，灵活地把握决策程序。

2．结合所学内容，对本案例的决策情况进行评价。

答：本案例的决策情况是科学的，符合科学决策程序的要求，具体表现在：

（1）在“发现问题，确定目标”环节，通过人大常委会讨论分洪问题，引入了集体决策、民主集中制的原则，可以使决策方案的制定更加具有科学性与民主性。事实也证明，人大常委会没有做出分洪的决策是正确的。

（2）在“调查预测，拟订方案”阶段，水利专家组用“有限单元法”，对大堤的体积渗透计算，确定的安全系数为l.5，照这一系数推定，沙市水位就是涨到45.30米，也可以坚持对大堤严防死守，不用分洪。建立在科学基础上的推测，对应对未来局势有积极的作用。同时，从1996年开始进行的全国洪涝灾害监测系统的大量监测数据也为这次保堤起到了一定的作用。

（3）在“评估选优，抉择方案”阶段，案例中，“准备充分的二线预案为决策提供了保障。下游洪湖、监利等要害地带虽然也形势紧张，但没有大的险情。加之荆江大堤沿线尚有许多大的民垸没有动用，二线预案若大堤发生险情，可先使用这些大民垸蓄洪，这也要比使用荆江分洪区有利。”结合有科学数据的第一方案与有保障的二线预案，使得这次应对洪水的决策是科学有效的。