第一讲 开宗明义——揭开申论的神秘面纱

2000年至今，申论作为公务员招录考试的主要科目之一，已有近20年的历史了。即便是在最近的科目改革中，部分考试引入了“综合应用能力”替代申论，但申论在此类考试中的整体地位依然稳固——国考和大部分地方考试中，申论仍旧占据笔试二分之一的比重。而且，“综合应用能力”中的部分题型，明显存在对申论的借鉴。

时至今日，申论考试在经历了多次改革完善之后，已经具备高度的稳定性和科学性。可以毫不夸张地说，至少从与行测对比的角度来看，无论从考试的特色方面考虑，还是从选拔区分度的角度衡量，更好地应对申论对于考生赢得考试从而在竞争中脱颖而出都具有更为重要的意义。这一点，只要对相关考试制度稍作了解，便能明白。

然而令人遗憾的是，直到今日，申论依然被广泛误解而很难形成统一的、准确的认识，这在根本上决定了考生应对申论的成效和结果从整体来说并不是让人满意的。很多人把申论功利性、简单化地和其他现有考试进行附会，导致各种投机取巧的“应试技巧”泛滥成灾，也有人把申论神秘化，吹嘘为神乎其神的“玄学”。这些都与申论的本质相去甚远，如果据此去复习备考，其结果可想而知。正本清源，还原出申论本真的面貌，可以说是当务之急。

认识申论，迄今大致经过了四个阶段：第一个阶段，人们基本将申论当作“写作考试”。这一阶段对申论的认识可以说从整体上存在着误读，根本是建立在猜测的基础之上。因为作为一种新生事物，除了考试机关对申论有一个基本的定位之外，其他人基本从未见识过如此安排的考试形态。因而，虽然一开始申论试题就给定了比其他考试形式多得多的文字材料，但人们对其的重视程度显然不够，而是在认知惯性的影响下，只是将其看作为普通的背景读物，以常见的“材料作文”定位申论，材料的作用只是被理解为对主题的限定，而这当然和申论本身的属性是相去甚远的。第二个阶段，随着研究的深入，一部分人开始意识到申论考试与政府工作之间的关联，又在一些题目的启发下，逐渐发现了申论隐含的公文属性，于是将研究的方向掉转，直接针对公文而去。这一阶段，可以说已经触及了申论考试的某些本质性因素，但因为过分将其局限于公文性要求，所以对材料的认识仍然不够深刻，大都将其作为素材和原料，只是供“公文化”加工的对象而已，甚至有人公然鼓励学员抄袭材料，直接导致考生应试的失败。第三个阶段，随着考试实践的积累，研究素材日益丰富，人们对申论的研究和认识更为深入，这个阶段的认知水平显然不能和前两个阶段的猜测和摸索同日而语。这时，根据历年真题的对比分析，人们发现了材料共同具有的“时政热点”特征，认识到考试对材料所反映的事实和问题有更加深刻的考查指向和意图，了解到申论考试对材料内容的理解性要求。但还是受思维能力的局限和眼界的约束，未能继续深入，而是将申论考试和一般政治性较强的考试中出现的材料分析题对应理解，导致观点的浅显和摇摆。第四个阶段，随着一批学历层次和思维能力更强，又受过良好学术培养的人员陆续加入专业申论研究者的队伍，同时也基于申论考试日趋成熟、科学性和规范性更强的大前提，这一阶段人们对申论的理解方得真正窥其堂奥，不仅发现了其背后隐含的公文性要求和材料更深的考查指向，而且挖掘蕴含于材料背后的更深考查目标。

需要特别强调的是，上述四个阶段其实不仅反映了时间上的演变过程，也反映了一种认知层次上的演进。事实上，即便是在当下，这四种认识也是在相当程度上并存的，至少从考生的角度来讲，很多初次接触申论考试的人把其误解为作文考试的依然比比皆是；至于持第二和第三种理解的人，已经属于其中的佼佼者了。而这种认知层次上的差别，在从事申论教研的人员中也并不鲜见。

众所周知，不管是其他科目还是申论，只要作为公务员招录考试的科目，就都是服务于国家对公共管理队伍建设的需要而存在的。换句话说，它们是为选拔公共管理和服务人员而设计的。显然，公共管理和服务人员需要具备哪些素质和能力，这些科目就检测哪些素质和能力，而这就是隐藏在申论试卷当中最为深刻的考查目标。但是一般人就考试而看考试，甚至就题目而看考试，很难突破思维屏障，直接触及这个本质，或者虽然能意识到这一点，但对公共管理和服务人员需要具备的能力与素质缺乏透彻的理解，因而也难以从根本上形成准确、到位的认识。

随着我国经济社会改革开放程度的日益加深，公共管理所面临的政治、经济、文化、生态和社会等环境变得越来越复杂，因而对公共管理人员的要求自然也越来越高，需要完成从过去的具体事务管理者到现代公共服务者的深刻转型，正如党的十八届三中全会提出的要实现“国家治理体系和治理能力现代化”，这种现代化转型对每个公共管理者的知识储备、眼界见识、思维水平和德行修养都提出了前所未有的新要求。

大致来说，现代公共管理所需要的人才素养可以分为依次递进的四个层面。这四个层面在同一个人身上可以单独存在，也可以复合存在，而究竟是单独存在还是复合存在则决定了个人从业能力和素质的高低。具体而言，第一个层面是处理行政工作中基本事务的能力，包括具体的语言文字处理能力、阅读理解能力和计划组织协调能力。在这一层面，一名合格的公共管理者需要具备处理行政事务的基本素质，包括阅读、整理和汇总文字材料，理清材料线索，上通下达，保持政府和群众的消息沟通，按照职权和程序规定调配人力、物力等资源以化解民众问题，完成管理和服务职能。如在一次救灾工作中，他要能理解上级交付的工作任务，并把救灾所需的人员、物资等组织到位，保障相关工作顺利进行。第二个层面是能较为深刻地领悟公共管理的实质，主动积极表现对公共事务的关怀与思考。从优化行政管理的程序和效果上考虑，体现行政法治意识，体现对国家宏观政策精神贯彻和落实的自觉性和主动性。比如，在面对突发情况时，能协调好原则性和灵活性的关系，能发现程序、规则中的漏洞与不足，并以合理化手段寻求完善。在这一层面，一名公共管理者扮演的不仅是一名政府雇员的角色，而且应该对公共管理本身有一种情感和精神上的认同，表现维护政府权威和公信力的责任意识，自觉实现好、维护好、发展好连带于政府的人民利益，自觉从内心和精神气质上表现一种“政府人”或“公共管理人”的职业自豪感，能从具体的行政管理中体味到心灵的归宿感。第三个层面是践行并贯彻社会主流价值观和意识形态的素养和能力，包括理解、认同、践行并贯彻能够澄明社会风气，改善社会环境，启发社会意识的主流价值目标。在这一层面，公共管理者的作为，可以当之无愧地被树立为“楷模”“榜样”，是正普通民众的“上梁”，他们的行为能使社会成员呈一种积极、精进、团结的整体氛围和精神面貌，使社会运行减少因意识歧见所造成的阻碍和摩擦，并尽可能地体现出理念上多元并进与一元谐和的良性互动。第四个层面是真正触及行政的本质，表现出对社会发展和进步、对化解社会矛盾和解决社会问题的忧患意识和责任感。最为基础的是要对社会有非常深刻的认知和了解，真正了解当下社会运行的基本状态和存在的问题，进而能够做出前瞻性的预测，深刻地感受社会运行的脉动，把握社会发展的趋势。这里，要求公共管理者要对社会问题有极其深刻和本质的认识与理解，并能创造性地提出切实可行且行之有效的改良之道与改进之术。

上述四个要求公共管理人员具备的能力和素养，通常情况下，其实也就是广大民众、国家社会对宏观意义上的“政府”的要求与期待，也可以说是政府的道德责任与能力责任之所在——任何一个政府，它都要能满足民众的具体需求（第一个层面，如社会治安、扶贫、国防等），能自觉肩负政府的责任（第二个层面，如对社会问题要主动作为而不总是被动作为），能引领正面的社会风气和意识形态（第三个层面，如反腐倡廉），能推动改革，提出更高的发展理念和目标（第四个层面，如从物质文明和精神文明的发展目标到经济、政治、文化、社会、生态五个文明发展目标的提升，如科学发展观、包容性增长、中国梦等发展理念的提出）。而作为选拔政府工作人员的申论考试，就要把这些能力性要求渗透到具体的题目中去。

因此，申论的本质，也就是公共管理之本质。认识申论必须从对公共管理的深刻认识开始，依托试题、大纲等末端结果去研究申论，作为一种应试方略固然有其合理性，但若仅止于此，则只能是缘木求鱼。

植根于公共管理的精神实质，决定了申论的本质只能服务于公共管理的功能与追求。因而，公共管理所需人才素质的四个层面通过申论的考查方向体现。

1．申论考试细致透彻地检验考生对语言文字的理解和驾驭能力

申论考试从最直观的形式上去认知，就是根据给定材料，回答所设问题。起于阅读，成于写作。一读一写，能够细致透彻地检验考生对语言文字的理解和驾驭能力。阅读是一个集认知和思考于一体的过程，要能够运用自身知识储备准确摄取材料文字所提供的信息，并借助经验和体会，思考出文字材料背后的深层内涵和意蕴。总体而言，是一个循序渐进、由浅入深、由表及里、由显到隐的信息提取和意义领悟的过程。全面、准确、深刻理解材料信息和意蕴是作答申论的先决条件。因而，阅读理解能力的过关是申论应试能力过关的基石。在此基础上，申论考试需要将阅读所得之信息应用于写作，用文字表达出来。相对于阅读的理解，这里更强调驾驭文字的能力，所以对语言逻辑能力、行文架构能力，甚至归纳演绎等思维能力都会进行全方位的检测。而无论是阅读理解能力，还是文字表达能力都绝非朝夕之功可获进步，都需经年累月地积累和磨炼才能有所进益。因而，申论考查的只能是长期积淀的能力素质，而不可能是短期突击可得的知识。这也就是为什么有些人不复习而可以考高分，有些人下了很大功夫去复习却考得一塌糊涂的根本原因。

2．申论考试准确充分地检验考生对公共管理的领悟和把握程度

申论考试的题目，其作答要求从实质上来讲有深刻的“公文性”，无论从传统的“三题型”，还是改良后的“四题型”，每一种题型都能找寻到其背后的公文原型，更不要说近几年越来越多的题目则直接是一个虚拟的行政公务活动。如下面2017年国考A类卷第二题和第四题、B类卷第四题。

A类卷第二题：假如你是随团秘书，请根据“给定资料2”，把代表团团长的考察笔记，归纳整理为一份《国外城市水系建设考察报告》提纲。

A类卷第四题：“给定资料4”介绍了G市某些区县在实施“水生态+扶贫”模式过程中取得的成效等内容。假如你是G市人大代表，准备提交一份《关于在全市推广“水生态+扶贫”模式的建议》。请根据“给定资料4”，拟定提出推广“水生态+扶贫”模式的理由和可推广的相关措施。

B类卷第四题：假如你是L市水务部门的相关工作人员，请根据“给定资料4”，就L市构建城市生态水系的规划特点及其可行性，写一份材料，供领导参阅。

公文作为公共机关日常意思表达和行为安排的一种最常用载体，可以说其特征恰恰能够勾勒出公共管理的基本面貌。从总体上来说，申论作答作为选拔初级公务员的一种考试形式，其答案整体表现为一种“上行体”的公文特征。概括归纳题的原型为报告体公文的汇报；分析题则根源于调研报告；对策题则直接和方案建议相对应；综合论述题的实质与会议纪要有深刻的契合特征。至于这几年新出现的各种题目形式，其实从题型的角度分析，亦然可以归属于前面所说几种，只是呈现形式比较灵活、更加贴近实际工作情形而已。因而，申论考试通过各种题型设置，基本能够准确充分地检测考生对公共管理程序和规则的领悟和把握程度。一个熟悉公共管理流程和规则的考生和一个不甚熟悉此道的考生所答之申论题目会从整体上呈现不同的气质和特征。而要了解和熟悉公共管理的流程与规则，熟练掌握各种公文的内涵实质与外在形式无疑是一种最为便捷的途径。

3．申论考试严格全面地检验考生对主流思维的认同与贯彻意识

申论考试作为一种极具特色的考试，其作答有明显的思维方式引导的色彩。一方面，其所设计的话题主旨都与当下党政方针直接相关；另一方面，其所要求的作答结构体现了我国社会当下主流的思维模式的方法和结构。可以说一次申论考试就是一次宏观政策方针的大宣传、大学习，就是一次深刻的思维教育和引导。作为马克思主义居主流意识形态的我国社会，公共行政管理机关从业人员的思维模式决定着政策方针的致力方向，决定思考和解决问题的方式、程序、作风，甚至效果。比如，在当前调结构、促转型为主基调的宏观背景下，当面对经济发展的问题，作答结果就不能继续保持对GDP的过分青睐，而应该更加注重各方面的协调、均衡，甚至在一定程度上要偏向于环保、创新等。

4．申论考试深入灵活地检验考生对社会问题的见识和认知水平

公共管理的本质决定了其存在的价值在于理顺社会运行的机制，维护社会运行的秩序，化解社会运行的矛盾，解决社会运行的问题，因而公共管理人员必须对社会本质、社会机制、社会问题有全面深刻的认识，一句话总结，即对社会要有高度的了解。申论考试通过给定材料，表达当下发生的一系列社会事件和存在的社会现象，要求考生通过这些事件和现象探知出它们背后的实质问题，不同水平的考生就同一事件或现象将给出不同的解答，从而实现对考生见识和认知水平的深入灵活检测。融会贯通的知识储备、厚积薄发的理论水平和独特深邃的认识视角决定了一个人对社会现象和问题的解读必然异于常人常思，所以，考生要想在申论考试这样一个千军万马过独木桥的惨烈竞争中脱颖而出，就必须通过长期对社会热点的积累、对观点的积累和对思维方式的积累尽力使自己的分析显得准确、透彻、到位、细致。

申论考试作为一种新兴考试形式，尚处于不断完善和创新的过程中。虽然从古至今的行政管理有其共通之处，但只是到了现代，公共管理的本质才真正袒露于世，从管制到服务的转型将随着社会的日益发展和进步而继续深入下去。申论考试也必然会随之而发生应有的改变，但其实质将一如既往，和公共管理的实质保持深厚而稳固的关联，而这是所有与申论有关的人认识和应对它唯一可通的路径方向。