第9章 环境资源法律规范体系

环境资源法律规范体系，是指由环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的各种法律规范所组成的统一整体。它是从法律规范角度对环境资源法体系的定义。根据法律规范由条件、处理和后果三要素组成的观点，法律规范类型包括：制裁性法律规范，奖励性法律规范；指导性法律规范，综合性法律规范，部门性法律规范；实体性法律规范，程序性法律规范；命令性、禁止性、授权性、义务性、任意性、解释性等各种不同功能的法律规范。中国环境资源法律规范体系的组成如下。

1.宪法中的环境资源法律规范

宪法中有关合理开发、利用和保护、改善环境（自然资源和生态）和生态文明建设的规定，称为宪法中的环境资源法律规范。宪法规范属于指导性、基础性法律规范的范畴，它具有基础性、指导性、原则性和政策性。宪法具有统率立法、行政、司法价值秩序的功能，宪法中的环境资源法律规范是位阶最高的环境资源法律规范，是指引和统领环境资源法律体系发展的根本依据。例如，《宪法》（1982年颁布，1988、2004、2018年修正）规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”（第9条）；“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”（第10条）；“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”（第26条）。2018年修改的《宪法》将原宪法序言第7自然段中的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”；将宪法第89条“国务院行使下列职权”中的“（六）领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“（六）领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。上述《宪法》序言中的“国家根本任务”规定，总纲中的国家政策和国家职能的宣示，以及其他与土地保护、自然资源保护、国家机构职权划分等相关的条款，共同构成了我国“环境宪法”的规范体系。这些宪法规范从国家承担推动生态文明发展的根本任务，国家负有保障自然资源合理利用、保护和改善环境的职能，政府拥有领导和管理生态文明建设的职权的角度，对国家权力行使的内容和方式等提出了明确的指向性要求，体现了宪法对于保护自然资源、生态环境和推动生态文明发展的高度重视。

2.环境资源刑事法律规范

环境资源刑事法律规范，是指在环境资源开发、利用、保护、改善及其管理中有关犯罪和追究刑事责任的法律规范，包括刑法中的有关环境资源规范和环境资源法律法规中的有关刑事规范。环境资源刑事法律规范是追究环境资源犯罪的法律依据，其主要内容是各种环境和自然资源的犯罪及其罪名、犯罪构成和刑罚。例如，我国现行《刑法》在分则第六章第六节中专设了“破坏环境资源保护罪”，从第338条至第346条共9个法律条文规定了15个罪名；在第九章“渎职罪”中规定了“违法发放林木采伐许可证罪”和“环境监管失职罪”2个罪名。

3.环境资源民事法律规范

环境资源民事法律规范，是指调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的，与环境资源保护有关的人身、财产民事权利义务关系的法律规范，包括民法中有关环境资源规范和环境资源法律中有关民事规范。它主要包括如下内容：与合理开发、利用、保护、改善环境资源有关的自然资源物权、用益物权和其他民事权利；与合理开发、利用、保护、改善环境资源有关的民事义务；与开发、利用、保护、改善环境资源和自然资源有关的民事侵权责任和民事制裁。环境资源民事法律规范是在开发、利用、保护、改善环境资源的活动中保护民事权利、履行民事义务、承担民事责任、解决民事纠纷的法律依据。例如，《物权法》（2007年）规定，“不动产权利人应当为相邻权利人用水、排水提供必要的便利”（第86条）；“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”（第90条）；“不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的，应当给予赔偿”（第92条）。《侵权责任法》（2009年）第65条规定，“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”。

4.环境资源行政法律规范

环境资源行政法律规范又称国家环境资源行政管理法律规范，是指有关环境资源行政管理、行政执法、行政关系的各种法律规范，包括行政法中与环境资源有关的法律规范和环境资源法中有关行政关系的法律规范。其主要内容如下：国家环境资源行政监督管理体制、行政管理部门的职责和分工；环境资源行政监督管理机关的权力、责任与行政相对人的权利和义务；各种环境资源行政行为和行政管理措施、行政补救措施；环境资源行政监督管理的制度、程序；环境资源行政责任和行政制裁。环境资源行政法律规范是环境资源法律规范的主要组成部分，是进行国家环境资源行政管理、加强环境资源行政执法的法律依据，也是单位和个人在国家行政管理下从事有关环境资源行为的法律保障。目前我国的环境资源法律规范大多数属于环境资源行政法律规范。例如，《行政许可法》（2003年）规定，“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展”（第11条）；“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”（第12条）

5.环境资源诉讼法律规范

环境资源诉讼法律规范是有关环境资源诉讼的程序性法律规范，是进行环境资源诉讼的法律依据。它包括行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法中与环境资源权益有关的法律规范和环境资源法中有关诉讼的法律规范。例如，《行政诉讼法》（2017年修改）规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”（第2条）；人民法院受理公民、法人或者其他组织因“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服”而提起的诉讼（第12条）；“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”（第25条）。

6.其他法律规范

环境资源法具有综合性，除了上述法律规范之外，它还包括有关经济法律规范、国际法律规范以及不属于上述法律规范范畴的其他法律规范。

7.专门性的环境资源法律规范

上述六种环境资源法律规范是基于“二分法”（包括公法与私法二分、公权与私权二分、国际法与国内法二分等）对全部法律规范的一种分类。这种法律规范分类法的一个重大缺陷是，它不能全面、准确地反映中国特色社会主义环境资源法律体系的性质、特点和内容，容易产生法律规范体系中法律概念、法律术语的冲突。它给人的印象或错觉是，从法律规范角度看，环境资源法或环境资源法律体系仅仅是历史上已经成型的各种部门法律或各种部门法律规范的拼凑或大杂烩，即环境资源法没有自己独特的法律规范。为了弥补上述分类的缺点和不足，笔者想引入和强调“专门性的环境资源法律规范”。

所谓专门性的环境资源法律规范，是指环境资源法律本身所特有的或很难归类于由专门的法律、法律术语或法律概念（如特定的权利、权力、损害、侵权、救济、诉讼）所型构的法律规范（如宪法法律规范、刑事法律规范、民事法律规范、行政法律规范和诉讼法律规范）。例如，《环境保护法》（2014年修订）特别是其“第一章总则”中的许多条款就属于专门性的环境资源法律规范。【159】《水污染防治法》（2017年修订）中有关水污染损害赔偿的法律规范。【160】《环境影响评价法》（2016年修改）有关“公众环境权益”的法律规范。【161】《野生动物保护法》（2018年修改）中有关“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，制定本法”（第1条）、“国家保护野生动物及其栖息地”（第5条）、“任何组织和个人都有保护野生动物及其栖息地的义务。禁止违法猎捕野生动物、破坏野生动物栖息地”（第6条）的法律规范。《深海海底区域资源勘探开发法》（2016年）关于“本法所称深海海底区域，是指中华人民共和国和其他国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土”（第2条），“深海海底区域资源勘探、开发活动应当坚持和平利用、合作共享、保护环境、维护人类共同利益的原则”（第3条）的法律规范。包括笔者在内的一些学者曾经将中国宪法有关“国家尊重和保障人权”（第33条第3款）、“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”（第26条第1款）等规定，解释为为公民环境权或公众环境权益提供了宪法依据、价值基础或正当性理由。【162】但是，另一些学者则基于权利的特定含义或教义法学认为，宪法规定的人权是指具有排他性个人权利或主观私权利，人权不包括具有共享性的公众环境权【163】；国家负有保护环境资源职责属于国家目的条款，与公众环境权没有关系；总之，从宪法环境资源法律规范无法推导出具有非排他性的公众环境权或法律保护的环境权益。

专门性的环境资源法律规范的一种重要表现形式，是环境资源法律中规定的技术性环境资源法律规范。技术性环境资源法律规范是环境资源技术规范的法定化，是有关环境资源合理开发、利用、保护、改善及其管理的技术性措施和要求的法律规范，是环境资源法所特有的一类法律规范。技术性环境资源法律规范的内容主要包括：各种环境资源标准及其制定与实施；环境资源监测规程和监测制度；合理开发、利用、保护、改善环境资源的工艺、技术、规程、措施和要求。技术性环境资源法律规范是引导、控制各种合理开发、利用和保护、改善环境资源的活动的法律依据。例如，《清洁生产促进法》（2002年）规定，“建筑工程应当采用节能、节水等有利于环境与资源保护的建筑设计方案、建筑和装修材料、建筑构配件及设备”（第24条）；“矿产资源的勘查、开采，应当采用有利于合理利用资源、保护环境和防止污染的勘查、开采方法和工艺技术，提高资源利用水平”（第25条）。

主流的法学理论将全部法律分为私法和公法两部分，进而将全部法律规范分为宪法法律规范、刑事法律规范、民事法律规范、行政法律规范和诉讼法律规范等法律规范；按照上述分类，将中国环境资源法律规范细分为宪法中的环境资源法律规范、环境资源刑事法律规范、环境资源民事法律规范、环境资源行政法律规范和环境资源诉讼法律规范等，是顺理成章的事。但是，中国环境资源法是一个新兴的法律部门，它还有一些本身特有的或专门性法律规范，这些法律规范很难归类到上述法律规范中的任何一种类型，即使勉强将其纳入上述法律规范类型，也容易与原有的法律术语或法律概念产生法律概念冲突和法律逻辑冲突问题。例如，根据西方主流的法学理论（特别是以德国法教义学为代表的大陆法系法学理论），所谓权利、民事权利、基本权利和主观权利都是指具有排他性的私权利（即主要指具有排他性的人身权和财产权）；所谓“有权利才有损害”“有损害才有救济”“有损害才有诉讼”中的权利都是指具有排他性的私权利，其中的损害都是指对具有排他性的私权利的损害，其中的诉讼都是为了救济具有排他性的私权利而提起的私益诉讼【164】；目前中国流行的法学理论主要是以德国法学为代表的大陆法系法学理论，现行中国《民法总则》《物权法》《侵权责任法》《民事诉讼法》等法律中的权利都是指具有排他性的私权利【165】，民事诉讼和行政诉讼中的诉讼都是基于具有排他性的私权利受到侵害的私益诉讼，具有非排他性或共享性的公众共用物享用权和公众环境权一直没有得到我国法律的确认或没有挤进“权利清单”和“权力清单”。在这种权利、权力、损害、侵权、诉讼等法律术语和概念都特定化、专门化的背景下，将新型的环境公众共用物、环境权益（包括环境公益、公众共用物享用权、公众环境权）、环境损害、环境侵权、环境公益诉讼纳入传统的私法或公法、私权或公权，以及基于权利损害或权利侵犯的三大诉讼（民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼），显然存在法律概念和法理逻辑的矛盾甚至冲突。例如，《民事诉讼法》（2017年修改）规定，“中华人民共和国民事诉讼法的任务，是保护当事人行使诉讼权利，保证人民法院查明事实，分清是非，正确适用法律，及时审理民事案件，确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益，教育公民自觉遵守法律，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业顺利进行”（第2条）；“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”（第3条）。一般将上述规定理解为《民事诉讼法》适用于因确认民事权利义务关系、财产关系和人身关系（排他性的人身、财产权利关系）或侵犯私益而提起的私益诉讼。但是，该法第55条又规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。由于上述规定适用于因侵犯环境保护等公共利益而提起的公益诉讼，因而该条就与《民事诉讼法》中的“第一章任务、适用范围和基本原则”中第2条、第3条的规定产生了矛盾，即第55条实际上改变了《民事诉讼法》的适用范围、民事权利的私权性质和民事诉讼的私益诉讼本质。因此，与其将环境公益法律规范纳入属于私益的民事法律规范、将环境公益诉讼纳入属于私益诉讼的民事诉讼，不如将环境公益法律规范纳入专门的环境资源法律规范、将环境公益诉讼纳入专门的环境资源公益诉讼。