第1章 前言

2015年3月5日，国务院总理李克强在第十二届全国人大三次会议上所作的政府工作报告中说：“大道至简，有权不可任性。”政府是什么？是国家权力机关的执行机关，是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，正是总理所说的“有权”者。政府该如何行使权力？就是总理所说的“不可任性”。“有权不可任性”不光适用于简政放权、减少行政审批事项、增添企业市场活力这一块，也适用于所有公权力可能限制或干涉私权利的领域，可以说是所有公权力在行使的时候都必须严格依法行使，不管是在形式上还是在实体上，都不能越位，不可以任性。

我国政府所有的公权力都是由人民赋予的，是有其权力范围的。越过界限去行使这一公权力，必然会影响、干扰甚至侵犯到私权利的行使，最终会损害人民群众的切身利益，这样也就违背了人民赋予其公权力的初衷。公权力行使的最终目的是为了保障每一个公民的私权利得以顺利行使，为人民群众安居乐业提供一个安然有序的环境。因此，公权力的行使必须遵从其本身的经纬度，在其权力界限内行使，既不可出现权力越位，也不能出现权力缺位。

国家公权力具有天然的扩张性，这是公权力必须受到限制的逻辑起点。国家公权力，是政府用以制定政策、达成政策目标的工具。公权力的边界不断扩张，从根本上说，就是在改变公权力性质的同时，改变了国家公共政策的目标，由此把以公共资源为运行基础的公权力，变成了以谋一己私利为目的的私权力。这个衍变蜕化过程，其背景正是国家公权力缺乏制度化的刚性约束。公权力当然不能自行，而是掌握在国家各级官员的手中，由官员进行操控并运行，因此，公权力扩张的动力来自官员；官员扩张公权力的动力则来自其个人或群体的私益。然而，在现代国家的运行逻辑中，已然没有任何公权力扩张合理性的根据。

但我们也必须认识到，在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的经济社会转型时期，无论是公权力的主体还是客体，对于公权力的理性认识程度都有待逐步提高。例如，当前公权力部门仍普遍存在“官本位”的意识，公权力行使中的“越位”、“缺位”和“错位”等滥用和异化现象是这种意识的直接表现，一些机构和官员受利益驱使超越权力范围行使管辖权，特别是在一些有利可图的经济领域，越界管理的现象随处可见；而在一些公共事务领域，又常常见不到权力机构有效地行使自己的管理职能。近年来各地频繁爆发的矿井爆炸、食物中毒，都明显是权力机构理性权力意识缺乏的结果。而一些社会公众又时而把一切社会问题和社会矛盾都归因于公权力的使用不当；时而则忽视政府的能力和权限，要求政府继续承担应该属于市场或社会自治范畴内的事务。这些对公共权力认识不到位或思考不理性的表现，都会阻碍公共权力的运行。

公权力的使用必须严格依法进行，决不允许任意滥用，而事实却并非如此。比如新闻报道中一些执法人员手握权力，这种国家赋予的公权力本应用来为人民服务，可惜他们把这种权力作为一种特权。执法者的服务对象是社会，是代表国家行使公权力，是为全社会纳税人提供“安全保障”这一“公共产品”。如果身为国家的执法者，却在干着有损法律尊严之事，执法者不但不能提供“安全保障”，反而增加了人民的不安全感，那他们失去的不仅是人民对他们的尊重和信任，更失去了执法者代表国家执法的神圣和尊严。毫无疑问，缺乏制约机制与制约力量，是公权力泛滥成灾的重要原因。于是问题就出现了，如何对握有特权的执法人员进行管理？如何把执法人员的各项工作置于社会的监控之下？如果不能有效地监督执法者，执法犯法的情况就会不断地发生。

改革开放三十多年，我国的法治建设取得了较大的成就，党政干部的法治意识也有了较大提高，但在准确理解和把握法律规范的内涵方面，很多党政干部还有较大差距。在当代，随着个人自由度的扩大和社会活动空间的拓展，国家公权力被日益分解、分散至社会自治组织乃至个人手中，放权与分权成为国家公权力运行的必经之途。在此，削减国家公权力，是限制国家公权力的基本条件。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”这就要求在权力运行过程中，一要靠法律制度，二要靠监督。但是由于公权力内在的局限性，本来为保护私权利而设立的公权力却屡屡侵犯公民个人的私权利，导致公权力的滥用，因此有必要对公权力行使与限制进行研究，以便制定相应的措施来确保公权力的正当、合法行使。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”这提醒和警示各级领导干部，决不能随意行使权力，必须让权力进入法治的轨道。

领导干部手握公权力，法治意识的强弱、依法行政水平的高低直接关系着法治社会建设的进程。但遗憾的是现实中无论是司法领域还是行政领域，一些党政干部不懂宪法，不了解宪法，在现实公共治理行动中又因为违背宪法原则和宪法规范，导致具体的法律适用和法律实施不能达到预期治理目标，增加了执政党执政的政治成本，同时也加大了国家治理的经济和社会成本。针对这类问题，各级党的培训机构必须加大对各级党政干部的宪法意识培训，通过专门宪法规范和宪法知识的培训，使各级干部形成宪法意识，进而形成法治意识，从根本上推进依法治国的进程。

“有权不可任性”，给那些掌握公权力的党政干部再次敲响了警钟。警钟需要长鸣，才会时刻绷紧使用公权力官员们的心中之弦。只有时时处处认清手中的权力姓“公”而不是姓“私”，才不会任性地使用权力，而是会谨慎使用、规范使用、依法使用、为民使用。“有权不可任性”，就是要依法用权，做到法无授权不可为、法定职责必须为。“有权不可任性”是依法行政的有力推进。只要党员干部特别是领导干部将依法行政的理念根植于心、实践于行，就不会无意或故意去“任性”，这样，就会真正地让权力在阳光下运行，让权力得到有效的监督，让权力得到规范的使用。

《公权与法治》这本书从公权力的基本概念理论和公权力行使的边界及其异化现状出发，从公权力的依法行使与制度监督，从全面依法治国与对公权力的约束与规范等方面出发，着眼于对各级党员干部、特别是基层党政干部及公务人员法律知识和法治意识的培训，可以帮助他们提高对法律、政策的认知能力和运用水平，在推进依法治国和实现国家有效治理的伟大征程中，确保公权力得到规范合理的行使，从而保证人民赋予的公权力真正用来为人民谋福祉。

编者 2015.6