- 环境资源犯罪常规性治理研究
- 侯艳芳
- 2字
- 2020-07-09 17:41:54
导论
第一节 环境资源犯罪常规性治理研究的对象、思路与方法
一、研究对象
1.我国环境资源犯罪的高发态势
人类具有从根本上改变自然的内在能力。当代工业社会在过去的一百年间改变自然的能力在人类历史上是空前的。在很多方面，人类已经真正获得了在地球上生存的优势。然而，我们在天气、地震、闪电、火山、飓风、洪水、干旱等面前仍然受到自然的钳制。无论如何努力，人类从未能通过预断的作用而超越对地球生态系统的基本依赖。此处存在一个底线，即人类是自然的一部分，人类可以改造自然，自然亦可以改变人类生活。[1]环境资源犯罪的产生是人类改造自然异化的结果，而显性的环境灾害频发、环境资源枯竭和隐性的未来环境利益受损则是自然改变人类生活的缩影。
我国目前正处于社会转型期。“当前和今后一个时期，世情、国情继续发生深刻变化，中国经济社会发展呈现新的阶段性特征。综合判断国际国内形势，中国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。”[2]社会转型过程中社会结构的变动表现为结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变以及随之带来的行为方式、生活方式以及价值体系等的变化。社会转型过程中社会形态从农业社会向工业社会的转变，使得环境资源犯罪在数量上呈高发态势、在程度上有愈演愈烈之势。
环境资源犯罪包括污染环境犯罪和破坏自然资源犯罪。2002年云南南盘江水污染事件、2003年新疆乌鲁木齐硫化氢中毒事件、2004年四川沱江特大水污染事件、2005年松花江重大水污染事件、2006年湖南岳阳砷污染事件、2007年江苏太湖、安徽巢湖、云南滇池蓝藻危机事件、2008年云南阳宗海砷污染事件、2009年多地爆发儿童血铅超标事件、2010年紫金矿业铜酸水渗漏事件、2011年康菲石油污染事件、2012年广西河池重金属污染事件、2013年云南昆明“牛奶河”污染事件以及2014年雾霾问题等具有代表性的环境事件，凸显了我国环境质量堪忧的现状。频发的环境资源犯罪案件不断挑战着公众对环境侵害忍受的底线。环境问题已经成为我国经济社会发展过程中的突出问题，是关系到我国国计民生的重大攻关难题。尤其是随着雾霾等极端大气污染现象的出现和恶化，是否能够及时、有效解决环境问题已经严重影响到公众对国家管理的信心，并在相当程度上决定着社会经济可持续发展的潜力。环境问题的解决刻不容缓。然而环境伦理的缺失、经济利益的驱动、环境保护制度的滞后等因素，使得环境问题不但没有能够得到迅速、有效的解决，反而有愈演愈烈之势。
2.我国环境资源犯罪的实践应对
环境问题已上升至国家层面。2014年政府工作报告提出大力推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现经济持续健康发展和社会和谐稳定，首次将生态文明建设提升至更高层面。报告指出，生态文明建设关系人民生活，关乎民族未来；雾霾天气范围扩大，环境污染矛盾突出，是大自然向粗放发展方式亮起的红灯；必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务。政府工作报告中对生态文明的强调是国家环境政策变动的重要表现。
环境资源犯罪追责标准的明确化为环境保护提供了可操作依据。我国2011年《刑法修正案（八）》将《刑法》第338条规定的重大环境污染事故罪修改为污染环境罪。文号为法释[2013]15号的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《2013年解释》）对污染环境犯罪认定的具体标准予以规定，相关案例随之明显增多。时隔仅三年，文号为法释[2016]29号的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《2016年解释》）结合近年来污染环境犯罪的惩治实践对《2013年解释》进行了较大的修改。文号为法释[2016]25号的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》规定了非法采矿、破坏性采矿刑事案件的具体标准。
环境政策的变动和环境法律的完善迅速折射到环境保护实践中。最高人民检察院2014年3月部署开展为期8个月的“破坏环境资源和危害药品安全犯罪专项立案监督活动”。2015年3月，继续开展为期两年的“破坏环境资源专项立案监督活动”，将目标确定为“监督行政执法机关移送一批涉嫌犯罪案件，监督公安机关立案侦查一批涉嫌犯罪案件，严肃查办一批背后职务犯罪”，解决有案不立、以罚代刑等问题，保证法律统一、正确实施。2017年1月，最高人民检察院决定开展第三次为期两年的“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”，环境资源犯罪的治理进入攻坚阶段。检察机关通过监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件和监督公安机关立案侦查案件两个渠道实现对环境侵害案件进入刑事程序的督促。2013年6月至2014年5月，全国检察机关批准逮捕涉嫌污染环境罪案件459件799人，起诉346件674人，相比2012年至2013年同期的批准逮捕56件116人，起诉49件145人，办案数量大幅度提升[3]，凸显了司法解释有效惩治犯罪、震慑犯罪分子的重要作用。2014年1月至2015年4月，全国检察机关共批捕污染环境、非法采矿、盗伐滥伐林木等破坏环境资源犯罪嫌疑人10084人，起诉28707人，共查办生态环境领域贪污贿赂犯罪案件489件581人，查办渎职犯罪1123件1582人。[4]上述多发性环境资源犯罪的批捕、起诉案件数据和环境资源犯罪背后的贪污贿赂、渎职犯罪案件数据，显示了对环境资源犯罪案件进行刑事追诉的绝对数量。2014年检察机关加强对生态环境的司法保护，开展专项立案监督活动，起诉污染环境、盗伐滥伐林木、非法开垦草原等犯罪25863人，同比上升23.3%。[5]上述纵向对比数据说明了专项立案监督活动在时间上的阶段性、对象上的特定性以及数量上的积聚性。在专项监督活动中最高人民检察院对20起破坏环境资源案件挂牌督办，对社会影响恶劣、环境破坏严重的大案、要案、难案进行重点督促，集中督促处理常规性治理难以有效惩治的环境资源犯罪难题。
环境问题的治理日渐成为政府工作考核的重要指标。各级政府对环境问题高度重视，各地迅速展开环境专项整治，环境资源犯罪专项行动在全国展开。这不仅有省级部门的动员，更有各县区的积极实践。尽管我国幅员辽阔，各地执行情况不一，但是由司法部门牵头的环境资源犯罪专项行动确实对环境侵害起到了威慑和惩治作用，环境资源犯罪治理成为当下法治的重头戏。与此同时，必须正视的是，环境资源行政责任与刑事责任缺乏有效衔接，行政追责过程中刑事案件的发现、移送与监管机制不健全，环境资源犯罪的犯罪、刑罚与追责机制本身仍有较多问题等诸多根本性因素决定了环境资源犯罪专项行动在某些地区、某些层面收效甚微。
1.环境资源犯罪
环境资源犯罪（Environmental Crime）是对一系列侵害环境具体罪名的统称。我国关于“环境资源犯罪”的称谓表述不一：我国刑法集中规定该类犯罪的分则第六章第六节用“破坏环境资源保护罪”表述；理论界使用“危害环境罪”[6]“环境犯罪”[7]“生态犯罪”[8]等称谓对其进行表述。本书采用“环境资源犯罪”的称谓，原因在于：“环境资源犯罪”的表述，以环境兼具资源为保护对象，能够更为全面、直观的反映该类犯罪的特征；“环境资源犯罪”既尊重我国刑法的现有表述，同时强调保护环境资源本身而非相关秩序；从世界较为通行的表述方式而言，采取“环境资源犯罪”的表述更有利于搭建中外研究的平台。环境资源犯罪是指行为人污染环境或者破坏资源而应当受到刑事责任追究的行为。
本书探讨的环境资源犯罪是国内法意义上的自然人或者单位实施的犯罪，不包括国家实施的环境资源犯罪。本书探讨的环境资源犯罪不仅包括刑法明确规定的犯罪，而且包括严重侵害环境而应当规定为环境资源犯罪的行为；不仅包括严重侵害人类法益的行为，而且包括严重侵害自然法益的行为；不仅包括对人类法益、自然法益造成实际危害后果的行为，而且包括对人类法益、自然法益产生威胁的行为。
环境保护的发展需要借助于法治的力量将其阶段性成果固定化，通过具有前瞻性的法制设计对公众行为进行良性引导。环境刑法即是对严重环境侵害行为惩治成果固定化的产物。我国《刑法》第338条至第345条集中规定的污染环境罪，非法处置进口的固体废物罪，擅自进口固体废物罪，非法捕捞水产品罪，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法捕捞水产品罪，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪，非法狩猎罪，非法占用农地罪，非法采矿罪，破坏性采矿罪，非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪，非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪，盗伐林木罪，滥伐林木罪，非法收购、运输盗罚、滥伐的林木罪，以及散见于《刑法》第151条规定的走私珍贵动物、珍贵动物制品罪和走私国家禁止进出口的货物、物品罪，第155条规定的走私废物罪，《刑法》第407条规定的违法发放林木采伐许可证罪，第410条规定的非法批准征用、占用土地罪等罪名，第408条规定的环境监管失职罪等是环境资源犯罪的立法。本书除探讨上述实然法规定的环境资源犯罪的具体罪名，亦探讨应然法意义上污染环境或者破坏资源而应当受到刑事责任追究的行为。
2.常规性治理模式
犯罪治理是对刑事法律规定之犯罪行为和其他具有严重反社会性行为进行预防、控制和惩治的基本策略和具体方法。犯罪治理模式是统领犯罪治理具体措施的基本理念，整合了实践中各种运作方式的主要特征，是犯罪治理的基本方式。犯罪治理模式是治理主体对犯罪问题所采取一切行动的规则、标准与方向，是包括犯罪治理原则、治理机制、治理措施等在内的分析框架。犯罪治理模式有利于帮助人们走出犯罪治理措施庞杂且缺乏体系性的困境，强化犯罪治理的明确性和连续性，以系统化的视角和体系性的思维剖析犯罪，进而反思已有的治理问题，从而制定科学的治理策略，实现预防犯罪之目的。
按照治理的方式不同，犯罪治理模式可以分为运动型治理模式和常规性治理模式。运动型治理模式以专项治理、集中整治等集中司法投入为主要表现形式。常规性治理模式是指以法律的制定与实施为正式治理方式，综合运用多种控制手段而进行的价值取向中立、治理手段稳定、治理程序规范的常态治理模式，其以犯罪治理的长效化为目的、以刑事立法的协调性和刑事司法的多元化为基础、以对犯罪的日常治理为主要形式。常规性治理模式是以犯罪治理的长效化为目的、以刑事立法的协调性和刑事司法的多元化为基础、以对犯罪的日常治理为主要形式而对犯罪问题所采取一切行动的规则、标准与方向。
随着社会发展阶段的变化，对犯罪治理模式需要进行重新审视并加以完善。犯罪治理模式既具有阶段性的相对稳定性，又具有随着犯罪现象的复杂变动而不断调整的绝对变动性。犯罪治理模式的变动性是绝对的，在不同的社会发展阶段这种变动又表现为微调和巨变两种形式。根据社会发展阶段的特点，构建相对稳定的犯罪治理模式并不断进行微调，既有利于对当下犯罪进行有效惩治，又能够以前瞻性的视角预防潜在犯罪。
我国目前正处于社会转型关键期。社会转型使得人类内部的风险持续加剧，这主要表现为经济发展与环境保护之间的矛盾非常突出。近年来环境资源犯罪数量逐步攀升，部分重大环境污染事故成为群体性事件的导火索，严重影响了社会稳定。环境问题已成为影响执政合法性的重大问题，环境保护已上升为国家的治理政策。然而，当下的环境资源犯罪治理过分依赖行政关切、过于注重打击力度、片面追求打击效率，运动型治理手段的运用远远多于常规性治理手段。对环境资源犯罪进行运动型治理，属于治标之举，虽可为犯罪治理赢取时间，但其应急与功利之弊端的克服已迫在眉睫。
面对犯罪的侵害，常规性治理模式应当成为犯罪治理的常态。在犯罪治理过程中，应当注重常态预防法的运用，除非确有必要，否则应急反应式的打击方法只能“备而不用”。任何犯罪的发生、发展都有一个渐进的过程，而作为其能量聚合的犯罪压力亦概莫能外，只有从源头上化解社会矛盾，才能从根本上解决犯罪压力的生成和扩张问题。[9]社会转型过程中社会结构变动、社会形态转变，使得环境资源犯罪呈现出多样化、复杂化的特点。转型期经济发展与环境保护的新特征，是推进我国环境资源犯罪治理模式选择的首要前提与重要依据。面对社会转型期环境资源犯罪的新形势，传统犯罪治理模式无法跟上社会发展和犯罪变化的脚步。因此，必须从根本上转换环境资源犯罪治理模式，寻找崭新且高效的犯罪治理措施成为当务之急。基于常规性治理模式的常态性特征和转型期犯罪治理模式的长效性需求，我国环境资源犯罪治理模式应当由运动型治理模式向常规性治理模式转变。
二、研究思路
本书针对环境资源犯罪的常规性治理问题，采用宏观与微观相结合的研究方式，首次将常规性治理模式的分析进路运用到环境资源犯罪治理之中，采用多学科的综合研究方法探讨环境资源犯罪治理的伦理立场与法治立场，构建环境资源犯罪治罪、用刑和追责的立体机制。
首先探讨“环境资源犯罪常规性治理的伦理立场”。主要分析环境资源犯罪治理之伦理立场的现代转变，可持续发展环境伦理观下环境法益的重构以及可持续发展环境伦理观对环境资源犯罪治理的影响。主张随着环境伦理的不断发展，人类中心主义环境伦理观的局限与非人类中心主义环境伦理观的困境凸显，折中的可持续发展环境伦理观应成为环境资源犯罪常规性治理的伦理立场。可持续发展环境伦理观带来了环境法益的扩容，丰富了环境权理论的层次，并使环境资源犯罪的性质由行政犯向刑事犯转变。
其次探讨“环境资源犯罪常规性治理的法治立场”。在对环境资源犯罪的运动型治理与常规性治理两种模式之优劣进行理性判断的基础上，从部门法衔接的视角探讨环境资源犯罪常规性治理模式的建构，研讨单位环境资源犯罪的常规性治理和严格责任在我国环境资源犯罪治理中的适度引入。一是通过对我国环境资源犯罪治理的手段和方式进行归纳，提出运动型治理与常规性治理两种模式的概念，分析两种模式的基本特征与实际效果，多维度地阐明环境资源犯罪常规性治理的必要性。二是分析环境资源侵害行为之行政责任与刑事责任的衔接方式，探寻环境行政追责过程中刑事案件的发现、移送与监管机制，以便为在制度层面完善环境资源犯罪的常规性治理提供立场指引。三是从单位环境资源犯罪常规性治理的主要依据、本质定位与具体标准层面研讨单位环境资源犯罪的常规性治理。四是以环境资源犯罪的刑事犯特征和刑罚功能特征、严格责任对自然环境主体价值的重视和对刑法目的实现的促进作用为依据，探讨我国环境资源犯罪中严格责任适用的适度空间，提出我国环境资源犯罪的罪刑特征决定不宜大范围适用严格责任。
再次探讨“环境资源犯罪常规性治理的治罪对策”。采取“小切口、大产出”的路径，以先抽象后具体的逻辑顺序，依次研究环境资源犯罪完成形态的立法完善、违反环境管制犯罪的刑法规制、污染环境罪疑难问题研究、环境资源犯罪因果关系认定规则的适用以及环境监管过失的注意义务及司法认定五个前沿性问题。一是论证环境资源犯罪完成形态的限缩性调整与环境资源犯罪中危险犯设置之提倡。二是指出为有效维护环境行政秩序、周全保护环境，环境资源犯罪中宜增设违反环境管制的罪名，将违反环境从业人员行为规则且情节严重的行为规定为犯罪。三是探讨污染环境罪中故意的认定、非法处置行为的辨明以及污染环境罪的入罪条件。四是在分析环境资源犯罪因果关系认定的难题指向的基础上，探讨因果关系推定规则在污染环境罪认定中的适用。五是阐明环境监管过失的实践难题与理论界定，分析环境监管过失之注意义务的来源与构造，研讨环境监管过失司法认定的难题及其克服。
复次探讨“环境资源犯罪常规性治理的用刑对策”。在对环境资源犯罪用刑方式进行法教义学分析的基础上，提出用刑的准则与具体标准。以环境资源犯罪为研究对象，运用实证分析的方法探讨我国环境资源犯罪主刑适用的困局及其破解方式，提出主刑完善的具体建议；在前述探讨环境资源侵害行为的民事责任、行政责任与刑事责任之衔接方式的基础上，深入探讨环境资源犯罪中附加刑适用的完善之策和非刑罚措施之崭新体系的建立方案。
最后探讨“环境资源犯罪常规性治理的追诉对策”。主要从条文明定和手段整合的视角分析环境资源犯罪有效追诉的关键举措，提出重构证明责任分配规则、降低证明标准，实现生态补偿措施的非刑罚化与案件移送刑事惩治的及时化。继而立足于我国2012年修订的《刑事诉讼法》探讨环境资源犯罪追诉中刑事和解的适用依据和适用条件。
三、研究方法
我国环境资源犯罪惩治研究正在经历一个由启蒙性探讨到技术性研究转变的过程。此种探讨具有立法技术探究的倾向，必须建立在正确的理论基础之上。因此，伦理分析方法、经济分析方法、政策分析方法等研究方法被广泛运用。本书试图为环境资源犯罪的治理提供更为广阔的思路，因此综合运用多学科的研究方法展开分析，涉及刑法学、行政法学、环境法学、诉讼法学、环境政治学、伦理学、环境科学以及资源利用学等学科。
本书针对环境保护实务中的司法难题，以实践调查与理论研究相结合的方法开展工作。分析大量关于环境资源犯罪的诉讼文书并走访相关部门，探讨环境资源犯罪常规性治理模式的建构中前沿性和争议性议题以及环境资源犯罪的治罪、用刑和追责困局等问题。
环境资源犯罪研究发端于工业化发达但饱受环境问题困扰的西方国家，对环境法治发达国家进行评介，有益于我国环境资源犯罪的常规性治理研究。因此，历史的研究方法和比较的研究方法会在因果关系推定规则的适用、严格责任适用的适度空间以及单位环境资源犯罪的惩治等以环境保护法治先进国家为镜鉴的议题上得到大量运用。