2.2　养老保险省级统筹的制度障碍与基础养老金全国统筹的发展难点

2009年全国实现养老保险省级统筹的目标踏空，而最高决策部门早在《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）中就曾提出了建立全国统一养老保险制度的问题，1997年各地33个养老保险方案并轨，曾不理智地提出了养老保险下世纪初实现养老保险全国统筹的要求；进入21世纪，国务院又再次提出2012年年底实现养老保险全国统筹，计划再次踏空；现又提出“十二五”规划期间实现养老保险全国统筹。国家发改委将“研究制定基础养老金全国统筹方案”列为2013年深化经济体制改革的重点，大有泰山压顶之势。人力资源和社会保障部部长尹蔚民在2014年年底参与全国人大的质询时表示，设计养老金全国统筹、投资运营等方案，需要解决很多矛盾和难点，很难找准其中最佳利益平衡点，人社部将争取在2015年完成该方案的设计。[141]

在表2-1中，政府一次次提出省级统筹的时间表，目标一次次地被设定，但执行效果总未达到预期。上有政策、下有对策，总是走不出叶公好龙的制度困境。《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》称，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度，但事实上，我国只有为数不多的几个省份实现了基础养老金在省级的统收统支，绝大多数省份养老保险统筹层级仍然停留在市县一级，全国统筹单位多达2000个。[142]真正意义上的省级统筹为什么如此困难？主要原因在于：

2.2.1　地方利益作祟，统筹层次无法提高的阻力在于政府本身

养老保险统筹涉及最主要的问题是直接的利益关系，无论省内各地市之间还是各省之间，只要养老保险基金的利益问题无法平衡，实行省级统筹或是全国统筹的任务就难以推行。中央政府是政策制定者，省级政府是政策实施监督调控者，而地方政府是执行者。对于中央政府和省级政府而言，实现省级统筹是提升养老保险保障能力的有效办法，但省级政府存在一定的顾虑，按照惯例，哪一级统筹就由哪一级财政负责，因为财政责任的上移，无疑给省级政府增加了财务负担以及更多的行政管理责任。已经实现省级统筹的地方，除了4个直辖市之外，大多属于欠发达地区，比如甘肃、青海、宁夏、新疆；没有完全实行省级统筹的地方，大多属于发达地区。[143]出现这种经济较不发达地区先完成省级统筹任务的现象，主要由于中央财政对欠发达地区实行省级统筹给予一定的中央财政补助，再加上省级财政补助，省级就有足够的资金开展养老保险省级统筹，且省内地市由于结余少也愿意将责任上移。而发达省份无法得到养老保险基金的中央财政补贴，省内养老保险基金结余又滞留地市级，若省内经济差异化大，则各地市不愿将养老保险金上缴省级补差调剂，就产生了越发达地区省级统筹越困难的现象。

对于省内各地市来说，养老保险的属地管理规则，基金限制在各个行政片区内，基金的上解就可能导致利益受损，涉及当地财政收入、经济和政绩，地市政府对养老保险基金痛爱有加，经济好的地市担心省级统筹劫富济贫，降低本地居民养老待遇水平，损害本地利益；而经济差的地市希望得到外援降低自身支出压力。当出现局部利益与全省利益冲突的时候，各个市、县往往选择局部利益。[144]各级政府都在衡量自己的利益得失，风险与收益，对是否接受省级统筹受利益驱使。在论及2011年养老保险财政补贴2200多亿元时，社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示：养老金尚未实现全国统筹，广东等省份的余额，不能转移给西部收不抵支的省份，财政必须要拿出两千多亿来补贴分割的养老制度，主要流向那些当期收不抵支的省份。

养老保险省级统筹的困难，不是理论或技术上的困难，而是利益平衡问题。在当前以及今后很长一段时间内，各省级行政区间的巨大经济差距将继续存在，各地对自身利益的争夺与地方保护主义将继续存在，中央政府也很难在短期内完全协调好各省级行政区的利益诉求。

2.2.2　碎片化管理导致无法统一养老保险制度

按照我国公共政策制度设计，中央往往仅负责养老保险制度宏观政策的制定和指导，具体细则由各地政府依据自身特点、经济状况以及地区居民的收入水平进行设定，如缴费基数、缴费模式、费率水平等不同，导致养老保险制度的碎片化，不仅省际制度不一，甚至省内各地市也差异也非常大，不易进行统一管理。因此，省内经济差异化、工资水平差异化和养老待遇发放数额不同等，使省级统筹障碍重重。以广东省为例，珠三角地区外来人口多，参保覆盖率高，基金结余较多，单位缴费普遍在9%—12%的低缴费区，深圳、珠海、佛山为10%，东莞只有9%，缴费工资较低，普遍低于全省在岗职工平均工资的60%，企业负担较轻；而欠发达地区则相反，覆盖率低，参保缴费人数少，基金结余较少，有的地市出现当期赤字，单位缴费比例普遍高于15%，韶关、河源、汕尾基本养老保险企业缴费率达到18%，最高的达到22%，缴费工资普遍已达到或接近全省在岗职工平均工资的60%，企业负担较重。各地参保人员和企业对实现养老保险均衡发展的诉求日益强烈。中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，推进养老金全国统筹，必然会出现用东部盈余的养老金来弥补处于亏空状态的中西部地区，这势必会引发东部地区的不满，对提高养老金统筹层次形成很大阻力。[145]2014年年末基本养老保险基金累计结存35，645亿元，全国各区域之间，主要存在养老基金结余不平衡、养老人口赡养比例不平衡问题。东部地区具有养老基金结余的巨大优势，东部地区合计起来能占到全国养老金结余的一半以上，而中西部地区却基本都是靠中央财政转移支付。在这样的背景下设计全国统筹方案，很难处理好中央与地方的关系、地方区域之间的关系。推进养老金全国统筹，用东部盈余的养老金来弥补处于亏空状态的中西部和东北地区，这势必会引发东部地区的不满。

中西部地区青壮年劳动力向东部地区的流动，候鸟式地变换用工单位，在不同统筹地区反复退出养老保险关系，反复退保也为东部地区留下了巨额的养老统筹基金，而他们大多数人基本上都享受不到养老金待遇。即使后来的可转移12%的统筹基金到不同的统筹地区，留下的8%的统筹基金其数字也是非常可观的。

课题组与广州市白云区地税局在白云区农民参保意愿的问卷调查中发现，在被抽取的5133名参保人中，在广东省务工曾经有退保经历的人的比率竟然高达51.78%，有些难以置信，见表2-2：

表2-2　请问您在穗退保次数

注：资料来源于广州市白云区农民工参保意愿调查。

2.2.3　统筹调剂基金部分用于做实个人账户，地市参与省级统筹积极性降低

按照一般理解，人们常常把“统账结合”这个基本养老保险制度的统筹部分称为“基础养老金”。全国各省级养老保险统筹要求从各地市上调养老保险调剂金，如广东省规定从2009年1月1日起，将省级养老保险调剂金上缴比例由3%统一调整为企业养老保险单位缴费的9%，养老保险基金调剂金上移至省级主要用于补差欠发达的地市统筹资金的支付缺口。由于养老保险制度从现收现付转制到部分积累制时，统筹账户对个人账户的侵占，导致个人账户“空账”运行。地市的统筹账户基金，除了向省人保上缴调剂金之外，一部分还要用来做实个人账户。2006年之后实施养老保险“新政”，中央政府要求积极做实个人账户，除财政补贴和转移等方法，也在利用提高统筹层次的方式来筹集基金以弥补个人账户无法支付的部分。这进一步影响较发达地市政府进行省级统筹的积极性。本可留在本地提高当地居民福利、提高政府政绩的养老保险基金，不仅要用做补差其他地市养老金支出，还要用做个人账户做实，从当地短期收益来看，收益远小于支出，地市将倾向于将基金截留本地。

2006年开始的养老保险“新政”要求做实个人账户，每做实1个百分点，中央财政补助0.75个百分点，最高不超过3.75个百分点；每做实1个百分点，地方财政补助0.25个百分点。到2012年，我国养老保险的“空账”规模大约2.25万亿元，整体做实个人账户计划落空，反呈扩大化趋势，发达地区省级统筹难，在于做实账户的制度性诱惑使改革陷入纠结症。其实，真正做实个人账户，遭遇我国不景气的资本市场，基金贬值的压力更大。一方面基金贬值，另一方面大量的财政补贴，这是改革之大忌。

在真正意义上的省级统筹尚未做实的情况下，“十二五”期间走向养老保险全国统筹，考验着决策层的智慧与胆识。郑秉文认为，统筹层次无法提高的阻力在于政府本身，上级政府在提升统筹层次这一问题上的“叶公好龙”，导致社保碎片化制度不能根绝。[146]最大的问题在于我国经济发展的严重不平衡，我国养老金储存结构的严重不平衡、我国人口老龄化程度的严重不平衡，最终导致利益失衡问题引起中央和地方之间的博弈。

2.2.4　全国养老保险水平、规模与结构及赡养率等指标差异之大难以平衡利益关系

按照“统一制度政策、统一缴费基数和比例、统一待遇、统一基金管理、统一基金预算、统一业务规程”的六个统一标准。面临双轨制待遇调整、促进行政事业单位养老保险改革的舆论压迫、养老金缺口与延迟退休年龄等难题，加上全国复杂的经济社会环境与经济发展差距，不同地区在经济水平、基本养老保险历史债务和现状等方面的巨大差距严重制约着基本养老保险统筹层次的提高。现行的省级统筹之所以不是真正意义的省级统筹：一是存在统而不筹的问题，省级统筹仅仅停留在市级基金统收统支，省级调剂的层面，事实上属于分散管理的状态；二是缴费基数和缴费比例在省级范围内难以统一；三是基本养老金计发基数不统一。

中共十八大报告明确提出：“逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹”，然而，人口老龄化与高龄化、经济指标下行、国际局势动荡、社会矛盾日益尖锐，加之我国严重的地区差别与养老负担差别，致使养老保险全国统筹的目标实施难度加大，根源在于哪一级统筹需要哪一级财政负责，中央财政的压力突显，城乡居民整体缴费标准较低的问题依然存在，而要增加城乡居民养老金额的发放，就需要延长缴纳年限或提高缴费标准。延迟退休年龄并不是养老保险制度本身的原因单独所致。东部、中部与西部地区经济与发展差距带来一系列的养老保险发展不平衡的问题，我们可以借用Theil提出的熵来研究养老保险水平在不同地区之间的差异：

式中，T代表熵，Yi为第i个地区的养老保险费用支出份额，GDPi为第i个地区的GDP份额。以Theil表示的各地区之间总差距可以直接分解为组间差距和组内差距，比如我们将养老保险份额与GDP的份额之比分解为东部地区、中部地区与西部地区，了解三大地区差距（组间差距）和各地区内部差距（组内差距）各自的变化趋势及其对总差距的影响。式中，i=1，2，3，时，分别表示东部地区、中部地区与西部地区；j表示省（自治区、直辖市），ij分别表示我国东部、中部、西部各自对应的省（自治区、直辖市），Yi表示东部、中部地区或是西部地区的养老保险费用支出份额占全国三大地区总额的比重，GDPi表示东部地区、中部地区或是西部地区的GDP占全国GDP总额的比重；Yij表示某省（自治区、直辖市）养老保险费用在相应东部地区、中部地区或是西部地区总额中的比重；GDPij表示某省（自治区、直辖市）的GDP在相应东部地区、中部地区或是西部地区GDP的比重。

赡养率在全国极大不平衡，它是制约省级养老保险统筹的重要因素，更是影响全国养老保险统筹的重要因素，以广东省为例，新兴发达地区人口红利期延长、赡养率低，老城区赡养率高。2010年，深圳在职参保人数686.73万，离退休人员只有15.62万人，赡养率为2.3%，珠海为5.4%，东莞为5.1%，惠州为5.6%；而与此相反，湛江、茂名、汕头、韶关，包括广州等地区的养老负担较为沉重，赡养率分别为36.1%，35.3%，33.5%，31.9%，21.3%。[147]广州市赡养率相对较低些是由于大量劳动力进入广州市就业延长了人口红利期。赡养率问题影响缴费率，在全国养老保险统筹时，不同省份巨大的赡养率差距会引起基金再分配问题，中央政府与省级政府之间的博弈将更加激烈。

2.2.5　基础养老金全国统筹再分配问题存在制度不公

现实的情况是，一方面是财政对收不抵支地区进行年复一年的财政补贴，另一方面，发达地区社保金躺在银行内缩水。没有解决保值增值问题，银行利率跑不赢CPI，就意味着社保基金一直在缩水，而且养老金的基数越大，缩水越多。所谓全国统筹，将要求发达省份大量的剩余养老金转移给不发达地区，基础养老金全国统筹要求加大收入再分配功能，实现全国统筹后基本养老金计发标准由省级统筹在岗职工平均工资变为全国在岗职工平均工资后，分析对地区间基本养老保险收入再分配的影响，将基本养老保险的计发基数中的在岗职工平均工资表示为：

其中，C为计发基数中的在岗职工平均工资，Wn为全国在岗职工平均工资，Wp为地区养老保险省级统筹后在岗职工平均工资。当λ=0时，C=Wp，基本养老金的计发标准为各地养老保险省级统筹后在岗职工平均工资，各地区之间收入再分配功能最小，基本养老金发放越注重效率；当λ=1时，C=Wn，基本养老金的计发标准为Wn，各地区之间收入再分配功能最大，基本养老金发放越注重公平；当0＜λ＜1时，各地区之间的收入再分配功能介于两者之间，收入再分配功能随着A的减小而逐步减小。由此可见λ是决定收入再分配功能强弱的重要参数，λ在0—1之间取不同的值，可以实现不同程度的收入再分配功能。

2009年2月5日，人力资源和社会保障部在其官方网站公布了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（简称“两个办法”），进城务工农民离开原统筹地，原统筹地区可以留置12%的统筹基金（基础养老金），8%的统筹基金拨给农民工新务工的统筹地区，不论如何分割企业以农民工名义上缴的统筹基金，农民工大部分都不享受这一部分共有财产权，尽管已经部分地实现了不同统筹地区的基础养老金的再分配，它是以牺牲农民工利益的制度性剥夺，这会对未来养老保险城乡统筹产生十分不利的影响。其实这12%的统筹基金的转出并不顺利，因为一是全国并未全部实现养老保险转移接续功能，二是并非所有的养老保险制度都能接续，三是接入地担心增加支出，不愿意接收缩水的统筹账户的劳动者，四是转出地由于可以截留8%的统筹资金，特别是经济发达地区，仍可能热衷于农民工向其他非统筹地区的转移。