第一节 国际劳工立法的起源与发展
随着我国社会主义市场经济体制的建立与发展，特别是加入WTO后，我国劳动立法与国际劳工标准应具有更加直接的联系，因此我国的劳动立法与国际劳工立法的接轨问题，是目前理论界和实践部门不可回避和必须解决的焦点问题，它关系到国内社会的稳定、经济的发展以及劳动者权益的切实维护问题，同时也对国家间劳动力的交流与合作有着直接的影响。在经济全球化的背景下，我国的劳动关系也具有国际性特点，对照国际劳工组织的基本劳动公约，借鉴其他成员国先进劳动立法经验，不断完善中国劳动立法，无疑是今后相当长阶段应做的工作。
一、国际劳工立法的产生
国际劳工立法经历了近一个世纪漫长的酝酿阶段才得以产生。最早倡导国际劳工立法者，可追溯到19世纪初的两位思想家，即英国空想社会主义者欧文和法国社会活动家李格兰。他们致力于社会改革活动，其中一项重要内容就是提倡国际劳工立法，要求各国共同遵守国际劳工标准，以消除国际竞争给工人带来的消极后果。1818年，欧文上书“神圣同盟会议”，建议成立一个专门研究国际劳工立法的组织，但其建议并未得到会议的采纳。1840—1855年间，李格兰曾多次向法国、德国、英国、瑞士等国家政府上书，要求召开国际会议讨论劳工立法问题，并提出系统的国际劳工立法方案，内容涉及工休时间制度、未成年工和女工保护制度以及禁止雇佣童工和劳动安全卫生制度。具体建议：每日12小时工作制，星期日休息；禁止18岁以下的少年工和女工上夜班；禁止雇佣12周岁以下的童工等。但李格兰的建议仍未被各国政府所采用。直到19世纪后半期，随着各国工人运动日益高涨，无产阶级逐渐形成和发展为国际势力，当时各国的许多政治家和思想家终于认识到国际劳工立法的必要性，并对此进行了广泛的理论宣传。特别是在各国工会的全国会议和国际会议上曾多次讨论过国际劳工立法问题，并提出相关国际劳工立法方案和建议。各国政府在上述情形触动下态度有所转变。1880年，瑞士最先同意制定国际劳工立法建议，瑞士政府向各工业国政府正式发出会议邀请，约定讨论签订国际劳工公约问题。但该次会议由于多数国家不愿参加而未能举行。1889年，瑞士政府再次向欧洲各国发出通知，邀请各国于次年5月在伯尔尼开会，讨论劳工立法问题。但在会议即将举行的前三个月，德国皇帝威廉为了缓和国内矛盾，突然命令首相俾斯麦召集国际会议，讨论保护工人的问题。各国迫于德国势力强大只得表示同意。于是正在筹备中的国际大会从伯尔尼转移到柏林。
1890年3月召开的柏林会议有15个国家参加。会议讨论并通过了几项议案，但由于这些决议内容空泛，并且缺乏国际公约的效力，会后没有一个国家将它们付诸实施。柏林会议虽然毫无成果可言，但由于该次会议是首次由各国政府正式派代表讨论劳工立法的会议，因此，它对国际劳工立法运动的发展起到了积极的推进作用，具有重要的历史意义。
自柏林会议以后，一些赞成国际劳工立法的社会活动家、经济学家和工会领袖决定组织一个国际劳工立法协会，1900年，在巴黎正式成立了国际劳工立法协会。1901年，国际劳工立法协会在瑞士巴塞尔召开第一次代表大会，讨论了柏林会议的各项决议，特别强调了禁止妇女做夜工和取缔妨害工人健康的工作两项决议。1902年又在德国科隆召开了第二次代表大会，讨论了禁止使用白磷和白铅的问题。1905年，国际劳工立法协会正式起草了两个公约草案，提交同年由瑞士政府发起召开的伯尔尼国际会议，参加这次会议的国家有德国、匈牙利、意大利、法国、比利时、荷兰、英国、瑞士、瑞典、丹麦、西班牙、卢森堡和保加利亚共13个国家。会议根据协会递交的草案，通过了《关于禁止工厂女工做夜工的公约》和《关于使用白磷的公约》两个公约，标志着国际劳工立法的开端。此后，国际劳工立法协会又于1912年起草了两个公约：《关于禁止未成年工做夜工的公约》和《关于女工和未成年工每日最多工作时间的公约》。1913年由专家会议正式草拟了这两个公约的草案，准备提交1914年国际会议通过。但因第一次世界大战爆发，这次会议未能举行，国际劳工立法协会的活动被迫停止。此时国际劳工立法的进展由于战争而中断，但国际劳工立法协会战前所进行的工作为国际劳工组织的成立奠定了基础。
二、国际劳工立法的发展
1918年第一次世界大战结束后，参战国于1919年在巴黎召开和平会议。和平会议第一次预备会议通过了组织一个专门委员会的决议，并建议组织一个永久性国际劳工机构，承担从国际方面考察工人状况，研究必要的国际方法，以便对劳动问题采取一致行动的任务。根据该决议，由英国、美国、法国、日本、意大利等国推派15人组成委员会，拟订了《国际劳工组织章程草案》和一个包括九项原则的宣言，于1919年4月提交“巴黎和会”讨论通过，编入《凡尔赛和平条约》第13篇，国际劳工组织章程和九项原则的宣言被称为《国际劳动宪章》，成为国际劳工立法的重要依据。1919年6月，国际劳工组织正式宣告成立，中国是国际劳工组织的创始会员国。1919年10月，国际劳工组织在华盛顿召开了第一届国际劳工大会，会议制定了6个国际劳工公约和6个国际劳工建议书。在第二次世界大战期间，国际劳工组织针对战时迫切的劳工问题，也相继制定了一些国际劳工条约。1944年5月，该组织在美国费城召开第26届国际劳工大会，通过了著名的《费城宣言》及其10项活动原则。
国际劳工组织自1919年成立至今，已有九十多年的历史。它经历了三个发展阶段。（1）1919—1939年。它属于国际联盟的一个带自治性的附设机构。（2）1940—1945年。因第二次世界大战爆发以后国际联盟已经解体，它便作为一个独立的国际组织而继续工作。（3）1946年至今，因第二次世界大战后联合国的成立，它便与联合国签订协议，从而成为联合国的重要专门机构之一，专门负责劳动和社会方面的事务工作。其总部设在瑞士的日内瓦，已由初成立时的39个会员国发展到187个会员国。其主要组织机构有：（1）国际劳工大会（最高权力机构）；（2）理事会（执行机构）；（3）国际劳工局（常设秘书处）。此外，还设有许多产业性、专门性和区域性委员会，并在亚太、非洲、加勒比海等地区和主要会员国设有分支机构。另外，国际劳工组织还设有国际劳工研究所、国际社会保障协会和国际先进技术及职业培训中心等三个附属机构。
国际劳工组织的活动包括：制定有关劳动问题的政策和计划；制定国际劳工公约和建议书；实施国际技术合作项目；开展劳动专业的教育培训；从事劳动科学的研究和传播等。其中最主要的活动是制定国际劳工公约和建议书，以供各会员国批准和采纳。公约和建议书是为会员国制定有关法律和采取其他措施提供标准的，国际劳工组织的公约和建议书合称为“国际劳工标准”。故该组织实际上主要从事国际劳工立法活动。从1919年至2015年，国际劳工组织已经举行了104届大会，共制定了189个公约、6个协议书和204项建议书。
国际劳工组织不同于其他国际组织的特点之一，是立法组织机构的组成实行三方原则，即在国际劳工组织的各种组织和会议上，各国代表团必须由政府、雇主、工人三方组成，参加讨论和进行表决。
三、国际劳工立法的形式和内容
国际劳工组织依照《国际劳动宪章》的9项原则及《费城宣言》的10原则，制定国际劳工公约和建议书，国际劳工立法的内容主要来源于国际劳工大会制定的公约和建议书。这些公约和建议书的内容涉及的领域极其广泛。主要内容如下所述。
1.关于结社自由
国际劳工组织制定的第一个有关结社自由的公约是1921年国际劳工大会通过的第11号《农业工人的集会结社权公约》，规定凡批准本公约的会员国应承允保证使从事农业的工人取得与工业工人同等的集会结社权，并废除限制农业工人集会结社的一切法令或其他规定。1948年第87号《结社自由和保护组织权利公约》规定：工人和雇主应毫无区别地有权不经事先批准建立和参加他们自己选择的组织，其唯一条件是遵守有关组织的规章。此后又陆续制定了许多关于结社自由方面的公约：《组织权利和集体谈判权利原则的实施公约》（1949年，第98号）、《对企业工人代表提供保护和便利公约》（1971年，第135号）、《促进集体谈判公约》（1981年，第154号）等。
2.关于强迫劳动
国际劳工组织在1930年第29号《关于强迫劳动公约》中规定：（1）逐步地废除各种形式的强迫劳动。在完全废除以前，强迫劳动只能适用于公共目的或作为一种例外的措施。《公约》规定：“作为税收征用强迫或强制劳动，以及由行使行政职责的酋长为建设公共工程而征用的强迫或强制劳动应予逐步废除”。（2）立即废除下列情况的强迫劳动：妇女、18岁以下和45岁以上的男子、残疾人、为私人或私营企业事业的利益而工作、矿山井下工作、为公共目的而工作但非目前迫切需要者或者非预防饥荒及食物供应匮乏者、作为集体惩罚方法的工作。最后公约还提出了有关实施措施。此后，国际劳工组织在1957年第105号《废除强迫劳动公约》中，对强迫劳动问题又作了新的补充性规定，国际劳工组织在2014年第203号《关于有效抑制强迫劳动的补充措施建议书》中，又作出了较为详细的规定来抑制强迫劳动情形的出现。
3.关于就业歧视
国际劳工组织于1958年通过了第111号《关于就业和职业歧视公约》和第111号建议书。该《公约》对“歧视”一词作了专门界定，即指包括种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族、血统或社会出身等原因，具有取消或损害就业或职业机会均等，或待遇均等作用的任何区别、排斥或优惠。这种歧视既可以是由法律规定的结果，也可以是实际情况或惯例所形成的。同时，该公约规定以下三种情况不应认为是歧视：（1）对一项特定职业基于其内在需要的任何区别、排斥或优惠；（2）针对有正当理由被怀疑为或证实参与了有损国家安全活动的个人所采取的任何措施，但有关个人应有权向按照国家规定建立的主管机构提出申诉；（3）国际劳工大会通过的其他公约和建议书规定的保护或援助的特殊措施，不应视为歧视。国际劳工组织通过的第111号建议书则具体地规定了每个人应在各方面享有平等的机会和待遇。公约和建议书还规定了消灭歧视的行动措施。2010年第99届大会通过了第200号《关于艾滋病与劳动世界的建议书》，要求对确诊或疑似艾滋病感染者不能歧视，劳动者应享有隐私保护权，不得要求劳动者做艾滋病病毒检测或透露其艾滋病病毒感染状况，应为劳动者及其家人提供预防和治疗艾滋病的支持和关爱等服务。国家的政策和计划包括消除歧视和促进机会和待遇平等，预防，治疗和关爱，支持服务，检测、隐私和保密规定，职业安全与卫生，以及对儿童和未成年人的保护。
1.关于劳动就业政策
国际劳工公约于1964年通过的第122号《就业政策公约》，和同年通过的第122号《就业政策建议书》，是劳动就业政策最重要的标准。《公约》明确规定，“应宣布并实行一项积极政策，旨在促进充分的生产性的和自由选择的就业”。这项政策应以保证下列各项就业为目的：为一切有能力工作并寻求工作的人提供工作；此项工作应尽可能是生产性的；有选择职业的自由，每个工人有资格享受最充分可能发挥其技能与才能的机会，获得最适合的工作。公约中规定就业政策应适当考虑经济发展的阶段和水平，以及就业目标同其他经济和社会目标之间的相互关系，并应实行适合国家条件的实际情况的方法。同时，还规定了为达到上述目标所制定的措施，以及实施这些措施应采取的必要步骤。《建议书》对《公约》的一般原则作了具体明确的补充规定。
2.关于失业和职业介绍所
国际劳工组织1919年第2号《失业公约》和第1号建议书，主张政府应免费设立职业介绍所帮助失业者，对于失业者应给予失业保险，并建议国家在大量工人失业的情况下，应尽可能地组织公共工程。此后又陆续制定了一些公约和建议书，提出了减少失业的具体措施和建议。国际劳工组织于1919年的第2号公约提出应设置公立免费的职业介绍所。并在1949年通过的第96号《收费职业介绍所公约》中规定，要逐步取缔以谋生为目的的收费职业介绍所，并管理其他职业介绍所，或者管理所有的职业介绍所。
3.关于人力资源开发的公约和建议书
国际劳工组织制定了许多关于学徒、职业指导和培训方面的一些标准。许多公约和建议书还详细列出了人力资源开发的实施政策和计划办法。人力资源开发是国际劳工组织非常重视的问题，其技术合作资金中的2/3以上用于人力资源开发，如2004年通过的第195号《关于人力资源发展建议书》。
1.关于8小时工作制的规定
国际劳工组织1919年制定了第1号公约，即《工业工作时间每日限为8小时及每周限为48小时公约》。《公约》同时规定了例外情况，对特殊劳动者则有特殊规定，如企业中任监督或管理职务者及任机密事务者。要求一周中一天或几天工时少于8小时，则其余各天工时可多于8小时，但所多工时不得超过1小时。此后，国际劳工组织又陆续制定了一些公约，扩大了8小时工作制的适用范围，并将工作时间缩短为每周40小时。
2.关于每周休息的规定
国际劳工组织1921年通过的第14号《工业中实行每周休息公约》，规定公营或私营的工业或其他任何分部所雇佣的全体职工均应于每7日的期间内享有连续至少25小时的休息时间；此项休息时间如可能时应与本国或当地的风俗或习惯相符合。公约准许有一些例外，但应在尽可能的范围内补偿其休息时间。1957年通过的第106号《商业和办事处所每周休息公约》，又将每周休息的时间规定扩大到办公室工作人员、私营企业在内。
3.关于休假工资照付的规定
国际劳工组织于1936年通过的第52号《工资照付年假公约》，广泛适用于公私营企业事业的受雇佣者。公约规定，凡适用本公约的人员连续服务满1年后，有享受工资照付的年假权利，假期至少应有6个休息日；未满16周岁的人，包括学徒工在内，连续服务满1年后，此项假期至少有10个休息日。公共及惯例假日以及因疾病缺工之日不应包括在工资照付的年假之内。1954年通过的第98号《工资照付休假建议书》，适用于除海员和农业工人以外的一切受雇佣者。以后又相继制定了一些公约和建议书，扩大了带薪休假适用范围，且提高了带薪休假的标准。
4.关于职业卫生与安全的规定
国际劳工组织于1919年通过了第4号《保护妇女与儿童免受铅毒建议书》，1919年通过的第6号《禁止在火柴制造中使用白磷建议书》，建议会员国禁止在火柴制造中使用白磷。1921年通过了第13号《油漆中使用白铅公约》，1971年通过了第136号《防苯中毒危害公约》，1977年又通过了第148号《保护工人以防工作环境中因空气污染、噪声和振动引起职业危害公约》，2006年通过187号《促进职业安全卫生框架公约》。
1.关于劳动管理的规定
在劳动管理方面的标准主要包括劳动监察、劳工行政、劳动统计、劳工标准的三方协商等方面的公约和建议书。如1926年的《对海员工作条件一般原则建议书》，1937年第54号《建筑业监察建议书》，1947年第81号《工商业劳工监察公约》等，都在劳动管理方面提出了许多国际劳工标准，旨在为各会员国建立和发展劳动管理体制、改进劳动检查提供依据。
2.关于劳资关系的规定
国际劳工组织的成立宗旨之一就是加强政府、雇主和工人的三方合作，调节政府、雇主和工人之间的关系。国际劳工组织成立以来，制定了各种劳资关系问题的国际标准。如结社自由方面的公约和建议书；集体协议和集体谈判方面的公约和建议书；调解和仲裁方面的公约和建议书；企业一级的合作的建议书；产业一级和国家一级的协商的建议书；雇主提出终止雇用的公约和建议书；企业内沟通和对冤屈的审查的公约和建议书；等等。
3.关于工资的规定
国际劳工组织主要是制定确定最低工资方面的公约，并于1928年通过了第26号《确定最低工资办法的制定公约》和第30号《实施最低工资确定办法建议书》。公约规定：凡批准本公约的会员国应承允制定或维持一种办法，以便为那些不能通过集体协议或其他办法得到工资保障的工人确定最低工资率。公约还规定应实行一种监督或制裁的办法，以保证有关的雇主与工人明确现行最低工资率。建议书还补充规定了有关确定最低工资的一般原则。此后，国际劳工组织又制定了一些公约和建议书，将实施最低工资的办法推广到工资水平特别低的发展中国家。
国际劳工组织于1952年制定的第102号《社会保障最低标准公约》是一个国际上社会保障的基本标准，它确立了社会保障作为一种普遍制度的原则。其中包括9个方面：医疗保健、疾病补助、失业补助、老年补助、工伤补助、家庭补助、生育补助、残病补助和遗属抚恤金。国际劳工组织定期审查、更新和补充其社会保障标准。2012年国际劳工组织通过了第202号《关于国家社会保护底线的建议书》，对国际劳工组织现行的社会保障标准进行补充，为成员国构建符合本国国情和发展水平的最低社会保障制度提供指导。国际劳工组织还专门为移民工人规定了同等待遇，规定了移民工人和本国工人在社会保障制度的9个方面享有平等的待遇。2011年国际劳工组织为家政工作人员通过了《关于家政工人体面劳动的公约》，要求各成员国在就业条件、工时、休假，社会保障，职业安全与卫生等方面享受与一般工人同等的待遇，以保障家政工人的人权和工作中的基本权利，同时还通过了第201号《关于家政工人体面劳动的建议书》，其主要内容是对《关于家政工人体面劳动的公约》主要条款的补充规定。关于社会保障的专门性公约和建议书有五十多个。由此可见，社会保障方面的立法问题，国际劳工组织是十分重视的。
四、国际劳工立法与中国劳动立法的关系
在1919年“巴黎和会”上，北洋军阀政府在《对奥和约》上签字，成为国际联盟的原始成员国，同时也就成了国际劳工组织的原始会员国。从1919年到1928年的历届国际劳工大会，北洋政府都指派驻外使领馆人员作为政府代表参加。从1929年开始，国民党政府每年都派由政府、雇主和工人三方代表组成的代表团出席国际劳工大会。1930年国际劳工局在上海设立了分局（1952年撤销）。自1944年起，中国成为国际劳工组织的常任理事国之一。
1919年第一届国际劳工大会开会期间，曾设立一个特别委员会，讨论中国及其他几个特殊国家的劳动问题。该委员会曾向北洋政府建议制定工厂法保护工人的政策并要求提出有关问题的报告。北洋政府迫于当时中国国内工人运动的压力，接受了建议，并于1923年颁布了《暂行工厂规则》。1929年国民党政府公布的《工厂法》和随后公布的其他的一些劳动法规，有些内容也参考了国际劳工公约和建议书的规定。由此可见，国际劳工立法对旧中国劳动立法曾有一定影响。
从1930年起，国民党政府先后批准了14个国际劳工公约，但由于未及时制定相应的法律以及制定了一些法律并未正式施行，因此，这些公约对于改善当时工人的劳动状况和生活条件并未产生任何实际效果。例如，1930年国民党政府批准了关于最低工资的公约，直到1934年才颁布《最低工资法》，但一直没有宣布实施。可见旧中国批准的国际劳工公约对工人的权益维护并未起到实际作用。
1949年中华人民共和国成立以后，台湾当局继续占据中国在国际劳工组织中的席位。1971年联合国大会通过决议恢复我国的合法席位，并通知我国政府参加国际劳工大会和其他会议。从1983年召开的第69届国际劳工大会起，中国正式参加国际劳工组织的各项活动，派遣代表团出席每届大会，并派代表出席理事会以及其他会议。1985年在我国设立国际劳工组织北京局，负责与中国政府、用人单位和工人组织以及学术研究团体等联系，广泛开展国际劳工标准、技术合作、研究咨询和出版宣传工作。
我国政府在1983年第一次参加国际劳工大会时表示：对国际劳工组织已制定的劳工公约，将逐一研究其内容，并结合我国实际情况决定批准某些公约；对批准的公约要按规定程序制定相应的国内法付诸实施。此后，我国有关主管部门对旧中国所批准的14个公约进行了审议，认为基本上适合我国的实际情况，1984年5月国务院决定予以承认，同时宣布新中国成立后台湾当局用中国名义批准的23个公约无效。国际劳工组织取消了台湾当局对23个公约的批准效力，撤销了对批准的登记。我国予以承认的14个公约为：（1）《确定准许儿童在海上工作的最低年龄公约》（1920年第7号公约）；（2）《农业工人的集会结社权公约》（1921年第11号公约）；（3）《工业企业中实行每周休息公约》（1921年第14号公约）；（4）《确定准许使用未成年人为扒炭工或司炉工的最低年龄公约》（1921年第15号公约）；（5）《在海上工作的儿童及未成年人的强制体格检查公约》（1921年第16号公约）；（6）《本国工人与外国工人关于事故赔偿的同等待遇公约》（1925年第19号公约）；（7）《海员协议条款公约》（1926年第22号公约）；（8）《海员遣返公约》（1926年第23号公约）；（9）《制订最低工资确定办法公约》（1928年第26号公约）；（10）《航运的重大包裹标明重量公约》（1929年第27号公约）；（11）《船舶装卸工人伤害防护公约》（《防止码头工人事故公约》）（1932年第32号公约）；（12）《各种矿场井下劳动不得使用妇女公约》（1935年第45号公约）；（13）《确定准许使用儿童于工业工作的最低年龄公约》（1937年第59号公约）；（14）《对国际劳工组织全体大会最初28届会议通过的各公约予以局部的修正以使各该公约所赋予国际联盟秘书长的若干登记职责今后的执行事宜有所规定并因国际联盟的解散及国际劳工组织章程的修正而将各该〈公约〉一并酌加修正公约》（《最后条款修正公约》）（1946年第80号公约）。
除上述公约外，我国政府又批准了12个国际劳工公约：（1）1987年批准的《残废人职业康复与就业公约》（1983年第159号公约）；（2）1990年批准的《男女工人同工同酬公约》（1951年第100号公约）；（3）1990年批准的《三方协商促进贯彻国际劳工标准公约》（1976年第144号公约）；（4）1994年批准的《关于作业场所安全使用化学品公约》（1990年第170号公约）；（5）1997年批准的《就业政策公约》（1964年第122号公约）；（6）1998年批准的《最低就业年龄公约》（1973年第138号公约）；（7）2001年批准的《劳动行政管理公约》（1978年第150号公约）；（8）2001年批准的《建筑业安全卫生公约》（1988年第167号公约）；（9）2002年批准的《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》（1999年第182号公约）；（10）2005年批准的《消除就业和职业歧视公约》（1999年第111号公约）；（11）2007年批准的《职业安全和卫生及工作环境公约》（1981年第155号公约）；（12）2015年批准的《海事劳工公约》（2006年第186号公约）。至此，我国已经承认和批准了26个国际劳工公约。目前，我国有关部门正在对国际劳工公约和建议书继续进行研究，并将以积极而又认真负责的态度，根据我国具体情况，继续批准一些公约，以适应我国加入WTO后劳动法制完善之需要。
国际劳工立法与新中国劳动立法的关系还表现在，一些尚未批准的公约和无须批准的许多建议书都不同程度地为我国近年来的劳动立法所借鉴和参考。例如，在起草和制定《劳动法》的过程中，就适当借鉴了国外劳动立法的先进经验，特别是国际劳工公约和建议书的有关规定。在其内容中，有些是对已批准公约的实施，如实行每周两天休息制度、制定最低工资办法、禁止使用妇女从事矿山井下工作、限定最低就业年龄、实行男女工人同工同酬等；而更多的则是对尚未批准的公约和建议书的采用，如促进就业政策和措施、反对就业歧视、禁止强迫劳动、规定工作时间和休息休假制度、实行劳动安全卫生措施、改进社会保险制度、实行劳动监督检查制度等。比如我国《中华人民共和国劳动法》中规定的年休假制度，劳动者连续工作1年以上的享有带薪休假权利，与1936年的第52号《工资照付年假公约》的某些规定，是十分相近的。