第4章　区域协调发展中公平与效率的制度分析

4.1　制度的公平与效率的理论基础

4.1.1　制度引入

制度经济学家赋予“制度”一词至少三种不同但相互联系的含义，为了区分新制度经济学家提出的三种制度含义或定义，将经济过程比喻成博弈可能是合适的，因为博弈论是制度分析的重要工具。通过将经济过程类比为博弈过程，不同的经济学家分别将制度看作博弈的参与人、博弈规则和博弈过程中参与人的均衡策略。将制度看作博弈的参与人的经济学家沿袭康芒斯的思路，将制度等同于博弈的特定参与人，如格鲁奇认为“制度是构成统一整体的各个项目相互依存或相互影响的综合体或图式的经济制度被当作包括各个参加者按照规章和规制从事商品和服务的生产、分配和消费的组织安排的综合体”，制度可以是社会现象如家庭、国家、工会等。将制度视为博弈规则的学者包括诺思、舒尔茨和赫尔维茨等人。舒尔茨将制度定义为“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”。诺思将制度定义为“社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”。赫尔维茨虽然认为制度是博弈规则，但其侧重于规则的实施问题，他认为规则必须是可实施的，或者是“可执行的”，唯有对人类行动的一组人为的和可实施的限定才构成一项制度，他运用纳什均衡概念使可实施性这个概念形式化，如果在别人遵从所设定的策略的前提下，没有任何一个参与人有偏离其选择策略的动机，此时参与人的策略组合便被称为纳什均衡。赫尔维茨对制度的理解已经接近于第三种观点。第三种观点认为制度是博弈的均衡，其代表人物有Andrew Schotter、Greif、Barry R.Weingast、Allyn Young和青木昌彦。青木昌彦将制度定义为“参与人主观博弈模型中显明和共同的因素，即关于博弈实际进行方式的共有信念”。这种共有的信念是“博弈参与人的策略是互动内生的，存在于参与人的意识中，并且是可自我实施的，这就如同均衡博弈论者所认为的那样”，“制度对应着（几乎所有）参与人共享的那部分均衡信念”。基于此定义，那些被人们设计出来的，却不被人们所遵守的成文法和政府规制等不构成制度，只有当（几乎所有）参与人相信它时才能成为制度。

4.1.1.1　制度的分类

制度可以从两个纬度进行分类，一是从起源的方式看，制度可以分为内在制度和外在制度；二是从惩罚方式看，制度可以分为正式制度和非正式制度。外在制度被定义为外在地设计出来的并靠政治行动由上面强加于社会的规则，外在制度的实施是以国家暴力机器作为后盾。内在制度被定义为群体内随经验而演化的规则，“社会内在运转所产生的制度不出自任何人的设计，而是源于千百万人的互动”（柯武刚和史漫飞，2000），内在制度由个体的经验转化而来，因此内在制度的形成必定是一个长期的过程，它的形成过程类似于生物的演化过程。内在制度不像外在制度一样，由外部主体强加的规则来约束，而是行动主体自发产生的，因此它不存在政治意志和强制力，而总是被“横向地运用于平等的主体之间”（柯武刚和史漫飞，2000）。从惩罚方式来看，制度可以分为正式制度和非正式制度。柯武刚和史漫飞（2000）认为，制度的非正式性和正式性的区分与实施惩罚的方式有关，即与惩罚究竟是自发地发生的还是有组织地发生有关。正式制度中，对惩罚的规定和实施都要通过有组织的机制，可借用法治社会的国家机器，如军队、警察、司法机关等强制实施。在非正式制度中，对违背社会预期的行为施加的惩罚不能通过有组织的方式来定义和运用，它们都是自发产生的，如丧失群体成员的信任、社会名誉受到损失等，如见死不救虽然不受到法律的惩罚，但却受到社会舆论的谴责。新制度经济学代表人物诺思（2008）也认为制度包括正式制度和非正式制度，正式制度是指人们设计出来的一些成文的规定，包括国家中央和地方的法律、法规、规章、契约等；非正式规则是文化传承的一部分，是文化和传统长期延续性的结果，它代表社会主流的意识形态，是群体成员公开认同的行为规范。由于诺思在学术界不可动摇的地位，他对制度的二分法成为学术界普遍接受的制度分类。

4.1.1.2　制度的层级

制度有层次之分。诺思认为，制度共包括三类，即宪法秩序、宪法安排（即在宪法秩序框架内创立的操作规则，包括法律、规章和合同）、规范性行为准则。奥斯特罗姆将规则的层次分为宪法的规则、集体选择的规则和操作的规则，每一层次的规则都受制于上一层次规则并在上一层次的规则指导下对下一层次规则进行指导，每一层次规则的变更，是在较之更高层次上的一套“固定”规则中发生的（见图4.1）。

理论上，规则越是细化，规则所规范的行为的交易费用就越小，当规则细化到人们日常生活的每一方面时，人们的行为都像机械操作一样有章可循，不会发生犹豫、猜疑、争吵和诉讼，机械流水线式的行为大大降低了交易成本。传统的主流经济学也正是在这种假设下无限演绎着经济模型；换言之，规则总是被假设完善地外置于模型中。但现实中交易费用是正的，规则的制定费用、实施费用、监督费用高昂到足以让人望而却步，随着规则的层级细化，规则的执行成本也随之提高。

4.1.2　制度的效率

考察制度对社会整体经济效率的影响，是站在全社会的角度，假设社会的目标是力图最大化整体社会的经济效率——我们将整体社会的经济效率理解为最大化社会的金钱收益——整个社会的一切行为都将纳入到市场交易中。这正是奥地利学派罗斯巴德在《权力与市场》中所提到的连政府也不必存在的真正的自由市场，也可以按Karl Polanyi（1971）的说法称为“市场社会”。在市场社会中人们一切关系都可以通过市场的自愿交易实现，在自愿基础上的交易使每个人的效用都达到了最大化，整个社会的效用也达到了最大化。正如罗斯巴德所说：“我们必须声明，自由市场是一个所有交换自愿进行的社会。它可以被想象为没有任何人侵犯他人的人身和财产权利的情形。在这种情形下，很明显，所有人的效用在自由市场上实现了最大化。”“纯粹自由市场使社会效用最大化，因为市场的每一个参与者都从自己的自愿参与中得益。”

一个真正完全的自由市场固然使社会经济效率得到了最大化的发挥，这样的社会也将不会存在着强制的交易，不会存在政府所控制的资源，自愿协商取代了强制，奴役被压缩到一个最小的空间，甚至被根除。然而一个真实的社会必然是存在着政府的社会，存在着公权力代理和运用的社会。政府被认为是不得已而存在的必要的“恶”。不论政府的功能怎样，在这样的社会中，政府支配的资源越多，公权力涉猎的范围越广，自由市场受到的干扰就越大，经济效率就越低。如果一个社会完全实行以私有制为基础的自由市场经济，腐败也就失去了其运行的空间，因为在完全自由的市场经济中，不存在公权力对资源配置的介入，政府仅仅有布坎南意义上的“保护型政府”功能，强制执行那些经自由意志签订的契约，所有的资源配置都遵循了资源所有者自愿原则。

然而，政府并不仅仅承接保护契约的功能，还承担着正义的生产，政府拥有大小不等的对资源配置的能力，而且现代政府拥有的权力已经远超保护契约和生产正义所必需的程度。正是国家权力的无限扩张，才导致了诺斯“国家悖论”的产生：一方面国家权力构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件，没有国家就没有产权；另一方面，国家权利介入产权安排和产权交易又是对个人财产安全的限制和侵害，就会造成所有权的残缺导致无效的产权安排和经济的衰落。经济社会广泛存在着制度，区域协调发展就直接涉及市场经济、财税金融、对外开放、区域合作、法律法规、区域规划、生态环境等多领域政策，这些制度的差异是引起区域经济发展差异的根源。那么，如何去评价国家所颁布的制度的效率特性呢，或者评价一项国家制度的效率标准应是什么，这一标准的选择将直接关系到政策的制定。我们认为，使私人收益与社会收益接近是衡量制度安排效率的终极标准。“有效率的组织需要在制度上做出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近于社会收益率的活动”，这里的“有效率的组织”是指一套制度，这套制度会使私人收益率接近社会收益率，换句话说，就是主流经济学中的私人活动的正的外部性，要解决这个问题，首要的是明确产权，产权一旦明晰，正的外部性问题即私人收益与社会收益率一致的问题就迎刃而解。

4.1.3　制度的公平

自由的市场更有利于效率的增进，但是，一个有活力的社会，各种关系的网络必须建立在人的动机和人的利益的广阔基础上，物质所得和经济收入仅仅是推动人类活动的众多动机之一，物质利益的成功仅仅是成功的一个方面。任何一个社会都拒绝把自身变成一台支付一定量钱币就可以换取一切东西的巨型售货机，这个社会需要公平和正义，由正义保障的权利不受制于政治的交易或社会利益的权衡。讨论公平问题主要有四种思路，一是寻求个人初始资源禀赋公平分配的原则，即参与市场竞争时的初始资源占有状态。这主要是政治学家和社会学家研究的范畴，罗尔斯的《正义论》、森的《正义的理念》具有代表性。二是寻求公平分配的原则，即给定待分配的一组物品，假定每人都有平等的权利来享受此物品，合理的标准应是什么，标准的设定关系到机制的设计。三是以社会福利函数的名义，寻求最优分配的理论解。经济学上，不同的公平观反映在不同的社会福利函数上，主要存在功利主义、市场精英主义和罗尔斯主义三种福利函数。四是直接校正市场结果的再分配理论，包括有关贫困和弱势群体的理论，都会考虑到再分配对效率的影响，在效率与公平之间寻求某种平衡。

尽管在理论上，关于功利主义、市场精英主义和罗尔斯主义存在着争论，大部分人或许都会认同，社会应该把一些权利普遍地、平等地授予所有公民，不允许标上价格的标签。这些基本权利可被视为一种抗衡于市场支配的保护力量，正如罗尔斯所言“在一个正义的社会里，基本的自由被看作理所当然的，由正义保障的权利不受制于政治的交易或社会利益的权衡”。除了赋予民众普遍平等的权利外，收入再分配在社会公平和正义中的角色也占据着非常重要的位置。现代西方经济学家在分析收入分配的内容之时，考虑的范围已经不仅仅局限于收入或者商品了，还包括自由、权利、能力等非收入和非商品信息。因此从区域协调发展的角度看，中央政府对地方政府的再分配并不仅仅表现在税收的分配上，也体现在事权的划分上，同时，也应该体现在能力的培育上。

4.1.4　区域协调发展的制度内涵

区域经济协调发展的目标根据国情、期望值、基础条件等不同，协调发展制度的内涵也就不尽相同。我们认为区域经济协调发展制度是为在不同区域之间以及区域内部实现人口、资源、环境的动态平衡而实施的一系列规则。这一系列规则在市场经济、财税金融、对外开放、区域合作、法律法规、区域规划、生态环境等多领域广泛应用，促使多目标、多因素、多层次的复杂社会体系达成一致行动，实现区域的相互促进、共同增长、持续发展。像我国这样幅员辽阔的国度，不同区域之间地理地质条件、资源禀赋不同，历史基础、人文传统也有较大的差别，省或自治区尽管是一个行政区的概念，但在表征区域经济方面却常常是合适的，因为经济发展更多地取决于制度和政策，而制度和政策往往是以行政区为单位实施，随着时间的积累，行政区与经济区在一定程度上趋于吻合，区域差异很大程度上表现在行政区之间的差异。我们对区域发展失调的分析，也主要着眼于行政区之间的发展失调。

区域协调发展的制度至少应该包括四个方面内容：一是促进区域内部人均GDP差距保持在适度范围内。人均GDP是衡量区域内部发展差距的重要指标，一定程度上可以反映区域经济发展的协调性。区域经济协调发展制度的一项首要任务，就是通过鼓励人的自由流动、区域之间优势互补和共同发展以及建立适当的财政转移支付制度等方式，有效遏制区域内部人均GDP扩大的趋势，并努力使之保持在一个合理的区间内。二是提供均等化的基本公共服务。它主要包括公共卫生、促进就业、义务教育、公共安全、公共文化、社会保障、防灾减灾等方面内容，这些都是政府义不容辞的责任。区域经济协调发展制度通过改善教育、卫生、文化等设施条件，建立健全社会保障等制度措施，切实改善区域内的生产生活条件，实现这类服务不因地区的不同、人群的不同而有明显的差异。三是挖掘和发挥区域内部的比较优势。区域内部不同地区都有各自的比较优势，关键看能不能把它们挖掘出来。只有充分发挥区域内部不同地区的比较优势，才能实现区域整体利益的最大化。区域经济协调发展制度通过合理有效发挥不同地区的比较优势，消除区域之间的利益冲突，实现优势互补、互利互惠，提高区域整体国民经济的效率和发展质量。四是实现区域内人与自然和谐共处。区域经济协调发展制度是以不破坏生态环境为前提，在充分考虑区域资源环境承载能力的基础上，促进区域内欠发达地区的经济发展。区域经济协调发展制度在促进缩小区域经济差距的同时做到了开发有度、开发有序、开发可持续，切实保护好生态环境，真正达到人口、经济、资源环境相协调的状态。